我國(guó)土地權(quán)能的演進(jìn)邏輯與夯實(shí)謀劃

陸 林,羅婷婷

(西南大學(xué)文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院,重慶市400715)

我國(guó)土地權(quán)能的演進(jìn)邏輯與夯實(shí)謀劃

陸 林,羅婷婷

(西南大學(xué)文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院,重慶市400715)

我國(guó)土地私有權(quán)能、兩權(quán)合一公有權(quán)能、兩權(quán)分離公有權(quán)能的邏輯演進(jìn),必然要求進(jìn)一步夯實(shí)土地權(quán)能。土地權(quán)能夯實(shí)的關(guān)鍵是政策制度謀劃,而政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督則是土地權(quán)能夯實(shí)的三角。只有站在歷史和全局的高度夯實(shí)土地權(quán)能,才能真正維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益,保障農(nóng)民公平分享土地增值收益,為全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

土地所有制;土地權(quán)能;私有權(quán)能;公有權(quán)能;演進(jìn)邏輯;夯實(shí)謀劃

所有制與權(quán)能是一個(gè)問題的兩個(gè)方面:所有制是指人們對(duì)物質(zhì)資料的占有形式,從制度層面回答占有主體是誰(shuí)的問題;權(quán)能是一個(gè)法權(quán)概念,是指由法律規(guī)定或授予的權(quán)利和職能;所有制是權(quán)能的支點(diǎn)——所有權(quán)是最高、終極的權(quán)力,權(quán)能是所有制的外在表現(xiàn)——占有、經(jīng)營(yíng)、使用、收益、依法處分的權(quán)能都是所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。所有權(quán)是根本、基礎(chǔ)、前提?！罢加小奔仁撬袡?quán)的直接實(shí)現(xiàn),又是經(jīng)營(yíng)、使用、收益、依法處分權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件?！敖?jīng)營(yíng)、使用”既是占有權(quán)利的對(duì)象化,又是收益權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保證,還是處分權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式?！笆找妗奔仁钦加械哪康?又是經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)的結(jié)果?！耙婪ㄌ幏帧笔求w現(xiàn)所有權(quán)的核心——既是占有權(quán)的充分體現(xiàn),又是經(jīng)營(yíng)、使用、收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的手段。占有、經(jīng)營(yíng)、使用、收益、依法處分是土地權(quán)能的構(gòu)成要素,其相互作用、相互影響是構(gòu)成土地權(quán)利與職能現(xiàn)實(shí)的有機(jī)系統(tǒng)。

我國(guó)土地制度按所有制形態(tài)可分為私有制、兩權(quán)①“兩權(quán)”指所有權(quán)和使用權(quán)。合一公有制、兩權(quán)分離公有制三個(gè)階段,而土地權(quán)能的演進(jìn)邏輯套嵌在所有制變遷的歷史進(jìn)程中,并呈現(xiàn)出與所有制變遷歷史進(jìn)程相適應(yīng)的階段性特點(diǎn)——私有權(quán)能、所有權(quán)和使用權(quán)合一公有權(quán)能、所有權(quán)和使用權(quán)分離公有權(quán)能。揭示這一演進(jìn)邏輯過程對(duì)于夯實(shí)我國(guó)土地權(quán)能的謀劃有著極其重要的價(jià)值和意義。

一、土地私有權(quán)能的演進(jìn)邏輯

(一)土地私有權(quán)能內(nèi)在演進(jìn)邏輯

土地私有制是一種土地由自然人個(gè)體占有的制度,規(guī)定了土地占有的主體是私人。這種制度由所有權(quán)派生出了個(gè)體對(duì)其私有的土地具有占有、經(jīng)營(yíng)、使用、收益、依法處分的權(quán)能。

土地私有權(quán)能內(nèi)在地規(guī)定了所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)直接同一——土地所有者對(duì)其所有的土地同時(shí)具有占有、經(jīng)營(yíng)、使用、收益、依法處分的權(quán)能;由于土地私有權(quán)能屬于私法范疇,私權(quán)自治是私法的靈魂,因此法律必然賦予土地私有主體就其占有的土地具有至高無上的權(quán)力——土地自用、租賃、質(zhì)押、買賣應(yīng)法而生。在這種土地權(quán)能下,土地所有者分為自耕農(nóng)、佃農(nóng)、富農(nóng)、地主等階層。值得注意的是,這些權(quán)能只有在運(yùn)動(dòng)過程中才能實(shí)現(xiàn)。

正是這些權(quán)能實(shí)現(xiàn)過程的有機(jī)運(yùn)動(dòng),形成了土地私有權(quán)能內(nèi)在的客觀演進(jìn)邏輯:土地私有權(quán)能現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)必然導(dǎo)致土地兼并;土地高度集中必然導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地;失地農(nóng)民生存無計(jì)、衣食無著必然導(dǎo)致階級(jí)矛盾激化;階級(jí)矛盾尖銳必然導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)加劇——失地農(nóng)民迫于生計(jì)而起義,推翻統(tǒng)治者;農(nóng)民起義必然推進(jìn)新舊王朝的更替;新王朝看到了農(nóng)民起義的力量,對(duì)土地重新確權(quán)(頒照)或重新分配(均田制)。農(nóng)民土地私有權(quán)得到確認(rèn),煥發(fā)出極大的積極性和創(chuàng)造性,形成了中國(guó)歷史上著名的文景、貞觀之治,漢武、開元、康乾盛世。但是,即使是治世、盛世,也無法避免土地私有權(quán)能實(shí)現(xiàn)過程中的體制矛盾——新王朝的建立——新一輪的土地兼并開始……如此無限循環(huán)往復(fù),這就是土地私有權(quán)能客觀存在的內(nèi)在演進(jìn)邏輯。

