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    主要發(fā)達(dá)國家第三代創(chuàng)新政策實(shí)踐與啟示

    2015-03-16 03:13:22王敏杰
    創(chuàng)新科技 2015年5期
    關(guān)鍵詞:政策科技政府

    王敏杰

    (上海市科學(xué)學(xué)研究所,上海 200235)

    近年來,隨著科技創(chuàng)新與新業(yè)態(tài)、新模式融合愈發(fā)緊密,創(chuàng)新范式開始了新一輪的變革與升級,不少國家和地區(qū)積極將新一代創(chuàng)新政策富于政府實(shí)踐層面。

    1 創(chuàng)新政策的理論演化脈絡(luò)與主要特征

    第一代創(chuàng)新政策基于對創(chuàng)新是線性過程的認(rèn)知。認(rèn)為創(chuàng)新外部性和市場失靈是政府介入的主要理由,認(rèn)為科技創(chuàng)新是“黑箱”,只要政府資助基礎(chǔ)研究,市場可以自動將其轉(zhuǎn)化為成果。第二代創(chuàng)新政策基于對創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性的認(rèn)知。認(rèn)為創(chuàng)新存在系統(tǒng)失靈,政府主要提供研發(fā)投入、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)等框架性政策,促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同,強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新的重要性。第三代創(chuàng)新政策基于創(chuàng)新的動態(tài)演化性。首先,政府創(chuàng)新管理需要從“整體政府”視角出發(fā),強(qiáng)調(diào)不同政策域之間的宏觀協(xié)調(diào)與整合。同時,更注重對創(chuàng)新績效的度量,科技政策學(xué)成為測量創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)績效的重要方法。三是更關(guān)注創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的自生長性和根植性,重視需求側(cè)政策應(yīng)用,比如歐盟推行“智能專業(yè)化戰(zhàn)略(Smart Specialization)”,強(qiáng)調(diào)自組織,避免路徑依賴[1]。

    圖1 創(chuàng)新范式的演化歷程三代創(chuàng)新政策的比較[1]

    2 發(fā)達(dá)國家的第三代創(chuàng)新政策實(shí)踐

    2.1 美國

    2.1.1 美國數(shù)字電視推廣模式(系統(tǒng)性、體系化、市場化)。美國在推廣數(shù)字電視時,主要依靠電視運(yùn)營商自己去摸索。但是,并不是說政府對于數(shù)字電視推廣無所作為。相反,政府主要發(fā)揮了至關(guān)重要的市場引導(dǎo)作用。

    其一,以政府力量為牽引。為了迅速推廣和普及數(shù)字電視,美國政府要求電視運(yùn)營商向數(shù)字化轉(zhuǎn)換。1992年美國聯(lián)邦通訊委員制定了數(shù)字電視轉(zhuǎn)換時間表,確定了關(guān)閉模擬電視播出的最后期限。同時,政府部門也積極向國民宣傳數(shù)字電視知識。1997年,美國政府確立了數(shù)字化普及的戰(zhàn)略框架并由聯(lián)邦通訊委員會提出數(shù)字電視轉(zhuǎn)化時間表和具體計劃,要求在1999年5月1日前,排名前10 位的電視市場中四大地面電視網(wǎng)必須播出數(shù)字電視節(jié)目。其二,以數(shù)字電視的優(yōu)勢吸引用戶自覺轉(zhuǎn)換。美國政府認(rèn)為只有以用戶需求為牽引,數(shù)字電視轉(zhuǎn)換才有動力。因此,美國電視運(yùn)營商通過努力使得數(shù)字電視的節(jié)目頻道多、收視質(zhì)量高,但價格卻很低,這樣很多用戶自覺開始轉(zhuǎn)向數(shù)字電視。其三,調(diào)動各方積極性,形成良好的創(chuàng)新生態(tài)。通過多年的摸索,數(shù)字電視相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈(內(nèi)容商、節(jié)目商、系統(tǒng)商、硬件提供商和用戶)形成一套利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的創(chuàng)新生態(tài)閉環(huán),使得數(shù)字電視市場發(fā)展穩(wěn)定。同時,開放的電視市場吸引了大量業(yè)外資金注入,解決了融資難的問題。

