計(jì)生政策須改弦易轍

孟立聯(lián)

實(shí)現(xiàn)中國生育水平的合理回歸，需要生育政策的調(diào)整，更需要包括社會(huì)保障制度、教育制度等相關(guān)制度與政策的配合

黃細(xì)花等六位全國人大代表的聯(lián)名建議書表示，與其修改《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》為《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，不如取消征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，廢止《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，這引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。

2014年11月20日，國家衛(wèi)生計(jì)生委公布了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例（送審稿）》，決定廢止由國務(wù)院頒布、2002年9月1日起施行的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》。同時(shí)，國家衛(wèi)生計(jì)生委回應(yīng)全國人大代表聯(lián)名建議書時(shí)認(rèn)為，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)對(duì)響應(yīng)國家號(hào)召、遵守計(jì)劃生育政策的群眾不公平。因此，在堅(jiān)持計(jì)劃生育國策相對(duì)穩(wěn)定的大前提下，必須堅(jiān)持社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度。

其實(shí)，對(duì)遵守計(jì)劃生育政策的群眾不公平不在于取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，最公平的做法莫過于兌現(xiàn)承諾。獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)差不多是20年甚至30年不變，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)卻因統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)可支配收入、農(nóng)民人均純收入的逐年提高而逐年增加，對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的和不實(shí)行計(jì)劃生育的在政策基點(diǎn)上的不公平顯而易見。不僅如此，20世紀(jì)80年代初國家和地方做出的鼓勵(lì)實(shí)行計(jì)劃生育的政策，有的已沒有了實(shí)施條件，有的則沒有實(shí)施或只是部分實(shí)施，比如在因征收農(nóng)村土地而做出補(bǔ)償時(shí)，對(duì)獨(dú)生子女家庭按兩個(gè)子女對(duì)待的政策，在絕大多數(shù)地區(qū)沒有實(shí)施或降低標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)變成了“以計(jì)生養(yǎng)計(jì)生”

事實(shí)上，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不被取消的一個(gè)重要原因是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)早就是計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)的重要來源。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》（中發(fā)〔2000〕8號(hào)）首次把征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和計(jì)劃生育財(cái)政投入聯(lián)系在一起，要求“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算后，財(cái)政相應(yīng)增加計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)的投入”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（中發(fā)〔2006〕22號(hào)）進(jìn)一步提出了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)占計(jì)劃生育工作財(cái)政投入的目標(biāo)要求，到2010年，“繼續(xù)安排“十五”期間已將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的人口和計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)支出人均8元，屆時(shí)，各級(jí)財(cái)政投入人口和計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)達(dá)到人均30元。”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費(fèi)隨農(nóng)業(yè)稅的取消同時(shí)取消，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)約占財(cái)政投入的比重達(dá)25%以上。顯然，如果沒有財(cái)政的保證和保障，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)將使計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)巨大缺口。

由此觀之，以計(jì)劃生育養(yǎng)計(jì)劃生育并非無中生有，也不是空穴來風(fēng)。19個(gè)公開社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的省份征收總額超過166億元，而當(dāng)年全國計(jì)劃生育“三項(xiàng)制度”（計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助、特別扶助和“少生快富”工程）僅支出64.8億元。比如2012年江西省征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)33.8618億元，但江西省近5年投入計(jì)劃生育利導(dǎo)資金僅9200余萬元，項(xiàng)目扶持計(jì)劃生育戶的植樹造林資金3年（2010-2012年）僅為1.2億元。