(二)土地私有權(quán)能突破邏輯

正是由于土地私有權(quán)能為土地兼并提供了內(nèi)在邏輯依據(jù)和現(xiàn)實(shí)合法性,每到一個(gè)王朝的末期, 80%的土地集中在不到10%的大官僚、大地主手中,失去土地變成徒附的農(nóng)民占70%。同時(shí),農(nóng)民不僅失去土地還失去人生自由,成了依附于豪強(qiáng)大地主的“徒附”,“豪人之室,連棟數(shù)百,膏田滿野,奴婢千髃,徒附萬計(jì)”[1]成了王朝末期的共性。一旦土地兼并、高度集中到一定的程度,失地農(nóng)民無法繼續(xù)生存,“全國(guó)都布滿了干柴,很快就會(huì)燃成烈火”[2]的時(shí)候,農(nóng)民起義就必然爆發(fā)?！暗刂麟A級(jí)對(duì)于農(nóng)民的殘酷的經(jīng)濟(jì)剝削和政治壓迫,迫使農(nóng)民多次地舉行起義,以反抗地主階級(jí)的統(tǒng)治……總計(jì)大小數(shù)百次的起義,都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動(dòng)”[3]。而農(nóng)民起義的根本原因就是土地私有權(quán)能導(dǎo)致的土地兼并集中,起義的主力軍就是失地農(nóng)民。中國(guó)封建社會(huì)的歷史證明了這一演進(jìn)邏輯的客觀性。

統(tǒng)治階級(jí)也采取了均田、改制等手段期望從根本上克服這一邏輯矛盾,實(shí)現(xiàn)王朝的長(zhǎng)治久安。盡管自商鞅變法確定土地私有以來,每一王朝初期采用的均田、頒照確權(quán)都起過緩解矛盾的作用,但也正是頒照確權(quán)明確了土地私有,為新一輪的土地兼并提供了法律依據(jù)。王莽“更名天下田曰‘王田’”,“廢除土地私有制,實(shí)行土地國(guó)有制,私人不得買賣”[4],既受到了豪強(qiáng)地主的拼死反對(duì),又給失地農(nóng)民開了空頭支票,結(jié)果抑制兼并的土地改制成了一場(chǎng)鬧劇。王叔文、柳宗元等人的變法雖然沒有明確抑制土地兼并,但變法本身是以土地為基礎(chǔ)的,“錢谷為本”、“與人休息,致之富壽”[5],免除民間對(duì)官府的各種舊欠等主張成了一紙空文,最后以“獨(dú)釣寒江雪”告終。王安石希望通過“方田均稅”[6]的變法——按照田地的地勢(shì)、肥瘠,把田地劃分等級(jí),制定地籍,分別規(guī)定各等級(jí)的稅額,以消除隱田逃稅的現(xiàn)象,增加賦稅收入,減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān),抑制土地兼并,但卻侵害了豪強(qiáng)地主的利益,在他們的強(qiáng)烈反對(duì)下以流產(chǎn)告終。張居正為了解決田賦收入因土地兼并和負(fù)擔(dān)不均而很難增加,推行“一條鞭法”的改革,“從此役無偏累,人始知有種田之利,而城中富室始肯買田,鄉(xiāng)間貧民始不肯輕棄其田”[7],做到了“田不荒蕪,人不逃竄,錢糧不拖欠”,有效地抑制了土地兼并,但也未能避免人亡政息的改革悲劇。地主階級(jí)一著手進(jìn)行抑制土地兼并的改革,就使整個(gè)封建社會(huì)陷入混亂,就使土地私有權(quán)能的存在受到威脅。

縱觀我國(guó)封建王朝的改制,除商鞅變法確立土地私有,王朝初期的均田頒照是土地革命成功的范例以外,所有王朝從事的抑制兼并的土地私有權(quán)能改革都以失敗告終,而且改革失敗后的反彈更加速了土地兼并的進(jìn)程,最終只能靠農(nóng)民起義這種革命的手段暫時(shí)解決。只要土地私有,土地兼并就成為必然,其引起的農(nóng)民起義既是我國(guó)封建社會(huì)危機(jī)的根源,又是解決土地兼并的唯一手段。

我國(guó)封建社會(huì)歷史證明:土地私有權(quán)能不能從根本上解決土地兼并,化解農(nóng)民和地主的矛盾,土地私有權(quán)能決定了土地兼并的必然性,土地兼并決定了農(nóng)民起義的必然性——這是土地私有權(quán)能自身無法克服的基本矛盾——體制性矛盾。隨著土地的兼并愈演愈烈,封建社會(huì)賴以生產(chǎn)和占有產(chǎn)品的基礎(chǔ)——土地私有制本身也就從它的腳下被挖掉了——要從根本上解決問題,就必須廢除土地私有制,消滅土地私有權(quán)能對(duì)土地的支配,這就是土地私有權(quán)能的突破邏輯。