    綜上,在推廣數(shù)字電視的過程中,美國政府采取了體系化、系統(tǒng)化、市場化的政策舉措,充分調(diào)動了電視臺、系統(tǒng)與硬件廠商、資本市場的各方力量,通過將近20年的努力,成功實(shí)現(xiàn)了數(shù)字電視的普及。

    2.1.2 美國國立衛(wèi)生研究院(NIH)資助的抗風(fēng)濕病藥物[2](工具化、可視化、精確化)。近些年來,美國國立衛(wèi)生研究院(NIH)非常重視展示研究工作的貢獻(xiàn)。NIH充分利用大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)數(shù)據(jù),通過對研究成果的回溯分析來展示美國政府投入健康領(lǐng)域研發(fā)活動的成效。以抗風(fēng)濕病藥物的研究為例,NIH 在20世紀(jì)六七十年代資助了大量相關(guān)研究,直接促使1975年TNF-α物質(zhì)的發(fā)現(xiàn),該物質(zhì)對于抗風(fēng)濕病藥物的研發(fā)具有關(guān)鍵作用。同時,NIH 開發(fā)了專門的軟件系統(tǒng),回溯分析可以直觀看出資助了哪些項目和科學(xué)家。

    圖2 NIH資助的抗風(fēng)濕病藥物的經(jīng)濟(jì)效益展示[2]

    2.2 歐盟

    2.2.1 智能專業(yè)化政策實(shí)踐(Smart Specialization)——以芬蘭拉赫蒂為例(本土化、精細(xì)化、專業(yè)化)。20世紀(jì)90年代,芬蘭拉赫蒂主要以傳統(tǒng)制造業(yè)為主,屬于芬蘭創(chuàng)新嚴(yán)重匱乏地區(qū)。1999年,拉赫蒂建立了以環(huán)境管理和設(shè)計為特色的拉赫蒂應(yīng)用技術(shù)大學(xué),并積極推動與芬蘭著名大學(xué)進(jìn)行“以改善當(dāng)?shù)厣钯|(zhì)量為導(dǎo)向”的創(chuàng)新項目合作,稱之為“用戶導(dǎo)向型創(chuàng)新”(user-driven innova?tion)。最終,拉赫蒂政府創(chuàng)辦了一個基于環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合研究中心,著力發(fā)展面向低碳生活和綠色建筑的環(huán)境技術(shù),以及工業(yè)藝術(shù)設(shè)計等產(chǎn)業(yè)。2009年,拉赫蒂運(yùn)用了“智能專業(yè)化政策”,制定頒布了“競爭力和商業(yè)戰(zhàn)略”(2009-2015),建立了以“企業(yè)家-政府-大學(xué)教授-用戶”為核心的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略——“環(huán)境技術(shù)、設(shè)計和用戶體驗(yàn)”三位一體的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)(見圖3)。借助這種面向市場的創(chuàng)新實(shí)踐,拉赫蒂極大提升了地區(qū)競爭力,成為自“智能專業(yè)化政策”施行以來芬蘭發(fā)展最快的地區(qū)[3]。

    圖3 三位一體的芬蘭拉赫蒂創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

    2.2.2 歐盟的政府采購制度(本土化)。歐盟的政府采購政策十分重視對本土高新技術(shù)產(chǎn)品的保護(hù),不論是否為《政府采購協(xié)議》(GPA)簽約國,都有一系列政策限制高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)口比例,用以鼓勵采購本國高新技術(shù)產(chǎn)品。比如法國要求航空、鐵路、通信等部門優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。意大利要求20 萬美元以上的采購項目要優(yōu)先購買歐盟國家的產(chǎn)品。德國、挪威規(guī)定,500 萬歐元以上的工程、20萬歐元以上的貨物和服務(wù)采購,都必須在歐盟范圍內(nèi)[4]。此外,十分重視對本國中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的保護(hù)。意大利政府鼓勵將政府采購合同按一定比例分包給中小企業(yè)。同時,為提高中小企業(yè)中標(biāo)的概率,歐盟采取多項網(wǎng)絡(luò)措施,積極提供法律、技術(shù)等多方面的支持,以消除政府采購招標(biāo)過程中對中小企業(yè)的不利因素[5]。

