腐敗治理、政府問責(zé)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施審計(jì)

（南京審計(jì)學(xué)院 江蘇南京 211815）

世界各國都十分重視對腐敗的治理，我國正處于政治經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期，當(dāng)然也不例外。雖然我國政府一貫重視對各領(lǐng)域腐敗的打擊和治理，但由于產(chǎn)生腐敗的土壤依然存在，監(jiān)督制約機(jī)制尚不夠完善，目前我國腐敗仍處于高發(fā)、多發(fā)期，特別是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。十六屆五中全會(huì)后進(jìn)行的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)事關(guān)八億農(nóng)民福祉，惠及中華民族子孫。中央政府以多種形式并采取各種強(qiáng)有力的措施，將涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投放在農(nóng)村基層，旨在通過農(nóng)村道路、能源、水利、通信等建設(shè)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件和消費(fèi)環(huán)境，拉動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生的腐敗問題，不僅嚴(yán)重影響到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，延遲新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，而且破壞國家政治秩序，惡化社會(huì)風(fēng)氣。因此，治理農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的腐敗極具緊迫性和前瞻性。

一、腐敗治理與政府問責(zé)

（一）腐敗的誘因

我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為腐敗行為之所以發(fā)生，是因?yàn)槟承┕毴藛T掌握或者壟斷了某種資源并且具有決定如何分配這些資源的處置權(quán)。南非學(xué)者羅伯特·克利特格德（1998）更將腐敗的基本要素形象地勾勒出一個(gè)等式：腐敗=壟斷+處置權(quán)-責(zé)任。其中，壟斷主要指政府權(quán)力的壟斷，我國政府掌握眾多領(lǐng)域的特權(quán)，這為腐敗行為的發(fā)生提供了肥沃的土壤。處置權(quán)是指在壟斷的背景下，掌握特權(quán)的單位、部門和一些個(gè)人利用公共職責(zé)的身份來謀取個(gè)人利益。對于這種自由裁量的處置權(quán)，如果缺乏必要的制衡就會(huì)為腐敗行為的發(fā)生提供充分條件。對責(zé)任的追究是特定的問責(zé)主體對公共職責(zé)承擔(dān)者所應(yīng)承擔(dān)職責(zé)履行情況的界定和制裁。

為解決“三農(nóng)”問題，中央政府調(diào)動(dòng)各種因素，運(yùn)用各種方式籌集大量資金投入到新農(nóng)村建設(shè)過程中。但由于長期欠賬，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村小康進(jìn)程的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資源非常龐大，政府能夠提供的資源仍然有限，供需之間存在較大缺口。在資源有限、難以全面兼顧的情況下，為提高效率，就需要通過競爭的方式配置資源。地方上的一些部門和人員掌握著分配這些資源的處置權(quán)，眾多的基層組織為了獲得這些資源，不惜采用請客、送禮、給回扣等各種手段，向掌握資源處置權(quán)的部門或個(gè)別人員行賄。一旦申報(bào)獲批，各種成本、費(fèi)用通過種種方式轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目中，建設(shè)成本急劇增長。這種為了個(gè)人或者集團(tuán)利益而損壞國家或者集體利益的腐敗行為無疑大大減少了中央實(shí)際投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資源數(shù)量，延遲了新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

（二）治理腐敗應(yīng)強(qiáng)化政府問責(zé)

在我國，加強(qiáng)政府問責(zé)是十分必要的，因?yàn)閲抑鳈?quán)的終極所有者為全體公民，全體公民授權(quán)政府組成社會(huì)管理體系。由于現(xiàn)實(shí)的管理和控制程序的需要，中央政府又授權(quán)給它的下級(jí)政府，每個(gè)下級(jí)政府又授權(quán)給更次一級(jí)的政府，如此繼續(xù)，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等社會(huì)管理的基層部門?？梢?，在社會(huì)管理體系中的授權(quán)關(guān)系會(huì)形成一個(gè)委托代理鏈，這種委托代理鏈雖然可以促進(jìn)有效管理，但在某些情況下也會(huì)被濫用，如一些支農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)申報(bào)，申報(bào)成功后，申報(bào)的資金不是直接劃撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，而是由上級(jí)主管部門通過招投標(biāo)的形式選擇建設(shè)單位。雖然借助招投標(biāo)的合法名義，但在招投標(biāo)過程中主管部門通過與投標(biāo)者暗中勾結(jié)，故意擴(kuò)大標(biāo)的，肆意操縱投標(biāo)，獲取數(shù)額巨大的資金返還。