二、土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的演進(jìn)邏輯

(一)土地兩權(quán)合一公有權(quán)能產(chǎn)生的邏輯

土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的邏輯演進(jìn)是從土地兼并開始的。土地私有權(quán)能的對(duì)象化必然導(dǎo)致土地兼并愈演愈烈,這是土地私有權(quán)能自身無法克服的——農(nóng)民起義只能暫時(shí)局部緩解當(dāng)時(shí)的土地兼并;均田、頒照確權(quán)只能解決無主荒地的再次分配;改制只能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳,且?guī)缀跻允「娼K。要從根本上解決土地兼并問題就必然探索私有權(quán)能的突破,這恰好是土地兩權(quán)合一公有權(quán)能誕生的邏輯起點(diǎn)——土地兩權(quán)合一公有權(quán)能正是在探索解決土地兼并中開始的。

在土地私有權(quán)能條件下維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安必然要求“均田”?！熬毟弧⒌荣F賤”既是農(nóng)民起義的口號(hào),又是農(nóng)民革命的目標(biāo);均田既是新王朝鞏固統(tǒng)治的策略,也是緩解土地兼并的手段。盡管農(nóng)民起義領(lǐng)袖、新王朝統(tǒng)治者、開明王朝改革者都把“均田”作為抑制土地兼并、緩解階級(jí)矛盾的主要手段,王莽、王叔文、王安石、張居正把抑制土地兼并作為改制、變法的目標(biāo),但由于土地私有權(quán)能內(nèi)在的規(guī)定性,都只是在土地私有的籠子里面討論限制土地兼并,最終只能延緩兼并的速度而不能從根本上治理、消除兼并。

在土地私有權(quán)能條件下解決土地兼并遵循著土地私有權(quán)能肯定——私有權(quán)能發(fā)展——土地兼并集中——私有權(quán)能否定的內(nèi)在邏輯。土地私有權(quán)能的充分發(fā)展是土地私有權(quán)能否定的動(dòng)力。太平天國(guó)的“有田同耕”、中華民國(guó)的“平均地權(quán)”、中華人民共和國(guó)的“平分土地”,從根本上講都是在私有權(quán)能條件下解決土地兼并集中。土地私有權(quán)能實(shí)現(xiàn)愈充分,土地兼并集中就愈厲害,社會(huì)危機(jī)就越深;而解決土地集中的最直接措施就是平分土地。太平天國(guó)、中華民國(guó)、中華人民共和國(guó)都是將平分土地作為號(hào)召民眾的口號(hào)和建立新政權(quán)的方略。

太平天國(guó)《天朝田畝制》以解決土地問題為中心,在堅(jiān)持“凡天下田,天下人同耕”[8]原則的基礎(chǔ)上按人口平均分配,以實(shí)現(xiàn)“有田同耕,有飯同食,有衣同穿,有錢同使,無處不均勻,無人不飽暖”的理想社會(huì)。然而遺憾的是,《天朝田畝制》提出的解決土地兼并的方案未能真正實(shí)施,雖然沖擊了土地兼并,但沒有從根本上解決“有田同耕”?！短斐锂€制》是在歷代新興王朝“均田”制和農(nóng)民領(lǐng)袖“均平”口號(hào)基礎(chǔ)上的邏輯發(fā)展——開創(chuàng)了近代史上土地平均分配的先河,是近現(xiàn)代解決土地問題的邏輯起點(diǎn)。

中華民國(guó)“民生主義”的核心是“平均地權(quán)、節(jié)制資本”,其目的是廢除封建土地私有制,抑制土地兼并。中華民國(guó)的“平均地權(quán)”在太平天國(guó)的“有田同耕”基礎(chǔ)上前進(jìn)了一大步——明確把“平均地權(quán)”納入了民國(guó)的建國(guó)綱領(lǐng),并有具體的實(shí)施方案。但遺憾的是,該方案存在著兩大缺陷:“一是沒有將平均地權(quán)和農(nóng)民無償獲得土地的問題聯(lián)結(jié)起來,這就不能真正動(dòng)員農(nóng)民的力量來實(shí)現(xiàn)這個(gè)綱領(lǐng)”[9];二是企圖用和平的方式,在不損害地主現(xiàn)有利益但卻剝奪地主將來的可能利益的情況下,希望地主主動(dòng)報(bào)價(jià)賣地,這種想法是不現(xiàn)實(shí)的。“平均地權(quán)”雖然具有革命性,但采用的方式卻是改良的,既沒有真正實(shí)現(xiàn)地權(quán)的平均,又沒能真正抑制住土地兼并。中華民國(guó)在太平天國(guó)“有田同耕”的基礎(chǔ)上明確提出了“平均地權(quán)”,并出臺(tái)了具體政策,是近現(xiàn)代解決土地問題的邏輯推進(jìn)。

《中華人民共和國(guó)土地改革法》的實(shí)質(zhì)是“平分土地”。人民政權(quán)推行“平分土地”[10]政策,全國(guó)掀起了暴風(fēng)驟雨般的土地改革運(yùn)動(dòng)。1952年頒發(fā)的土地證確立了土地私有制,使廣大農(nóng)民獲得了土地所有權(quán)。我國(guó)有史以來第一次真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”,極大地調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民的積極性,不僅使中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到大解放,而且鞏固了人民民主專政,是近現(xiàn)代解決土地問題的邏輯終點(diǎn)。

