守住生態(tài)“紅線”，，推動(dòng)牧區(qū)科學(xué)發(fā)展

寶魯 劉興波

近年來(lái)，內(nèi)蒙古在草原生態(tài)建設(shè)上的資金投入和政策支持力度都很大，但草原生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的矛盾仍有待深入解決。特別是牧區(qū)部分礦產(chǎn)開(kāi)采及加工項(xiàng)目中出現(xiàn)的一些生態(tài)問(wèn)題，使人們對(duì)以工業(yè)化為主的牧區(qū)現(xiàn)代化產(chǎn)生憂慮。牧區(qū)生態(tài)保護(hù)與現(xiàn)代化缺一不可，問(wèn)題的關(guān)鍵是需要設(shè)定草原生態(tài)“紅線”，在守住“紅線”基礎(chǔ)上推進(jìn)牧區(qū)科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)保護(hù)與現(xiàn)代化發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一、設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)科學(xué)發(fā)展的根本保障

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出生態(tài)保護(hù)紅線，包含生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。生態(tài)保護(hù)紅線是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國(guó)家戰(zhàn)略層面上的“生命線”。設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)“紅線”，對(duì)我區(qū)提升生態(tài)安全水平、維護(hù)邊疆穩(wěn)定、提高可持續(xù)發(fā)展能力等都具有十分重要的意義。

（一）建設(shè)我國(guó)北方重要的生態(tài)安全屏障的客觀需求

內(nèi)蒙古草原自大興安嶺兩麓到阿拉善荒漠，橫跨東北、華北、西北“三北”地區(qū)，占全國(guó)草原面積的22%，是我國(guó)北方重要的生態(tài)安全屏障。目前，我區(qū)草地生態(tài)系統(tǒng)退化現(xiàn)象較為嚴(yán)重并且仍在持續(xù)，濕地仍在萎縮，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在持續(xù)下降。按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，可優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的草原生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。

（二）實(shí)現(xiàn)牧區(qū)新型工業(yè)化的基本保障

西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，內(nèi)蒙古開(kāi)展大規(guī)模草原生態(tài)建設(shè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快新型工業(yè)化步伐，加強(qiáng)社會(huì)發(fā)展，使全區(qū)牧區(qū)發(fā)展站在新的歷史起點(diǎn)上。但內(nèi)蒙古面對(duì)較為突出的能源、重化工業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)保護(hù)的矛盾，如何創(chuàng)新牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)發(fā)展與其他地區(qū)工業(yè)化文明的有序?qū)邮切履羺^(qū)建設(shè)進(jìn)程中需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，可以明確草原開(kāi)發(fā)利用的警戒線，控制草原開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，避免盲目和過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，推進(jìn)牧區(qū)工業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。

（三）促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與邊疆安寧的內(nèi)在要求

內(nèi)蒙古外連俄羅斯和蒙古，內(nèi)接國(guó)內(nèi)八省區(qū)，邊境線全長(zhǎng)4200多公里，處在國(guó)家向北開(kāi)放的前沿。內(nèi)蒙古少數(shù)民族人口多，除了蒙古族外，還有鄂倫春、鄂溫克、達(dá)斡爾等其他少數(shù)民族，多集中分布在草原牧區(qū)，牧區(qū)的穩(wěn)定事關(guān)邊疆安寧的大局。草原是牧民最基本的生產(chǎn)資料，必須盡早設(shè)定并嚴(yán)格堅(jiān)守草原生態(tài)保護(hù)紅線，確保牧民生存和發(fā)展需要，加強(qiáng)內(nèi)蒙古民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

（四）傳承草原文化，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的必然途徑

“崇尚自然、踐行開(kāi)放、恪守信義”的草原文化是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的重要思想來(lái)源和主要組成部分。草原是民族文化發(fā)展的物質(zhì)載體，也是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基石。如果草原生態(tài)環(huán)境被破壞，草原文化也就會(huì)隨之消失，草原牧區(qū)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的動(dòng)力也將失去源泉。草原生態(tài)保護(hù)紅線是確保草原基本生態(tài)功能、傳承草原文化等所必需恪守的草原面積，是內(nèi)蒙古草原牧區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、產(chǎn)業(yè)功能、草原文化傳承功能和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀功能的基本保障。

二、設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，需要在投入機(jī)制、用途管制和負(fù)債表制度等方面實(shí)現(xiàn)新突破

草原生態(tài)紅線指對(duì)于草原生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵草原生態(tài)保護(hù)區(qū)域的邊界線，不僅是區(qū)域生態(tài)安全的“底線”，也是重要物種資源生存與發(fā)展的最小面積，嚴(yán)格管理與維護(hù)生態(tài)紅線區(qū)，是確保人居環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。

