奧巴馬的外交遺產(chǎn)：把美拉關系推進到新階段

彼得·哈基姆

如果他的決議能夠得以實施，并且能夠得到國會的批準和延長，

它將會為一個更具合作性和更富生產(chǎn)力的美國—拉美關系打開新篇章

2015年4月，當西半球35個國家領導人在巴拿馬召開下一屆美洲國家首腦會議（后文簡稱峰會）時，美國總統(tǒng)奧巴馬將有機會展示他在美國對拉美和加勒比國家外交政策方面所做出的歷史性變化。奧巴馬政府終結了對古巴長達50年之久的政治、經(jīng)濟封鎖政策，開始直接接觸古巴政府和人民。對古巴政策的這一決定性逆轉是最為顯著的，這一外交政策掃除該地區(qū)強烈的反美情緒，將成為自卡特總統(tǒng)1977年簽署《巴拿馬運河條約》、將巴拿馬運河主權歸還巴國以來，對拉美地區(qū)最為重要的一個外交行動計劃。另外兩個有關毒品和移民問題的白宮新政策也同樣會在峰會上亮相。這些政策共同代表了美國政府對拉美地區(qū)政策的深度調(diào)整。然而，美國政府在重獲其拉美鄰國全部信任的道路上依然任重而道遠。

美國移民政策一直是造成拉美國家煩惱和沮喪的一個重要根源，這并不奇怪。拉美國家政府為其公民在美國的遭遇及每年大量公民被遣送回國而感到憎恨和痛苦。通過2014年的兩項行政法令，奧巴馬開啟了近三十年以來最為意義深遠的移民政策變化。如果這項政策得以全面實施，近一半目前在美國沒有政府記錄的非法移民將會成為美國合法居民。

毒品政策是另一個對拉丁美洲的長期刺激因素。事實上，美國在該地區(qū)的許多最為親密的伙伴和同盟國家都持續(xù)對其禁毒政策進行激烈的批評。而如今，在拉美地區(qū)領導人的施壓下，美國政府正在展示其禁毒政策的靈活性。奧巴馬總統(tǒng)宣稱美國的禁毒戰(zhàn)爭已經(jīng)結束。美國鼓勵每一個國家開展?jié)M足自身需求的禁毒項目，并且不像以前那樣嚴格地解讀國際禁毒條約。

奧巴馬政府的古巴新政意在消除冷戰(zhàn)在該地區(qū)最為明顯的外交政策殘遺，該政策在拉丁美洲地區(qū)產(chǎn)生了深刻的共鳴，得到了該地區(qū)政府的普遍贊揚，甚至包括許多美國的敵對國家。通過尋求恢復正常外交關系、將古巴從支持恐怖主義國家名單中刪除、迅速擴展經(jīng)濟文化聯(lián)系，奧巴馬總統(tǒng)結束了美國與該地區(qū)所有國家關于古巴政策的尖銳紛爭。

現(xiàn)在評價和衡量奧巴馬政府的外交新政對古巴及該地區(qū)的毒品和移民產(chǎn)生什么影響還為時尚早，哪怕只是評價最初始的影響。這些政策幾乎都還沒有開始實施，而且在華盛頓這些政策依然備受爭議。在共和黨控制國會兩院多數(shù)席位的分裂政治環(huán)境中，奧巴馬政府的政策建議被阻滯甚至反轉的可能性依然存在。眾議院已經(jīng)通過了一項停滯移民政策改革的法案。即使奧巴馬的政策現(xiàn)在能夠通過國會批準，他們也僅僅只是完成了一半。他們沒有立法的權利，也可能會被未來的總統(tǒng)修改或者顛倒?？傊?，不管奧巴馬的拉美新政是多么的開天辟地，或者描繪得多么天花亂墜，這些新政最多僅僅是處理這三個復雜的、不斷演化的重要挑戰(zhàn)的首要步驟。

奧巴馬移民政策的缺陷是顯而易見的。大多數(shù)沒有登記在冊的移民都不會從該政策中得到好處。給予符合條件的移民的法律資格僅僅是暫時的，新政并沒有提供走向合法公民的新途徑，即使是對長期美國居民而言。因此而造成的遣送和破裂的家庭數(shù)量可能不會大幅減少。這些移民政策都迫切需要國會的多方面行動支持。在毒品問題上，在減少美國對毒品的巨量需求和不在拉丁美洲安置美國武裝力量這方面做得還是太少。雖然美國的政策開始轉變，但是這個過程是緩慢的，拉丁美洲還感受不到明顯變化。一些美國禁毒機構依然在堅持它們新的行動計劃。雖然一些嶄新的很有前途的政策方向已經(jīng)顯露——包括更多聚焦于健康和需求問題、社區(qū)巡邏治安、對未成年采取更合理的逮捕和監(jiān)禁手段等，在關于如何應對拉丁美洲地區(qū)日益惡化的毒品和暴力問題方面遠遠沒有達到任何共識。

與古巴恢復正常外交關系的政策建議同樣還有很長的一段路要走。美國對古巴長達50年的禁運政策和對關塔那摩的占領將繼續(xù)困擾和影響美國與古巴和其余拉丁美洲國家之間的關系。在國會采取行動之前，禁運和對關塔那摩的占領依然強烈象征著一個淡漠的、強硬的，甚至有些鐵石心腸的美國。通過阻止來自美國的貿(mào)易投資、發(fā)展經(jīng)濟的援助以及游客，美國的貿(mào)易禁運政策將持續(xù)成為古巴經(jīng)濟發(fā)展的障礙。