但是,土地私有權(quán)能內(nèi)在不可克服的矛盾決定了只要土地私有存在,就必然導(dǎo)致土地兼并集中。1952至1955年,土地買賣迅猛發(fā)展,新一輪土地兼并又開始了。要從根本上解決土地兼并,必須廢除土地私有制,就必須建立土地公有制;且只有建立高度集中的所有權(quán)和使用權(quán)直接同一的公有制,才能從根本上消除土地兼并的任何可能性;這種公有制內(nèi)在地規(guī)定了土地所有權(quán)能和使用權(quán)能合一。這就是土地私有權(quán)能突破、土地兩權(quán)合一的公有權(quán)能產(chǎn)生的邏輯基石。

(二)土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的內(nèi)在演進(jìn)邏輯

土地兩權(quán)合一的公有制內(nèi)在地規(guī)定了所有權(quán)、使用權(quán)直接同一——國(guó)家或集體對(duì)其土地行使所有權(quán)的同時(shí)享有占有、使用、收益、依法處分的權(quán)能。土地兩權(quán)合一公有權(quán)能是由土地公有制派生出來的。土地公有制是土地由部分或全體人民共同所有的占有制;這種制度規(guī)定了土地占有的主體是代表全國(guó)人民的國(guó)家或代表組織內(nèi)部成員的集體,不同于“普天之下莫非王土”的“王”個(gè)人占有的“公有”;國(guó)有和集體是我國(guó)土地公有制實(shí)現(xiàn)的兩種形式。土地公有制由所有權(quán)派生出了國(guó)家或集體對(duì)其所有的土地具有占有、經(jīng)營(yíng)、使用、收益、依法處分的權(quán)能,國(guó)家對(duì)土地?fù)碛薪K極處分權(quán)。

由于土地兩權(quán)合一公有權(quán)能屬于公法范疇,公法的一方主體是國(guó)家,否定私法自治,多以強(qiáng)制性規(guī)范為主,因此法律賦予國(guó)家對(duì)土地具有至高無上的權(quán)力——土地“平調(diào)”、出讓、劃撥、所有權(quán)變更應(yīng)法而生;國(guó)家依靠行政隸屬關(guān)系,運(yùn)用計(jì)劃和用途管制手段,直接行使使用權(quán)和收益權(quán)。在這種土地權(quán)能下,土地所有者分為國(guó)家和集體。值得注意的是,兩權(quán)合一公有權(quán)能只有在土地使用過程中才能實(shí)現(xiàn)。

正是這些權(quán)能實(shí)現(xiàn)過程的有機(jī)運(yùn)動(dòng),形成了土地兩權(quán)合一公有權(quán)能內(nèi)在的客觀演進(jìn)邏輯:土地兩權(quán)合一公有權(quán)能內(nèi)在地規(guī)定了國(guó)家或集體同時(shí)擁有土地的所有權(quán)和使用權(quán),其現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)必然要求土地占有、使用、收益、依法處分權(quán)能的直接同一;直接同一決定了土地平調(diào)、出讓、劃撥、所有權(quán)變更、用途管制的指令計(jì)劃性;指令計(jì)劃性必然促使行政權(quán)不斷強(qiáng)化;行政權(quán)力強(qiáng)化必然導(dǎo)致所有權(quán)、行政權(quán)合一,公有程度提高——“一大二公”、“政社合一”[11];限制資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)、割資本主義尾巴——沒收自留地——私權(quán)趨零成了土地公有權(quán)能高度發(fā)展的邏輯要求。這就是土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的內(nèi)在演進(jìn)邏輯。

(三)土地兩權(quán)合一公有權(quán)能突破邏輯

正是由于土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的實(shí)現(xiàn),為強(qiáng)化行政權(quán)力、所有權(quán)與行政權(quán)合一、“政社合一”、私權(quán)趨零提供了內(nèi)在邏輯依據(jù)和現(xiàn)實(shí)合法性。土地兩權(quán)合一公有權(quán)能實(shí)現(xiàn)得越到位,行政權(quán)力就越大:土地所有者“國(guó)家”、“集體”虛置現(xiàn)象越來越嚴(yán)重——各級(jí)政府代表“國(guó)家”、“集體”履行土地所有者權(quán)能——對(duì)管轄范圍內(nèi)的土地具有終極處分權(quán),為土地權(quán)力尋租埋下了種子;土地兩權(quán)合一公有權(quán)能實(shí)現(xiàn)得越到位,指令性計(jì)劃的功能就顯示得愈充分:各級(jí)政府運(yùn)用行政權(quán)力,采用計(jì)劃手段,對(duì)土地的占有、使用、收益、處分進(jìn)行安排,由于計(jì)劃本身帶有很大的主觀性——偏離客觀實(shí)際的狀況時(shí)有發(fā)生——計(jì)劃的指令性和主觀性同時(shí)強(qiáng)化,科學(xué)性大打折扣成為必然;土地兩權(quán)合一公有權(quán)能實(shí)現(xiàn)得越到位,行政權(quán)力越大、公有化程度越高,對(duì)自然人個(gè)體私權(quán)就消除得越徹底:“斗私批修”[12],“狠斗私心一閃念”,同土地私有關(guān)系、觀念“實(shí)行最徹底的決裂”等“靈魂深處爆發(fā)革命”的要求愈來愈強(qiáng)烈,這樣就必然忽視私權(quán)在社會(huì)主義初級(jí)階段的積極作用,極大地壓抑了土地使用個(gè)體的積極性和創(chuàng)造性。從“一化三改造”土地公有制建立到十一屆三中全會(huì)責(zé)任承包,20多年的歷史證明了這一演進(jìn)邏輯的客觀性。