生態(tài)紅線劃定的主體對(duì)象是重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)。生態(tài)紅線劃定的主要功能可歸納為重要生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育，劃定生態(tài)紅線的主要目的是保護(hù)對(duì)人類(lèi)持續(xù)繁衍發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的生態(tài)系統(tǒng)。具體而言，劃定生態(tài)紅線旨在保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，從而支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展;保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)，減緩與控制生態(tài)災(zāi)害，從而保障人居環(huán)境安全;保護(hù)關(guān)鍵物種與生態(tài)系統(tǒng)，維持生物多樣性，從而確保生物資源可持續(xù)利用。

生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是草原生態(tài)環(huán)境安全的底線。構(gòu)建草原生態(tài)保護(hù)紅線的制度體系，目的是建立最為嚴(yán)格的制度，對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求。

（一）建立差異性生態(tài)紅線劃分制度

在國(guó)家和內(nèi)蒙古“主體功能區(qū)規(guī)劃”中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和國(guó)家“生態(tài)功能區(qū)劃”中，確定的重要生態(tài)功能區(qū)單位面積都很大，一般以縣級(jí)行政區(qū)為單位，有的包括多個(gè)地市和旗縣，單一紅線標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)施。建議在以上生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部人口、經(jīng)濟(jì)密度和不同的土地用途類(lèi)型，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、草牧場(chǎng)等不同的功能區(qū)，劃分差異性生態(tài)保護(hù)紅線。并且在不同的功能區(qū)內(nèi)部劃分核心區(qū)、緩沖區(qū)、過(guò)渡區(qū)等，相應(yīng)設(shè)定不同的生態(tài)保護(hù)“紅線”。在確定草原生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍以后，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是通過(guò)生態(tài)重要性評(píng)估識(shí)別出具有重要保護(hù)價(jià)值的空間區(qū)域。在系統(tǒng)調(diào)研國(guó)內(nèi)外生態(tài)功能評(píng)價(jià)理論與方法的基礎(chǔ)上，針對(duì)劃定區(qū)域分別建立差異性劃分方法，以保證生態(tài)功能紅線劃定的科學(xué)性與可操作性。

首先，對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)的劃定，主要開(kāi)展不同類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評(píng)價(jià)，包括土壤保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄等評(píng)價(jià)內(nèi)容。生態(tài)服務(wù)功能重要性等級(jí)分為3級(jí)，分別為極重要、中等重要、較重要。將生態(tài)服務(wù)功能重要性等級(jí)高且人類(lèi)干擾和脅迫相對(duì)較小或易于管控的區(qū)域劃為重要（點(diǎn)） 生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)紅線。

其次，對(duì)于生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的劃定，主要開(kāi)展不同類(lèi)型生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)，包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性等評(píng)價(jià)內(nèi)容。根據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)的空間分布差異，生態(tài)紅線劃定對(duì)象包括水陸過(guò)渡區(qū)、農(nóng)牧生態(tài)交錯(cuò)區(qū)、沙漠化擴(kuò)展區(qū)等。省級(jí)以下行政區(qū)可根據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)的內(nèi)涵，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定生態(tài)紅線劃定區(qū)域。

再次，對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，考慮到各類(lèi)保護(hù)區(qū)分布分散，空間交叉重疊程度高，主管部門(mén)多、管理嚴(yán)格程度不一等現(xiàn)實(shí)情況，將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)納入生態(tài)功能紅線范疇，體現(xiàn)其管理嚴(yán)格性。

最后，為便于對(duì)生態(tài)功能紅線實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)與長(zhǎng)效管理，規(guī)范化生態(tài)功能紅線劃定成果形式與內(nèi)容，建立圖件、數(shù)據(jù)庫(kù)、文字報(bào)告為一體的生態(tài)功能紅線成果庫(kù)。其中，圖件包括生態(tài)功能紅線劃定過(guò)程中的各類(lèi)基礎(chǔ)圖件、不同類(lèi)型生態(tài)功能紅線分布圖與匯總圖;數(shù)據(jù)庫(kù)是生態(tài)功能紅線的基礎(chǔ)信息集成，包括地理位置與范圍、自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況、保護(hù)目標(biāo)、主導(dǎo)生態(tài)功能、主要人類(lèi)活動(dòng)影響及存在的問(wèn)題、管控措施等;文字報(bào)告主要說(shuō)明生態(tài)功能紅線劃定的技術(shù)環(huán)節(jié)、工作過(guò)程及結(jié)論。