顯而易見，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的克扣、截留、挪用、行賄等腐敗問題的出現(xiàn)不在于委托代理關(guān)系自身，而在于伴隨資源處置權(quán)下放的政府問責(zé)機(jī)制并沒有制度化或缺乏力度。為了防止此類問題的出現(xiàn)，作為委托人的中央政府有必要約束不同層級(jí)代理人并加強(qiáng)問責(zé)，這意味著委托人必須要求代理人就被質(zhì)詢的問題或行為做出解釋，并對其不良表現(xiàn)加以制裁。政府問責(zé)的有效開展可以扼制腐敗的發(fā)生，為腐敗的治理提供有效的途徑。

二、政府問責(zé)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)

日趨嚴(yán)重的腐敗問題凸顯了政府問責(zé)的重要性。但是作為委托人的中央政府如何進(jìn)行問責(zé)？在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，雖然爭取項(xiàng)目資金時(shí)往往會(huì)遇到相關(guān)中間部門的克扣、截留、挪用，但對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，如果不按照上級(jí)的要求處理，在今后的工作中可能會(huì)遭遇歧視性政策，如無法獲知有關(guān)支農(nóng)資金的信息，也無法獲得上級(jí)的幫助，以獲取與更高一級(jí)部門的溝通等。況且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層部門職員的未來晉升或其他獎(jiǎng)勵(lì)都由上級(jí)部門控制。作為代理人，出于自身效益最大化原則，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)向委托人傳遞虛假資金使用的信息或不提供完整的信息，使委托人難以了解代理人的責(zé)任目標(biāo)真實(shí)實(shí)現(xiàn)情況，也就難以明確責(zé)任，追究責(zé)任。

針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行的審計(jì)可以鑒定代理人提供信息的真實(shí)性，對于代理人沒有提供，而委托人又關(guān)心的信息，委托人也可以通過審計(jì)獲得。如果沒有審計(jì)，代理人可能會(huì)給委托人提供虛假信息，委托人問責(zé)需要的一些信息也無法獲得，即進(jìn)行問責(zé)所需信息的真實(shí)完整性無法得到保證，問責(zé)也會(huì)陷入困境。

綜上，政府問責(zé)與審計(jì)密不可分，二者相輔相成。政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行問責(zé)之前必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)是進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)與政府問責(zé)之間是“定責(zé)”和“問責(zé)”的關(guān)系，即在“問責(zé)”之前，必先“定責(zé)”。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)側(cè)重于責(zé)任的界定，政府問責(zé)側(cè)重于責(zé)任的追究；責(zé)任的有效追究建立在責(zé)任明確的界定基礎(chǔ)之上，而責(zé)任界定的最終結(jié)果則通過責(zé)任追究的效果體現(xiàn)出來。因此，必須充分發(fā)揮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的作用，為政府問責(zé)的開展奠定基礎(chǔ)。

本文認(rèn)為，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)是政府在農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行問責(zé)的前提，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的有效開展，將有利于腐敗的有效治理。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)問責(zé)在腐敗治理中的局限性

（一）問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)內(nèi)容不到位

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金種類繁多，來源渠道廣泛，容易造成資金被混用，各部門職責(zé)不清。中央統(tǒng)一撥款往往要經(jīng)過財(cái)政部門、主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)民個(gè)體等系列撥付流程，中間環(huán)節(jié)多，容易發(fā)生擠占、挪用和截留現(xiàn)象。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金實(shí)行分塊管理，各主管部門之間缺乏充分有效的溝通和協(xié)調(diào)，投入項(xiàng)目存在重復(fù)交叉立項(xiàng)、高成本、高預(yù)算現(xiàn)象，使有限的資源難以發(fā)揮應(yīng)有的效益。當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金審計(jì)主要是檢查資金的撥付和分配情況，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金使用管理的審查監(jiān)督涉及很少，審計(jì)的問責(zé)范圍過于狹窄。