    2.2.3 科研數(shù)據(jù)的開放共享(強(qiáng)制性、開放性)。2012年英國皇家學(xué)會發(fā)布了《作為開放事業(yè)的科學(xué)》報告,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放性原則。英國政府要求,公共經(jīng)費(fèi)資助的科研成果要刊登在對公眾免費(fèi)開放的期刊上。英國研究理事會要求從2013年4月1日開始,受其資助的科研成果要發(fā)布在符合“開放原則”的期刊或其他載體上,期刊在出版新論文時,應(yīng)通過網(wǎng)站等方式即時免費(fèi)對讀者開放;即使出現(xiàn)不能即時開放的情況也應(yīng)在6 個月內(nèi)免費(fèi)開放[6]。

    2.3 新加坡

    2.3.1 大學(xué)科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化新模式——體驗(yàn)式創(chuàng)業(yè)教育(新業(yè)態(tài)、新模式)。由于受到地域空間限制,新加坡政府認(rèn)為,新加坡市場無法支撐起一個獨(dú)立的創(chuàng)新體系,必須通過新業(yè)態(tài)、新模式的不斷創(chuàng)新嘗試,才能在全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)坐標(biāo)上占有一席之地。2002年設(shè)立的新加坡國立大學(xué)企業(yè)機(jī)構(gòu)(NUS Enterprise)被稱為新加坡的創(chuàng)業(yè)“黃埔軍?!?,其創(chuàng)業(yè)教育與創(chuàng)新孵化持續(xù)多年,總共培養(yǎng)了1500多名學(xué)生,誕生了180家初創(chuàng)公司。其自創(chuàng)的“體驗(yàn)式創(chuàng)業(yè)教育模式”在全球范圍內(nèi)獨(dú)樹一幟——國立大學(xué)每年選取有明確創(chuàng)業(yè)計劃的學(xué)生定向輸向全球,并且規(guī)定,這些學(xué)生必須到當(dāng)?shù)氐某鮿?chuàng)公司申請為期一年的帶薪實(shí)習(xí)。等到這些學(xué)生重返新加坡后,會把世界各地最新的創(chuàng)業(yè)理念、商業(yè)模式等帶回新加坡,極大地盤活了新加坡的創(chuàng)業(yè)理念與創(chuàng)新文化氛圍。

    2.3.2 牢牢秉持科技改變生活的理念(需求導(dǎo)向型創(chuàng)新)。針對人均水資源量排名世界倒數(shù)第二的現(xiàn)狀,新加坡政府堅持通過科技創(chuàng)新來解決用水短缺問題,重點(diǎn)發(fā)展雨水采集、海水淡化以及循環(huán)再生等技術(shù)。同時,進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計,系統(tǒng)化布局。比如在全島范圍內(nèi)興建水利設(shè)施,修建蓄水池,新建新生水廠和海水淡化廠。在政府有限聚焦、重點(diǎn)突破的戰(zhàn)略推動下,新加坡的雨水收集與利用技術(shù)、海水淡化技術(shù)以及循環(huán)再生水技術(shù)都已達(dá)到國際先進(jìn)水平,最終新加坡成為國際上公認(rèn)的以科技創(chuàng)新解決水資源問題的成功實(shí)踐者。

