新常態(tài)下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及管理

雷立鈞

2008年，始于美國的次貸危機(jī)爆發(fā)。為防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，中央政府推出4萬億刺激計(jì)劃。為解決4萬億中需要地方政府配套的資金問題，國務(wù)院批準(zhǔn)地方政府發(fā)行地方政府債券，從此開啟了我國地方政府通過發(fā)債融資的時(shí)代。

按照審計(jì)署2013年對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)結(jié)果，截止到2013年6月末，地方政府債務(wù)共計(jì)17.9萬億，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.7萬億，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的4.3萬億。按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，地方政府通過發(fā)行地方債的方式解決地方發(fā)展中資金不足的問題將會(huì)成為一種常態(tài)。當(dāng)前地方債是否存在風(fēng)險(xiǎn)？風(fēng)險(xiǎn)有多大？面對(duì)已經(jīng)存在的、巨額的地方債和以后仍將發(fā)行的地方債如何管理？這成為政府部門、學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的熱點(diǎn)問題。

一、當(dāng)前我國地方政府債務(wù)存在的主要問題

（一）債務(wù)種類多元化導(dǎo)致中央政府對(duì)地方債務(wù)管控難度加大

從審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果看，按照地方政府承擔(dān)的償付責(zé)任劃分，地方政府債務(wù)分為負(fù)有償付責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三類。按照發(fā)行主體劃分，有地方政府作為發(fā)行主體的一般債券，以地方政府作為發(fā)行主體、用于項(xiàng)目建設(shè)且以項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的項(xiàng)目收益?zhèn)约耙缘胤秸谫Y平臺(tái)為發(fā)行主體的地方政府融資平臺(tái)債券，即 “城投債券”。按照地方政府行政級(jí)別劃分，發(fā)行主體分為省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府以及所屬融資平臺(tái)公司。既有“明渠”，又有“暗道”，甚至存在著地方政府違法違規(guī)發(fā)債的行為。不論從發(fā)行主體還是從債券種類看，地方政府債務(wù)種類多元化的特征導(dǎo)致中央政府對(duì)其管控難度加大。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方經(jīng)濟(jì)增速放緩導(dǎo)致地方債隱性風(fēng)險(xiǎn)加大

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度都在發(fā)生調(diào)整，改革開放以來保持10%左右的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入中高速期，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷的態(tài)勢(shì)在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生改變。這一宏觀經(jīng)濟(jì)因素的變化是地方政府不可能也無法預(yù)測(cè)的，但這一因素是對(duì)地方政府債務(wù)影響最大的因素，甚至決定著未來地方政府債務(wù)的償付能力。在這種情況下，地方政府財(cái)政收入增速會(huì)明顯放緩。原來按照當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r預(yù)測(cè)的債券到期后償債資金來源會(huì)受到影響。特別是大部分地方政府依靠賣地創(chuàng)造財(cái)政收入的土地財(cái)政會(huì)受到嚴(yán)重的影響。如果未來部分地方債到期，地方政府沒有穩(wěn)定的資金來源償還債務(wù)，勢(shì)必帶來商業(yè)銀行等地方債投資者對(duì)地方政府償付能力的懷疑及對(duì)地方政府信任的下降。

（三）潛在的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)地方債顯性風(fēng)險(xiǎn)加大

2014年中央政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，“完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線?！闭ぷ鲌?bào)告之所以強(qiáng)調(diào)“區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)”，說明個(gè)別地區(qū)存在產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患和條件。以鄂爾多斯市為例，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，政府超前投資，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，商業(yè)銀行大量放貸，民間借貸活躍。隨著經(jīng)濟(jì)下行，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，銀行不良貸款激增，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露，政府的過度投資導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)測(cè)算，截止到2013年底，鄂爾多斯市政府債務(wù)至少在2000億左右，而由于經(jīng)濟(jì)減速，財(cái)政收入增幅放緩甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，2012年以來，每年公共財(cái)政預(yù)算收入在400億左右，政府債務(wù)杠桿率已達(dá)3-5倍，政府償債壓力大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

二、有效控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施

（一）建立與地方政府償債能力掛鉤的官員政績(jī)考核機(jī)制

造成地方政府債務(wù)不斷增加的主要原因是地方政府一把手發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政績(jī)觀與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需資金不足之間的矛盾造成的。一是在地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)資金不足的情況下，為了獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金，地方政府直接或者變相通過發(fā)債募集資金，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模不斷刷新。二是由于地方官員任期制的原因，導(dǎo)致前任官員發(fā)行的債務(wù)繼任官員不愿履行償還義務(wù)。針對(duì)這一現(xiàn)象，中央政府應(yīng)該建立與地方債發(fā)行、管理、償還密切相關(guān)的地方官員特別是一把手政績(jī)考核機(jī)制。對(duì)為追求政績(jī)盲目發(fā)債，不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)搞工程、搞項(xiàng)目，所欠債務(wù)完全超出地方政府償還能力的前任、在任地方官員，以及按照地方債務(wù)管理計(jì)劃應(yīng)該償還債務(wù)而不積極償還債務(wù)的繼任地方官員予以問責(zé)，樹立健康的地方債務(wù)政績(jī)觀。

（二）建立完善的地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制

完善的信息披露是投資者風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的重要機(jī)制。完善的信息披露應(yīng)該包括信息披露的內(nèi)容和信息披露的頻率。地方政府應(yīng)該在充分披露單筆債務(wù)信息的基礎(chǔ)上，編制并定期披露地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、損益表，全部存量債務(wù)信息和存量債務(wù)償債資金來源情況，并且每半年披露一次信息。投資者根據(jù)政府披露的信息判斷具體的地方債務(wù)發(fā)行情況、償債資金來源，合理確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。使地方債發(fā)行逐步納入市場(chǎng)化軌道，由市場(chǎng)上的投資者基于獲得的信息決定地方債的投資，減少投資者投資的盲目性，有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部應(yīng)該制定《地方政府債務(wù)信息披露管理辦法》，并監(jiān)督地方政府規(guī)范披露信息。

（三）建立地方政府債務(wù)定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

財(cái)政部應(yīng)該建立或者委托第三方機(jī)構(gòu)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，定期發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。一是借鑒公司債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的經(jīng)驗(yàn)，建立比較科學(xué)的地方政府債務(wù)債項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和發(fā)債主體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，全面反映單筆債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)債主體風(fēng)險(xiǎn)。二是建立定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，半年發(fā)布一次地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)提示和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)單筆債務(wù)和發(fā)債主體進(jìn)行跟蹤、動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)，定期發(fā)布動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)結(jié)果，凡是出現(xiàn)評(píng)級(jí)結(jié)果下調(diào)的現(xiàn)象，及時(shí)向投資者發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示，向發(fā)行主體發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示，提示發(fā)行主體及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施控制風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)蔓延和傳染，造成地方債系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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