目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施審計(jì)主要通過有限的會(huì)計(jì)資料、賬本的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行真實(shí)性、合法性分析，問責(zé)內(nèi)容還僅僅局限在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金違規(guī)運(yùn)用和貪污行賄受賄層面，很少涉及瀆職、重大決策失誤或監(jiān)督不力等領(lǐng)域。實(shí)際上，對于有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部違反程序、盲目決策，造成建設(shè)資金巨額浪費(fèi)；在建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行之前沒有進(jìn)行招標(biāo)或沒有嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)致使建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生嚴(yán)重質(zhì)量問題；抱著無過便是功的心態(tài)，責(zé)任意識(shí)淡薄，未履行或未認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)重影響行政權(quán)力執(zhí)行效率；監(jiān)督不力，縱容或者包庇下屬違法違紀(jì)行為，造成重大經(jīng)濟(jì)損失等系列行為都可以界定為腐敗。沒有將上述系列 “不作為”的行為納入問責(zé)的內(nèi)容，也導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重。近幾年，我國諸多審計(jì)機(jī)構(gòu)雖然也開始了績效審計(jì)的試點(diǎn)，試圖從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效審計(jì)的角度發(fā)現(xiàn)腐敗問題的線索，但由于績效審計(jì)開展的深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，問責(zé)內(nèi)容不到位，影響了審計(jì)遏制腐敗的效果。

（二）同體問責(zé)缺乏力度、問責(zé)合力尚未形成

政治問責(zé)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。所謂同體問責(zé)，是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對其行政干部的問責(zé)。異體問責(zé)是指來自于系統(tǒng)之外的問責(zé)。近年來，審計(jì)署相繼對高等級(jí)公路、農(nóng)村水利水電等建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了專題審計(jì)調(diào)查，雖然在侵占、挪用專項(xiàng)資金方面揭示了大量的腐敗違規(guī)行為，增強(qiáng)了審計(jì)的威懾力，但專題審計(jì)調(diào)查的短暫性和間歇性也使其無法強(qiáng)化政府問責(zé)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的腐敗仍是困擾我國政府的一個(gè)難題。

原因之一，同體問責(zé)缺乏力度。我國審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國務(wù)院，為行政型的審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)與農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的主管機(jī)構(gòu)——財(cái)政、農(nóng)業(yè)等政府部門處于同一個(gè)層次，審計(jì)機(jī)關(guān)對同級(jí)機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的申報(bào)審批、分配使用、審核監(jiān)督水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，處境尷尬，難以進(jìn)行深入有力的追查。特別是面臨一些涉及本級(jí)政府部門的會(huì)對本級(jí)政府聲譽(yù)產(chǎn)生不良影響的問題，如農(nóng)業(yè)建設(shè)資金的克扣、截留、挪用等，審計(jì)機(jī)關(guān)可能難以保持其應(yīng)有的獨(dú)立、客觀。此外，我國地方審計(jì)機(jī)構(gòu)接受的雙重領(lǐng)導(dǎo)并不是對稱和對等的。在實(shí)際工作中，上級(jí)審計(jì)系統(tǒng)的作用僅僅在于為地方審計(jì)機(jī)構(gòu)提供政策上的導(dǎo)向和技術(shù)上的支持，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)部門的干預(yù)程度更為廣泛。由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)決定著是否問責(zé)，如何問責(zé)，當(dāng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的違規(guī)使用需要上下級(jí)之間承擔(dān)連帶責(zé)任時(shí)，審計(jì)問責(zé)的力度及公正性很難得到保障，自然難以發(fā)揮審計(jì)問責(zé)治理腐敗的作用。

原因之二，問責(zé)合力尚未形成。審計(jì)問責(zé)應(yīng)該是一套完整的責(zé)任體系，而不應(yīng)僅僅是黨政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的問責(zé)。由于審計(jì)機(jī)關(guān)一般不具備充分的處理處罰權(quán)，在推進(jìn)政府問責(zé)的過程中，也需要加強(qiáng)與其他政府問責(zé)部門之間協(xié)調(diào)配合，形成問責(zé)合力，以彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)處理處罰權(quán)的不足。但在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢、組織協(xié)調(diào)配合較多，但與司法、人大、公眾、新聞媒體等沒有充分協(xié)調(diào)。司法部門職能發(fā)揮不充分影響問責(zé)結(jié)果運(yùn)用的程度；人大問責(zé)進(jìn)展緩慢，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)缺乏法律依據(jù)；公眾和媒體問責(zé)缺位，使權(quán)力運(yùn)行缺乏透明度，給腐敗提供契機(jī)。