黨和政府通過“三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)”、“三自一包”、“四大自由”、“教育運(yùn)動(dòng)”、“設(shè)立計(jì)委”[13]等手段,力圖在土地兩權(quán)合一公有制基礎(chǔ)上解決公有權(quán)能邏輯演進(jìn)過程中的負(fù)面影響,維護(hù)土地兩權(quán)合一公有制的權(quán)威性、純潔性。

1955年農(nóng)業(yè)合作化實(shí)現(xiàn)了土地公有,全國(guó)農(nóng)村掀起了社會(huì)主義建設(shè)的高潮,國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展,但土地兩權(quán)合一公有權(quán)能帶來的行政權(quán)力強(qiáng)化,執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)的急躁、冒進(jìn)——“超英趕美”、“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”——“大躍進(jìn)”、“大煉鋼鐵”、“公共食堂”[14]等活動(dòng)激化了兩權(quán)合一土地公有權(quán)能的內(nèi)在矛盾。黨中央及時(shí)對(duì)兩權(quán)合一公有權(quán)能進(jìn)行了調(diào)整,把以生產(chǎn)大隊(duì)的集體所有制為基礎(chǔ)的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)集體所有制作為根本制度,以緩和土地兩權(quán)合一公有權(quán)能實(shí)現(xiàn)帶來的社會(huì)矛盾;把“三自一包”——自由市場(chǎng)、自留地、自負(fù)盈虧、包產(chǎn)到戶和“四大自由”(雇工、貿(mào)易、借貸、租地不受限制)作為基本政策,在一定程度上承認(rèn)了私權(quán)的合法性與合理性;把“四清”等運(yùn)動(dòng)作為教育農(nóng)村干部,防止權(quán)力尋租的手段。這些調(diào)整、改革極大地提高了基層組織和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,國(guó)民經(jīng)濟(jì)在平穩(wěn)度過三年自然災(zāi)害后迅速?gòu)?fù)蘇——1964～1966年連續(xù)三年糧棉大豐收,經(jīng)濟(jì)總量迅猛遞增。但“十年動(dòng)亂”把“三自一包”、“四大自由”作為走資本主義道路的綱領(lǐng)進(jìn)行批評(píng),“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”、“限制資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)”、“割資本主義尾巴”[15]等口號(hào)不斷轉(zhuǎn)變?yōu)檎?土地兩權(quán)合一權(quán)能再度被強(qiáng)化?！皩幰鐣?huì)主義的草、不要資本主義的苗”左右著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。這種土地兩權(quán)合一公有權(quán)能在“十年動(dòng)亂”期間把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)推到了崩潰的邊緣——大量農(nóng)民在饑餓線上掙扎。盡管《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》對(duì)土地兩權(quán)合一公有權(quán)能進(jìn)行了調(diào)整、改革,但“十年動(dòng)亂”不僅徹底破壞,而且把兩權(quán)合一發(fā)展到極限。

20多年土地兩權(quán)合一土地權(quán)能發(fā)展歷史證明:在土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的籠子里進(jìn)行改革,雖然能收到一定的成效,但這種權(quán)能的有機(jī)構(gòu)成內(nèi)在地決定了越改革越強(qiáng)化公有權(quán)能,越強(qiáng)化公有權(quán)能就越依賴行政權(quán)力的終極裁判性和計(jì)劃的指令性,就越推動(dòng)私權(quán)趨零、越壓抑個(gè)體積極性。只有突破兩權(quán)合一公有權(quán)能的制約,改革僵化的土地管理體制,創(chuàng)新公有權(quán)能實(shí)現(xiàn)的方式,才能保證在土地公有制條件下有效實(shí)施各項(xiàng)權(quán)利和職能,這就是土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的突破邏輯。