中國計(jì)生政策的缺陷

當(dāng)然，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為限制不符合法律法規(guī)條件生育行為的重要措施，在人口和計(jì)劃生育工作中，為降低生育數(shù)量、實(shí)現(xiàn)中國人口穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。問題是，《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例（送審稿）》的背景是逐步完善生育政策并啟動(dòng)單獨(dú)生育第二個(gè)孩子。中國早就進(jìn)入了超低生育水平階段，2012年抽樣調(diào)查顯示的總和生育率只有1.26。雖然計(jì)劃生育基本國策地位不變，但此時(shí)的計(jì)劃生育已不是20世紀(jì)初的計(jì)劃生育。啟動(dòng)單獨(dú)生育二孩，既是為了緩和日趨緊張的生育政策與生育意愿的矛盾沖突，也是基于人口長期均衡發(fā)展的需要。繼續(xù)對(duì)不合法生育者實(shí)施征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的措施也應(yīng)與對(duì)符合規(guī)定應(yīng)生育而不生育或不準(zhǔn)備生育者實(shí)施激勵(lì)政策相對(duì)應(yīng)。否則，如果只有懲罰措施而沒有相應(yīng)的鼓勵(lì)與激勵(lì)措施，就政策體系來說就是存在缺陷的。

正是這個(gè)缺陷的存在，有關(guān)的人口發(fā)展預(yù)測與規(guī)劃出現(xiàn)了漏洞，使得人口發(fā)展規(guī)劃與人口計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果之間存在著較大的差距。研究表明，1994～2003年統(tǒng)計(jì)公報(bào)的人口出生數(shù)顯著偏高，1996～1999年嚴(yán)重偏高，達(dá)到400萬左右。2000年時(shí)出生數(shù)累計(jì)偏差為1600萬，2005年時(shí)已高達(dá)2400萬?！笆濉逼陂g，國家人口發(fā)展規(guī)劃人口凈增量為6257萬人，實(shí)際增長為4013萬人，實(shí)際增長為規(guī)劃增長數(shù)的64.14%；“十一五”期間，規(guī)劃人口增量為5244萬人，實(shí)際增長為3418萬人，實(shí)際增長為規(guī)劃增長的65.18%。規(guī)劃人口超出實(shí)際出生人口太多，一個(gè)重要原因是，不少理論上認(rèn)為應(yīng)該結(jié)婚生育的以為都結(jié)婚生育了，而實(shí)際情況并非如此。2010年全國20～24歲、25～29歲女性生育率分別為114.46和91.70，分別只有20世紀(jì)90年代、21世紀(jì)初的一半左右。

限制與保障生育政策應(yīng)該平行

上述政策缺陷還在繼續(xù)影響著國家人口和計(jì)劃生育政策與決策。啟動(dòng)單獨(dú)生育第二個(gè)孩子，計(jì)劃生育系統(tǒng)最擔(dān)心的是生育反彈和生育堆積。有關(guān)的準(zhǔn)備工作也是圍繞這個(gè)中心展開的。然而，執(zhí)行結(jié)果顯示，生育反彈沒有出現(xiàn)，生育堆積更是無稽之談。國家衛(wèi)生計(jì)生委統(tǒng)計(jì)，至2014年8月底，全國符合單獨(dú)兩孩生育條件的1100萬對(duì)夫婦當(dāng)中，只有70萬對(duì)提出申請，獲批的僅62萬對(duì)，大大低于官方預(yù)期。國家衛(wèi)生計(jì)生委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，單獨(dú)二孩政策效果或許在2015、2016年才可能真正顯現(xiàn)。

國家衛(wèi)生計(jì)生委相關(guān)負(fù)責(zé)人的意見有其合理性。更須注意的是，符合條件生育二孩的申請率如此之低，既與預(yù)期不符，也與歷史經(jīng)驗(yàn)不一致。1984年中央7號(hào)文件決定“開小口子、堵大口子、剎歪口子、少數(shù)民族也要有一個(gè)口子”，對(duì)生育政策進(jìn)行完善，擴(kuò)大照顧生育第二孩子。1985、1986年全國分別出生人口2196萬、2374萬人，比1984年多出生146萬、324萬人。出生人口猛增導(dǎo)致穩(wěn)定生育政策出臺(tái)（1986年中央13號(hào)文件）。