（三）審計(jì)問責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善

1.法律依據(jù)不足。我國還沒有制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)法，沒有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目問責(zé)的具體規(guī)定。雖然一些地方政府根據(jù)中央文件和政策法規(guī)，出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面的地方性規(guī)章，但適用范圍狹窄，難以全面推廣。目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的法律法規(guī)僅涉及農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投資的合法性，而沒有涉及建設(shè)資金的績效性。

2.可操作性差。如我國《國家審計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定，審計(jì)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為和其他重要問題的事實(shí)、定性、處理處罰意見提交司法、檢察等法辦機(jī)構(gòu)查處，但沒有規(guī)定什么樣的行為屬于犯罪行為，巨額的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金被地方政府機(jī)構(gòu)集體串通擠占挪用等違法違紀(jì)行為是否屬于犯罪？如構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責(zé)任，但對于不同層級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人該追究什么責(zé)任，由哪個(gè)部門追究其責(zé)任，目前還沒有明確規(guī)定。再如《審計(jì)法》第二條規(guī)定對財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，但績效審計(jì)的法律地位、內(nèi)容、程序、方法等沒有明確。缺乏操作性較強(qiáng)的法律法規(guī)，使審計(jì)過程中調(diào)查取證獲取資料難、對審計(jì)案件定性難、對責(zé)任人的評(píng)價(jià)判斷難，自然也就影響到責(zé)任的追究，腐敗的治理。

（四）審計(jì)結(jié)果及利用存在局限性

通過推行審計(jì)結(jié)果公告制度，審計(jì)機(jī)關(guān)將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的結(jié)果公開，接受社會(huì)輿論的監(jiān)督，既有利于提高各級(jí)政府分配、使用農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的透明度，減少暗箱操作，又有利于降低廣大農(nóng)民與有關(guān)政府部門在問責(zé)問題上的信息不對稱，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。但在審計(jì)實(shí)踐中還存在諸多局限性：

審計(jì)結(jié)果不夠透明，行政主導(dǎo)色彩過濃。根據(jù)我國《審計(jì)法》第三十六條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”，但沒有明確規(guī)定公開審計(jì)結(jié)果是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利還是義務(wù)。在《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》中，“社會(huì)公眾關(guān)注的”、“可以向社會(huì)公布的審計(jì)結(jié)果”等用語都很模糊，這使審計(jì)機(jī)關(guān)在是否發(fā)布審計(jì)報(bào)告上有絕對話語權(quán)。在國家審計(jì)署網(wǎng)站上被公布的涉農(nóng)審計(jì)報(bào)告數(shù)量與審查的涉農(nóng)項(xiàng)目數(shù)量相比，存在較大差距；在地方上，公布的審計(jì)結(jié)果通常需要經(jīng)過政府領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格的審批，而政府領(lǐng)導(dǎo)可能根據(jù)地方政府利益而不是廣大農(nóng)民的利益來決定是否公告。

在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，也出現(xiàn)了年年審計(jì)年年有問題的狀況，其主要原因是審計(jì)結(jié)果與問責(zé)脫節(jié)。審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)結(jié)果報(bào)送本級(jí)黨委、政府或委托部門的同時(shí)，也抄送同級(jí)組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和有關(guān)部門。但組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門如何利用審計(jì)結(jié)果、審計(jì)結(jié)果的利用情況如何反饋、對責(zé)任人不同的責(zé)任如何處罰等都沒有明確規(guī)定。將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)結(jié)果報(bào)送后，審計(jì)機(jī)關(guān)無法確定審計(jì)結(jié)果是否被利用，違規(guī)或低效運(yùn)用資金的責(zé)任人是否受到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分，這也使審計(jì)人員無法進(jìn)一步追蹤查處。