三、土地兩權(quán)分離公有權(quán)能的演進(jìn)邏輯

(一)土地兩權(quán)分離公有權(quán)能產(chǎn)生的邏輯

土地兩權(quán)分離公有權(quán)能的邏輯演進(jìn)是從土地兩權(quán)合一公有權(quán)能對(duì)象化的內(nèi)在矛盾展開、激化開始的。大躍進(jìn)、“十年動(dòng)亂”把土地兩權(quán)合一公有權(quán)能的局限推向極端——如果不改變這種權(quán)能結(jié)構(gòu),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將無法繼續(xù)維持。改變的途徑有兩種:一是革命——用革命的手段改變所有制結(jié)構(gòu),形成新的適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的土地權(quán)能結(jié)構(gòu);二是改革——在維持基本制度不變的前提下,改革那些不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑,而土地權(quán)能的改革則是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的主體要素之一。由于我國(guó)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾是非對(duì)抗性的,公有制的生產(chǎn)關(guān)系基本適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展,不需采取革命的手段,從根本上變更所有制關(guān)系——堅(jiān)持社會(huì)主義公有制是唯一的價(jià)值選擇;但公有制規(guī)定的兩權(quán)合一公有權(quán)能的對(duì)象化卻存在著限制生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的因素——堅(jiān)持土地權(quán)能改革必然成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的基本點(diǎn)之一。因此,只有在堅(jiān)持土地公有制的前提下創(chuàng)新土地權(quán)能的有機(jī)構(gòu)成,才能全面解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制,堅(jiān)持土地權(quán)能改革,探索突破土地兩權(quán)合一權(quán)能的現(xiàn)實(shí)道路,尋找在土地公有制不變的條件下,以解放生產(chǎn)力——充分發(fā)揮土地使用主體的積極性、創(chuàng)造性為目標(biāo)的土地公有權(quán)能改革措施,是土地兩權(quán)分離公共權(quán)能產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)邏輯。

“責(zé)任承包”、《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)出臺(tái)及修改、“土地流轉(zhuǎn)”[16]既是兩權(quán)分離土地權(quán)能產(chǎn)生、形成的邏輯過程,也是土地兩權(quán)合一到兩權(quán)分離公有權(quán)能的邏輯演進(jìn)過程。

十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)進(jìn)行了以“包產(chǎn)到戶”為主要內(nèi)容的地權(quán)改革,在農(nóng)村開始了把使用權(quán)和所有權(quán)分離的嘗試。農(nóng)村集體依然行使所有權(quán),但承包經(jīng)營(yíng)者真正享有了在承包地上種什么,怎么種的自主權(quán)——部分使用權(quán)——非常有限地承認(rèn)了私權(quán)。這是我國(guó)土地兩權(quán)合一公有權(quán)能向兩權(quán)分離公有權(quán)能邏輯演進(jìn)的起點(diǎn),其結(jié)果不但激發(fā)了農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性,而且拉開了我國(guó)土地權(quán)能改革的序幕。但這種改革雖然開了兩權(quán)分離的先河,卻沒有從法律上肯定這種兩權(quán)分離的合法性。土地立法確立兩權(quán)分離勢(shì)在必行。

《土地管理法》的出臺(tái)(1986年)和三次修改(1988、1998、2004年)明確了所有權(quán)和使用權(quán),并將二者適度分離;規(guī)定了所有權(quán)只能變更,不能轉(zhuǎn)讓,集體所有通過征收或征用變更為國(guó)有;集體土地使用權(quán)的中心是承包經(jīng)營(yíng)權(quán),能夠轉(zhuǎn)讓的是使用權(quán)。這對(duì)于厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系,規(guī)范土地制度改革意義重大。但隨著改革的深入,城市化進(jìn)程加快,所有權(quán)和使用權(quán)分離、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)發(fā)展的需要。于是,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策應(yīng)運(yùn)而生。

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008年)指出:“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”;“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”;“必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”[17]。這就明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓,為推進(jìn)土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)一步分離提供了市場(chǎng)機(jī)制。

(二)土地兩權(quán)分離公有權(quán)能演進(jìn)的邏輯

土地兩權(quán)分離權(quán)能是指在公有制前提下,所有權(quán)和使用權(quán)分離——國(guó)家、集體作為土地所有者實(shí)施所有權(quán)能,單位和個(gè)人作為具體的土地使用者實(shí)施使用權(quán)能,所有權(quán)能和使用權(quán)能相對(duì)獨(dú)立,形成相互區(qū)別、相互聯(lián)系、相互制約的權(quán)能系統(tǒng)。由于土地兩權(quán)分離公有權(quán)能的基礎(chǔ)是公有制,就其本質(zhì)來看仍屬公法范疇,但落腳點(diǎn)在所有權(quán)和使用權(quán)的分離上,因此法律在賦予所有者對(duì)土地的所有權(quán)權(quán)能以外,同時(shí)賦予使用者對(duì)土地的使用權(quán)權(quán)能。兩權(quán)分離的邊界就成了邏輯演進(jìn)的矛盾焦點(diǎn)。

正是土地所有權(quán)權(quán)能和使用權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)過程的矛盾運(yùn)動(dòng),形成了土地兩權(quán)分離公有權(quán)能內(nèi)在的客觀演進(jìn)邏輯,如圖1所示:

土地兩權(quán)分離的公有權(quán)能內(nèi)在地規(guī)定了所有權(quán)、使用權(quán)分離——國(guó)務(wù)院代表國(guó)家對(duì)國(guó)有土地行使所有權(quán),各級(jí)政府在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下行使轄區(qū)內(nèi)土地的所有權(quán);集體對(duì)其管轄的土地行使所有權(quán)——虛置——法律法規(guī)尚未明確賦予所有權(quán)行使權(quán)能。國(guó)有土地所有權(quán)能對(duì)象化必然采用劃撥、出讓、回收、征收等方式;集體土地所有權(quán)能對(duì)象化必然采取經(jīng)營(yíng)、管理、回收等方式。土地使用主體——法人、自然人、其他組織實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)能必然采取占有、使用、收益、抵押、擔(dān)保等手段。正是土地兩權(quán)分離公有權(quán)能實(shí)現(xiàn)過程的矛盾運(yùn)動(dòng),所有權(quán)變更,私權(quán)部分肯定,使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集中應(yīng)運(yùn)而生。也正是兩權(quán)分離必然引起所有權(quán)與使用權(quán)之間的博弈、兩權(quán)分離規(guī)范化、使用權(quán)經(jīng)營(yíng)合法化——推進(jìn)土地公有制進(jìn)一步完善,夯實(shí)土地公有權(quán)能,在更高層次上實(shí)現(xiàn)土地公有權(quán)能兩權(quán)分離的對(duì)立統(tǒng)一就成了必然。

四、土地權(quán)能的夯實(shí)謀劃

“夯實(shí)土地權(quán)能這一基礎(chǔ)”[18]必須對(duì)相關(guān)制度政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督進(jìn)行深度謀劃,否則“夯實(shí)”將成為空中樓閣。

(一)制度政策設(shè)計(jì)

“在全面考慮土地問題復(fù)雜性的基礎(chǔ)上,進(jìn)行周密周全的制度和政策設(shè)計(jì)”是夯實(shí)土地權(quán)能的基礎(chǔ),法律法規(guī)是制度和政策的靈魂,修改、完善現(xiàn)行的《土地管理法》是從制度政策上夯實(shí)土地權(quán)能的首要任務(wù)。建議從明確規(guī)范兩權(quán)分離公有權(quán)能著手,在實(shí)體和程序立法上保證各項(xiàng)權(quán)能的有效實(shí)施,并將法律制度轉(zhuǎn)化為政策,在政策執(zhí)行中夯實(shí)各項(xiàng)土地權(quán)能。

建議在《土地管理法》第二章“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”中增加“國(guó)家依照土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則”,明確規(guī)定“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”[19];“農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)行使”,以解決農(nóng)村用地所有權(quán)“虛置”的不足;進(jìn)而從所有權(quán)能上明確行使主體?！皢挝缓蛡€(gè)人對(duì)國(guó)家授予其使用的土地(劃撥地除外)享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)和使用權(quán)抵押、擔(dān)保及依法處分的權(quán)利”,進(jìn)而從使用權(quán)能上明確行使主體。增加“依法處分權(quán)能”是《土地管理法》第二章修改的關(guān)鍵,也是土地使用權(quán)能改革的重大突破。

建議在《土地管理法》中完善土地使用權(quán)登記制度,“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè),核發(fā)證書,確認(rèn)所有權(quán)”;“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地,由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè),核發(fā)證書,確認(rèn)使用權(quán)”,在“國(guó)有”后面增加“或集體”。

建議將現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)征地拆遷補(bǔ)償暫行條例》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中的征地程序和補(bǔ)償安置制度進(jìn)行有機(jī)整合、修改完善;將《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”的規(guī)定改為“城市規(guī)劃內(nèi)的集體所有土地和國(guó)有土地實(shí)行使用權(quán)有償出讓制度”;將“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”[20]改成“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有、集體土地有償使用制度,建立土地的統(tǒng)一市場(chǎng)、同地同價(jià)”作為《土地管理法》的有機(jī)組成部分。

建議在《土地管理法》中強(qiáng)化土地用途管制,在中央“堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線”精神的指導(dǎo)下,把“國(guó)土規(guī)劃”上升到《規(guī)劃法》層面;將國(guó)土規(guī)劃審批權(quán)限集中在國(guó)務(wù)院、省(直轄市、自治區(qū))兩級(jí),國(guó)務(wù)院行使終極審批權(quán);“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)”,嚴(yán)格限制建設(shè)用地規(guī)模;實(shí)行耕地補(bǔ)償一把手負(fù)責(zé)制,在“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi),百分之三十上繳中央財(cái)政,百分之七十留給有關(guān)地方人民政府,都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)”的規(guī)定后面增加“禁止挪作他用,違反規(guī)定將追究其行政或法律責(zé)任”。

建議建立法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為政策的長(zhǎng)效機(jī)制,法律法規(guī)是政策的內(nèi)在依據(jù),夯實(shí)土地權(quán)能最終落實(shí)在政策上。國(guó)家相繼頒布的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》、《中共中央印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題〉的通知》、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件對(duì)土地權(quán)能,特別是農(nóng)村集體土地權(quán)能作了明確規(guī)定。建議將《土地管理法》,特別是修改后的《土地管理法》中有關(guān)土地權(quán)能的規(guī)定變成于法周嚴(yán)、于事簡(jiǎn)便的政策,最好出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于土地權(quán)能政策的若干規(guī)定》,以從政策設(shè)計(jì)上夯實(shí)土地權(quán)能。

(二)制度政策執(zhí)行

夯實(shí)土地權(quán)能最終落實(shí)在政策制度執(zhí)行上。政策落到實(shí)處必須在組織、程序、機(jī)制三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)狠下功夫。

一是健全組織。建議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由國(guó)土資源部具體執(zhí)行、協(xié)調(diào)土地權(quán)能夯實(shí)的相關(guān)政策,制定土地確權(quán)、頒證的實(shí)施細(xì)則,按照行政隸屬關(guān)系明確各級(jí)國(guó)土資源行政管理部門在確權(quán)、頒證中的職責(zé),明確規(guī)定各級(jí)土地管理部門首次確權(quán)、頒證的時(shí)間。