不能說國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于單獨(dú)生育二孩政策要在2015年、2016年才能顯現(xiàn)效果的觀點(diǎn)是不正確的或者片面的，但在目前的中國，談不了戀愛（因性別比失衡）、談不起戀愛（時(shí)間成本和費(fèi)用）、結(jié)不起婚（結(jié)婚成本）、生不起孩子（撫養(yǎng)成本和生育者機(jī)會(huì)成本）者已不在少數(shù)，即使2015年、2016年單獨(dú)生育第二個(gè)孩子的有可能增加一些，也還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期水平。

顯然，符合規(guī)定應(yīng)當(dāng)生育而選擇不生育，已成為計(jì)劃生育政策執(zhí)行的一大隱憂。使符合條件、應(yīng)該生育的都生育，應(yīng)當(dāng)成為中國計(jì)劃生育政策關(guān)注和著力的重點(diǎn)。否則，該生的不愿意生，不該生的繼續(xù)維持在一個(gè)較低水平上，啟動(dòng)單獨(dú)生育第二個(gè)孩子的目的或愿望也無法達(dá)成。因此，要出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)與保障措施，使符合規(guī)定應(yīng)該生育的都能生育。如此，生育政策的效果才可能實(shí)現(xiàn)，也才可能夯實(shí)中國人口長期均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。

放開“單獨(dú)”生育第二個(gè)孩子的政策效果遠(yuǎn)不如預(yù)期，表明單純依靠生育政策解決中國人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)問題的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。實(shí)現(xiàn)中國生育水平的合理回歸，需要生育政策的調(diào)整，更需要包括社會(huì)保障制度、教育制度等相關(guān)制度與政策的配合。

政策放開也難改超低生育水平

以四川省為例，截至2014年10月31日，全省共有84637個(gè)單獨(dú)家庭提出再生育申請，其中73076個(gè)單獨(dú)家庭領(lǐng)取了生育證。根據(jù)測算，四川全省單獨(dú)育齡家庭大約128萬戶，這就意味著，四川的單獨(dú)兩孩申請率大約為6.6%。

四川單獨(dú)生育第二個(gè)孩子政策的執(zhí)行情況，反映了全國的現(xiàn)實(shí)。

改變中國持續(xù)走低的生育率，對(duì)中國人口長期均衡發(fā)展、對(duì)中國大國地位的確立與鞏固無疑具有重要意義。然而，生育畢竟是男女雙方自愿的事，且是在家庭實(shí)現(xiàn)的，現(xiàn)在人們的生育觀念已與過去迥然不同。

與不少青年男女不愿意再生孩子是為了追求事業(yè)發(fā)展不同的是，中國還有更多的人談不了戀愛，談不起戀愛，結(jié)不起婚。

2013年后，中國每年男性過剩人口將達(dá)10%以上，“平均每年有120萬男性在婚姻市場上找不到初婚對(duì)象”。西南交大人口所李樹茁研究推算，1980～2000年間失蹤女性數(shù)量在920萬人左右，比例為4.19%。

出生人口性別比失衡，與計(jì)劃生育相伴隨。20世紀(jì)80年代起中國出生人口性別比開始異常，從1980年基本正常的107左右升至2008年120.56的高點(diǎn)，近幾年雖經(jīng)過積極干預(yù)，依然處在118左右的高位。2010年“六普”顯示，0～14歲人群男性比女性多1855萬左右，意味著未來男女失衡情況將更加嚴(yán)峻。

不僅如此，《2012～2013中國男女婚戀觀調(diào)查報(bào)告》顯示，18～25歲的女性中70%都是“大叔控”，喜歡比自己年長十歲左右的成熟異性，意味著90齡后男性除面臨同年齡段男性人口的競爭外，還面臨著70后、80后的競爭。

鑒此，要逆轉(zhuǎn)中國目前的超低生育水平，需要更加開放和更加包容的人口政策。

（作者為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心人口研究所兼職教授）