四、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)、遏制腐敗的有效途徑

（一）創(chuàng)新審計(jì)方法，加大審計(jì)問責(zé)的深度和廣度

提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的廣度，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行事前、事中和事后全過程的跟蹤調(diào)查。通過資金投入前的可行性研究審計(jì)，可以統(tǒng)籌各項(xiàng)資源的分配，規(guī)劃設(shè)立最適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金項(xiàng)目。通過資金使用中的過程控制審計(jì)，可以明確各項(xiàng)資金的用途和范圍，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金運(yùn)用程序透明化。通過資金管理的內(nèi)部控制審計(jì)，可以了解當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的管理狀況，對于部分管理混亂的部門和單位的財(cái)務(wù)狀況，提出有針對性的優(yōu)化管理建議，以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展需求。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金全過程審計(jì)，努力做到建設(shè)資金審計(jì)與項(xiàng)目工程審計(jì)相結(jié)合。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對涉及到的投資量大、建設(shè)周期長的重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤審計(jì)，通過審查招投標(biāo)文件，可以發(fā)現(xiàn)有無編制缺漏和定額標(biāo)準(zhǔn)偏差等問題；通過專賬核查、圖紙計(jì)算、實(shí)地勘察，可以發(fā)現(xiàn)工程決算中有無高估虛列、偷工減料等問題，以保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利進(jìn)行。

加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的深度，努力做到真實(shí)合法性審計(jì)與績效審計(jì)相結(jié)合，不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。目前，一些地方通過虛擬工程項(xiàng)目、虛列工程成本或虛報(bào)工程質(zhì)量等手段擠占挪用建設(shè)資金，腐敗的手段日益隱蔽，僅靠有限的會(huì)計(jì)資料、賬本的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)審查已很難發(fā)現(xiàn)問題。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的根本利益作為審計(jì)問責(zé)的出發(fā)點(diǎn)，掌握農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金使用范圍、使用方向、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排，創(chuàng)新思維方式，重視賬外調(diào)查，積極深入到農(nóng)村基層，通過走訪農(nóng)戶、問卷調(diào)查、實(shí)地查看建設(shè)項(xiàng)目等多種賬外調(diào)查手段，進(jìn)行賬面業(yè)務(wù)核對，查明農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金是否與賬面相符、是否落實(shí)到位，是否達(dá)到預(yù)定的效果。

（二）明確問責(zé)主體分工，形成問責(zé)合力

完整的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)問責(zé)需要審計(jì)機(jī)關(guān)與多個(gè)政府問責(zé)主體協(xié)調(diào)配合，才能形成問責(zé)合力，共同防止和遏制腐敗問題?，F(xiàn)實(shí)中的審計(jì)機(jī)構(gòu)問責(zé)仍然屬于同體問責(zé)，難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立權(quán)威的問責(zé)。而改革行政型的審計(jì)體制為立法型審計(jì)體制，在短時(shí)間內(nèi)顯然不切實(shí)際。隨著我國社會(huì)主義民主政治和公共財(cái)政制度逐步完善，隨著人大對政府的監(jiān)督職能日益加強(qiáng)，可以考慮將部分審計(jì)職能如審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督職能、政府政策項(xiàng)目績效審計(jì)職能逐漸從政府系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，從而逐步完善目前的審計(jì)機(jī)構(gòu)問責(zé)。

政府問責(zé)重在異體問責(zé)，要將審計(jì)監(jiān)督與人大、政協(xié)、紀(jì)檢監(jiān)察、新聞監(jiān)督等異體問責(zé)相結(jié)合，形成問責(zé)合力。各省級(jí)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要切實(shí)完善基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查機(jī)制，根據(jù)審計(jì)提供的信息，充分發(fā)揮對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管職能。各級(jí)人大應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，制定有關(guān)的政策法規(guī)，通過完善問責(zé)質(zhì)詢程序、完善官員罷免制度等將對政府工作的監(jiān)督問責(zé)具體化和強(qiáng)化。在不涉及國家機(jī)密和公共安全的情況下，新聞媒體應(yīng)通過自由、獨(dú)立的報(bào)道，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的各種腐敗行為置于民眾的視野之下。要發(fā)揮社會(huì)輿論的問責(zé)作用，通過增加匿名舉報(bào)渠道、完善提供信息人的保密和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，與網(wǎng)民定期交流等方式，使廣大公眾有效行使批評(píng)、建議、檢舉等權(quán)利，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)部門和公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，從而減少腐敗行為。