二是規(guī)范程序。建議國(guó)土資源部在出臺(tái)實(shí)施細(xì)則時(shí)主要規(guī)范以下程序:一是發(fā)布土地所有權(quán)能登記公告;二是土地所有權(quán)能和使用權(quán)能主體在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)申請(qǐng)權(quán)利登記;三是國(guó)土資源行政管理部門對(duì)申請(qǐng)材料匯編造冊(cè);四是按冊(cè)核地,調(diào)查核實(shí)申請(qǐng)登記的土地權(quán)能歸屬;五是將土地權(quán)能歸屬核實(shí)的相關(guān)材料重新造冊(cè),并報(bào)請(qǐng)上級(jí)國(guó)土管理部門審批、備案;六是根據(jù)上級(jí)國(guó)土管理部門審批的權(quán)能歸屬材料編制土地所有證或土地使用證;七是按土地所有權(quán)能歸屬主體的名稱填寫土地所有證或土地使用證;八是頒發(fā)證書,明確土地權(quán)能主體的權(quán)利義務(wù)。

三是完善機(jī)制。建議強(qiáng)化行政機(jī)制,堅(jiān)決按照下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央的行政規(guī)范運(yùn)行,從中央到地方各級(jí)國(guó)土管理部門對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的土地權(quán)能夯實(shí)執(zhí)行政策,各安其位、各負(fù)其責(zé),杜絕所有越權(quán)越位現(xiàn)象,堅(jiān)決執(zhí)行政策;建議建立激勵(lì)約束機(jī)制,完善《土地權(quán)能夯實(shí)政策執(zhí)行責(zé)任制》,明確規(guī)定對(duì)全面執(zhí)行國(guó)務(wù)院土地權(quán)能夯實(shí)政策的單位和個(gè)人給予精神、經(jīng)濟(jì)、晉級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)土地權(quán)能夯實(shí)政策打折扣的單位和個(gè)人追究其行政和法律責(zé)任。

(三)制度政策監(jiān)督

夯實(shí)土地權(quán)能制度政策執(zhí)行的效果取決于監(jiān)督的力度。建議從組織建設(shè)、過程控制和結(jié)果反饋三方面強(qiáng)化監(jiān)督力度,以保證土地權(quán)能夯實(shí)制度政策執(zhí)行的高效性。

一是組織建設(shè)。建議建立由同級(jí)紀(jì)委監(jiān)察牽頭的橫向監(jiān)督系統(tǒng)與國(guó)土資源部?jī)?nèi)部縱向監(jiān)督系統(tǒng)相交叉的監(jiān)督組織網(wǎng)絡(luò),采取聯(lián)席會(huì)議和組織專項(xiàng)監(jiān)督檢查的工作方式,真正形成橫向到邊縱向到底的監(jiān)督組織系統(tǒng),把土地權(quán)能夯實(shí)制度政策執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)納入監(jiān)督視線。

二是過程控制。建議監(jiān)督人員與政策執(zhí)行人員交叉,每一執(zhí)行程序都有專人專項(xiàng)監(jiān)督,對(duì)容易出問題的環(huán)節(jié)特殊監(jiān)督,及時(shí)糾正執(zhí)行過程中偏離政策的行為,把事故扼殺在過程中,以降低土地權(quán)能夯實(shí)制度政策執(zhí)行的離散率。

三是結(jié)果反饋。建議建立土地權(quán)能夯實(shí)制度政策執(zhí)行結(jié)果反饋信息系統(tǒng),由執(zhí)行部門和監(jiān)督部門聯(lián)手將制度政策應(yīng)然效果與反饋信息進(jìn)行比較,離散率超過3‰就一定要尋找偏離原因,并構(gòu)思消除原因的新型控制手段。同時(shí),為了避免信息反饋的誤差,還必須將制度政策應(yīng)然效果與反饋信息、實(shí)際結(jié)果進(jìn)行比較,三者同一則土地權(quán)能夯實(shí)制度政策執(zhí)行有效,監(jiān)督到位。

總之,只有在土地權(quán)能邏輯演進(jìn)的基礎(chǔ)上,從政策制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督等方面進(jìn)行土地權(quán)能夯實(shí)謀劃,才能從根本上解決我國(guó)土地制度政策面臨的現(xiàn)實(shí)問題,實(shí)現(xiàn)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的目標(biāo),在全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上,加速實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)!

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責(zé)任編輯 劉榮軍

C912.82/F301

A

1673-9841(2015)02-0034-08

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.02.005

2014-11-18

陸林,西南大學(xué)文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院,教授。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“三峽庫(kù)區(qū)獨(dú)特地理單元‘環(huán)境－經(jīng)濟(jì)－社會(huì)’發(fā)展變化研究”(11AZD099),項(xiàng)目負(fù)責(zé)人:鄒學(xué)榮;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“近現(xiàn)代土地國(guó)策的邏輯發(fā)展對(duì)當(dāng)今土地政策的啟示”(SWU1209459),項(xiàng)目負(fù)責(zé)人:羅婷婷。