    3 啟示與建議

    3.1 完善人才培養(yǎng)模式與引進(jìn)機(jī)制

    創(chuàng)新的本質(zhì)是人才的創(chuàng)新,以及人才培育與引進(jìn)制度上的破冰。建議政府在加大基礎(chǔ)研究投入力度的基礎(chǔ)上,鼓勵科研人員進(jìn)行興趣愛好驅(qū)動的自由探索;進(jìn)一步完善包含基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)發(fā)展培養(yǎng)與社會創(chuàng)新培養(yǎng)等持續(xù)終身的人才培養(yǎng)模式;一線城市應(yīng)大力破除國際人才引進(jìn)機(jī)制,針對國際一流高端科技人才(硅谷外溢科技人才、華爾街外溢金融人才),積極解決他們的子女教育、家人養(yǎng)老醫(yī)療等問題;進(jìn)一步探索國際人才的雙重國籍或海外公民證、海外華裔卡,以此吸引外籍人才毫無顧慮地愿意長期扎根于國內(nèi),也可打消外籍人士在中國發(fā)展不暢的后顧之憂。

    3.2 建立健全創(chuàng)新政策評估機(jī)制

    創(chuàng)新能力與創(chuàng)新業(yè)績需要一套科學(xué)、動態(tài)、準(zhǔn)確的評估體系。發(fā)達(dá)國家如美國、日本、歐盟等已經(jīng)開始著手開發(fā)科技政策測度工具、平臺與方法。如2011年,歐盟委員會應(yīng)用NEMESIS模型對“地平線2020”進(jìn)行前評估,表明該項計劃可預(yù)期為GDP增長貢獻(xiàn)0.92%,提高1.37%的出口,增加0.40%的就業(yè)。因此,借鑒美日創(chuàng)新政策評估經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)開始推進(jìn)創(chuàng)新政策的事前、過程和后評估,并組織第三方政策評估機(jī)構(gòu)開發(fā)適合我國國情的創(chuàng)新政策工具與方法,可以選取若干政策先行試點(diǎn)評價,積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn),時機(jī)成熟開始大范圍推廣。

    3.3 完善政府采購制度,并加大對中小微科技企業(yè)的支持

    在制定政府采購目錄、推進(jìn)政府采購過程中,應(yīng)加強(qiáng)“國貨意識”,明確規(guī)定國內(nèi)科技產(chǎn)品比例份額。同時,可通過提高關(guān)稅等措施,對進(jìn)口科技產(chǎn)品加以限制。此外,在政府采購中,中小企業(yè)由于自身條件等原因往往處于弱勢地位。因此,建議地方政府應(yīng)有意識地向中小企業(yè)傾斜。比如可以采用擔(dān)保、貸款等形式為中小企業(yè)提供資助,保證中小微科技企業(yè)在政府采購中的中標(biāo)概率。

    3.4 構(gòu)建需求導(dǎo)向的本土化創(chuàng)新政策體系

    2006年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》將城鎮(zhèn)化、人口健康等問題納入國家創(chuàng)新戰(zhàn)略,標(biāo)志著我國創(chuàng)新政策導(dǎo)向與社會問題緊密結(jié)合。未來應(yīng)進(jìn)一步加大對社會民生領(lǐng)域的科技投入力度,以科技創(chuàng)新提升民生福祉為根本宗旨,設(shè)立需求導(dǎo)向的科技項目,比如pm2.5、水體富營養(yǎng)化等重大民生項目技術(shù)攻關(guān),著力營造創(chuàng)新動力強(qiáng)勁、基于本土化的創(chuàng)新生態(tài)體系,促進(jìn)創(chuàng)新的本土社會效益最大化。

    [1]李萬,常靜,王敏杰,等.創(chuàng)新3.0與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)[J].科學(xué)學(xué)研究,2014(12):1761-1770.

    [2]樊春良,馬小亮.美國科技政策科學(xué)的發(fā)展及其對中國的啟示[J].中國軟科學(xué),2013(10):168-181.

    [3]歐盟“精明專業(yè)化政策”是怎么引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新的[N].東方早報,2014-11-11.

    [4]任勝鋼,李麗.發(fā)達(dá)國家政府采購促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策比較及啟示[J].中國科技論壇,2008(3):135-139.

    [5]傅碧霄.歐盟國家政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)[J].管理觀察,2013(9):1-2.

    [6]英國創(chuàng)新體系的最新發(fā)展趨勢及舉措[N].光明日報,2014-04-06.

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