在未來一段時間，政治將會在很大程度上影響美國和古巴關系的進展（毒品和移民政策同樣會產(chǎn)生影響）。2016年的美國總統(tǒng)和國會大選必將影響到美國對古巴政策。但是美國政策同樣也被古巴的反應所沉重影響。如果古巴政府繼續(xù)維持其現(xiàn)在的極權統(tǒng)治，美國的限制和制裁政策更有可能繼續(xù)保持。相反，古巴朝著政治和經(jīng)濟開放的重要步伐將會提升兩國關系正?；那熬?。目前，來自哈瓦那的信號是自相矛盾的。根據(jù)協(xié)定，古巴政府釋放了53名政治囚犯，朝著兩國外交關系正?；~出了重要一步。但是到目前為止，古巴總統(tǒng)勞爾·卡斯特羅尚未對深層的經(jīng)濟或者政治變革表示出巨大興趣，至少未公開表示。相反，他堅持稱古巴將會繼續(xù)其在前半世紀的道路。

未來幾個月將會是美古兩國政府進行緊張談判和相互試探的一段時期。在巴拿馬峰會之前這段時間的任何事態(tài)發(fā)展都有可能會改變這一美好前景，然而這次峰會的情緒比過去幾十年的任何峰會都要樂觀。包括勞爾·卡斯特羅在內(nèi)的任何拉丁美洲國家地區(qū)領導人的出席都會受到歡迎。而且任何參會的國家領導人都會歡迎奧巴馬總統(tǒng)最近的對拉丁美洲國家政策，尤其是對古巴的開放。然而，現(xiàn)在預計美國與拉丁美洲國家關系發(fā)生任何重要的實質(zhì)性轉變都是不成熟的。即使在峰會上展示出了好意，大多數(shù)拉美國家依然會對美國保持警惕和不信任—即使同時他們在務實地追求與美國的關系正?；?。根據(jù)大量歷史經(jīng)驗，拉丁美洲將會對美國是否會實際執(zhí)行奧巴馬總統(tǒng)的決議并在未來一段時間堅持下去保持懷疑態(tài)度。華盛頓政治局勢的變化對政策反轉產(chǎn)生重要影響已經(jīng)不是第一次發(fā)生，或者其他地區(qū)的挑戰(zhàn)和問題會吸引美國政府的注意和資源。

奧巴馬總統(tǒng)關于古巴、移民、毒品的行政政策開始將美國對拉美外交關系沿著這三個美洲內(nèi)部的基本問題展開。但是美國與拉丁美洲的聯(lián)系近年來也受到其他重要的趨勢和問題的撼動并發(fā)生相應轉變。不管拉丁美洲國家如何看待美國政策，拉丁美洲國家比以前遠為獨立于美國。拉丁美洲國家更加自信和強勢，擴展和多樣化了其在全球的聯(lián)系。隨著拉丁美洲地區(qū)的經(jīng)濟實力和社會制度更加強大、自主和影響更為深遠，美國在該地區(qū)的影響力和形象逐漸減弱。然而，美國政府與許多其他國家的雙邊關系變得更為多變和復雜。例如，雖然美國與墨西哥間關系的關鍵問題是毒品和移民問題，兩國共同面對的機遇和挑戰(zhàn)則遠遠超越這些問題；再如，修復美國與巴西之間的關系需要在國際監(jiān)控及其他全球問題上找到共同立場。

通過積極修復與古巴的關系、強有力地解決困擾美國與拉丁美洲之間關系的兩個遺留問題，奧巴馬政府開始逐漸消除與拉美合作之路上幾個長期存在的障礙。雖然很大程度由美國國內(nèi)的政治現(xiàn)實驅(qū)動，反映了美國不斷變化的人口特征和態(tài)度，奧巴馬政府應該開始考慮如何提高美國在拉丁美洲朋友和敵對者之間的公信力。如果相關決議能夠得以實施，并且能夠得到國會的批準和延長，它將會為一個更為合作性和更富生產(chǎn)力的美國—拉美關系打開新篇章。這些可能成為奧巴馬總統(tǒng)最為重要的外交政策遺產(chǎn)，這當然比給2015年4月份巴拿馬峰會所帶來一些振奮人心的消息更為重要。

（《中國經(jīng)濟報告》編輯王藝璇譯）

當?shù)貢r間2014年7月10日，美國紐約，第85屆年度拉美裔美國公民聯(lián)盟大會上，美國第一夫人米歇爾·奧巴馬發(fā)表講話。CFP供圖

現(xiàn)在預計美國與拉丁美洲國家關系發(fā)生任何重要的實質(zhì)性轉變都是不成熟的。即使在峰會上展示出了好意，大多數(shù)拉美國家依然會對美國保持警惕和不信任

當?shù)貢r間2014年12月29日，秘魯薩滿巫師舉著美國總統(tǒng)奧巴馬和古巴主席卡斯特羅的海報，在海邊進行傳統(tǒng)的年終預測祈福儀式，祈禱世界和平，以及美國與古巴在2015年會有更好的國家關系。endprint