（三）優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)問責(zé)的法律環(huán)境

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗問題，主要原因是我國尚未建立完善的審計(jì)責(zé)任追究制度。應(yīng)盡快制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)法，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的主體、客體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序、處罰標(biāo)準(zhǔn)、信息披露等作出明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，國家應(yīng)建立完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)責(zé)任追究制度、明確法律責(zé)任。審計(jì)部門應(yīng)將縣鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和涉農(nóng)部門領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計(jì)的重點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露他們在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的問題，加強(qiáng)對他們的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，重點(diǎn)檢查他們在任期內(nèi)建設(shè)資金是否全部投入到位，是否存在虛報(bào)、套取、截留、挪用等違規(guī)行為，所申報(bào)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃是否符合廣大農(nóng)民群眾的切身利益，各類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格追究有關(guān)部門和人員的法律責(zé)任。

此外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的法律制度還應(yīng)突出審計(jì)目標(biāo)是提高政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。審計(jì)問責(zé)關(guān)注的內(nèi)容不僅應(yīng)包括政府各層級(jí)有關(guān)部門履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)和執(zhí)行法律法規(guī)的情況，還應(yīng)該包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金或資源分配、使用的效率和效果，以及建設(shè)項(xiàng)目對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的影響等。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)不僅要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目本身所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果，還要關(guān)注項(xiàng)目對所在地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面的影響而產(chǎn)生的社會(huì)效果，因此，也應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益以及農(nóng)民滿意度等方面建立審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)定責(zé)。

（四）規(guī)范審計(jì)結(jié)果披露，健全成果利用機(jī)制

1.擴(kuò)大審計(jì)公告內(nèi)容，提升審計(jì)結(jié)果透明度。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都是涉及國家、社會(huì)和農(nóng)民個(gè)人的民生工程，所以在不違反保密規(guī)定的前提下，應(yīng)增加審計(jì)結(jié)果公告的數(shù)量。除了披露被審計(jì)的情況和審查出的問題之外，還應(yīng)該對審前調(diào)查情況、采取的審計(jì)程序、重大審計(jì)事項(xiàng)的調(diào)查資料、審計(jì)意見的形成過程及審計(jì)結(jié)果的整改狀況進(jìn)行公開，向包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)公眾公開審計(jì)機(jī)關(guān)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域做了什么，怎么做的，有什么結(jié)果，最后整改狀況如何，使廣大農(nóng)民在通過審計(jì)公告制度參與腐敗治理的過程中，既充分了解建設(shè)資金撥付使用及項(xiàng)目建設(shè)情況，也充分了解審計(jì)機(jī)關(guān)的問責(zé)情況，全面獲得知情權(quán)。增加審計(jì)公告發(fā)布工具，可以利用報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視等多媒體渠道向社會(huì)公開問責(zé)結(jié)果。建立審計(jì)公告的反饋機(jī)制，通過設(shè)置反饋郵箱、網(wǎng)絡(luò)訪談交流、發(fā)放調(diào)查問卷等形式，與公眾進(jìn)行雙向信息溝通和互動(dòng)。

2.完善審計(jì)成果利用，實(shí)施跟蹤問責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行歸納總結(jié)，并注意分析權(quán)力運(yùn)用監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，對普通性、共性問題提出有針對性的措施，形成綜合分析報(bào)告，及時(shí)進(jìn)行提交。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門的溝通與協(xié)調(diào)，通過建立聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制，擴(kuò)大審計(jì)成果信息的共享范圍。紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)等部門應(yīng)對查出的問題進(jìn)行跟蹤問責(zé)，督促被審計(jì)的部門及相關(guān)人員在規(guī)定時(shí)間內(nèi)落實(shí)整改措施，建立審計(jì)問責(zé)檔案，定期報(bào)告整改情況。強(qiáng)化審計(jì)成果利用反饋，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在接到移送書六個(gè)月內(nèi)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)書面反饋移送案件審查處理情況，組織、人事和有關(guān)主管部門應(yīng)在每年年底或次年年初向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋審計(jì)結(jié)果的利用狀況。