（二）完善基于草原生態(tài)紅線的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾是生態(tài)保護(hù)中面臨的主要難題。據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院的中國(guó)第四次綠色GDP測(cè)算結(jié)果，2010年，全國(guó)生態(tài)環(huán)境退化成本由2004年的5118.2億元提高到15389.5億元，增長(zhǎng)了200%，比同期GDP增長(zhǎng)高50個(gè)百分點(diǎn)，占GDP的比例由2004年的3.2%提高到3.8%，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境退化成本越來(lái)越高。內(nèi)蒙古作為典型的資源型地區(qū)，單位GDP生態(tài)環(huán)境退化成本要比全國(guó)平均水平高，逐步控制或降低單位GDP生態(tài)環(huán)境退化成本是內(nèi)蒙古可持續(xù)發(fā)展面臨的重要課題。將來(lái)即使能夠?qū)崿F(xiàn)單位GDP生態(tài)環(huán)境退化成本降低，但隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，總的生態(tài)環(huán)境退化成本還會(huì)增多，并且因退化的生態(tài)環(huán)境短期難以恢復(fù)而生態(tài)環(huán)境退化成本會(huì)逐年累計(jì)。因此，建議根據(jù)不同類(lèi)型草原生態(tài)紅線的保護(hù)目標(biāo)與管理要求，詳細(xì)系統(tǒng)制定差別化的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施嚴(yán)格的項(xiàng)目環(huán)評(píng)、環(huán)境準(zhǔn)入和有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)，通過(guò)倒逼和引導(dǎo)企業(yè)不斷加快循環(huán)低碳綠色發(fā)展，有效控制高耗能、高污染性項(xiàng)目，形成草原合理有序開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。

（三）建立健全自然資源資產(chǎn)用途管制和負(fù)債表制度

貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在內(nèi)蒙古考察時(shí)提出的“不僅要增加經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)、減少財(cái)政負(fù)債，也要增加生態(tài)資產(chǎn)、減少環(huán)境負(fù)債，兩個(gè)方面都要搞離任審計(jì)、搞責(zé)任終身追究，也要研究建立相應(yīng)的財(cái)稅制度”的要求，需要在明晰草原產(chǎn)權(quán)框架下，把草原生態(tài)環(huán)境納入自然資產(chǎn)，對(duì)整個(gè)資產(chǎn)負(fù)債的體系進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。逐步建立草原自然資源資產(chǎn)用途管制制度，保障草原自然資源和生態(tài)空間的合理用途，確保主體功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)制度的順利實(shí)施。在全國(guó)率先推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)計(jì)、衡量與核算指標(biāo)體系，摸清草原牧區(qū)自然資源底數(shù)，包括規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布以及變化趨勢(shì)等，準(zhǔn)確把握自然資源的存量、增量和減量以及對(duì)工業(yè)化的支撐能力等，為設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，以及未來(lái)績(jī)效評(píng)估提供基礎(chǔ)性支撐。

（四）完善草原生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域補(bǔ)償和交易機(jī)制

進(jìn)一步完善草原生態(tài)補(bǔ)償制度，逐步建立草原生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償渠道、資金來(lái)源，保障補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)保護(hù)質(zhì)量。生態(tài)補(bǔ)償與紅線面積掛鉤，多劃多補(bǔ)、少劃少補(bǔ)。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)方和受益方明確的區(qū)域，建立不同地區(qū)間橫向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式。按照污染者付費(fèi)原則，健全牧區(qū)排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。盡快制定符合市場(chǎng)規(guī)律和體現(xiàn)要素價(jià)格形成機(jī)制的排污權(quán)交易制度和交易規(guī)則，推進(jìn)和提高環(huán)境資源市場(chǎng)化配置效率。

（五）建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和考核問(wèn)責(zé)制度

為確保草原生態(tài)保護(hù)紅線不被逾越，基于草原生態(tài)安全現(xiàn)狀及動(dòng)態(tài)分析評(píng)估，預(yù)測(cè)未來(lái)草原生態(tài)安全要素發(fā)展變化趨勢(shì)及時(shí)空分布，逐漸形成生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)與預(yù)警、決策與技術(shù)支持一體化的，具有充分技術(shù)、人力和物力保障的，兼有處理突發(fā)事件能力的草原生態(tài)安全預(yù)警體系。推行綠色“GDP”考核，逐步建立和完善差異化的草原生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估體系，將草原生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估結(jié)果納入各盟市各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)盲目決策、造成嚴(yán)重生態(tài)后果的追究其相關(guān)責(zé)任。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