縣級財(cái)政透明度調(diào)查：基于四川省的初步結(jié)果

陳隆近，馮力沛

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，成都611130）

縣級財(cái)政透明度調(diào)查：基于四川省的初步結(jié)果

陳隆近，馮力沛

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，成都611130）

隨著現(xiàn)代財(cái)政體制的建立及國家治理現(xiàn)代化改革的不斷深入，要求提高財(cái)政透明度的呼聲日益高漲，財(cái)政透明度已成為我國政府與學(xué)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。突破以往國家、省級政府層級的研究界限，首次將財(cái)政透明度的分析擴(kuò)展到基層縣政府，并以四川省181個縣（市轄區(qū)、縣級市、自治縣）為調(diào)查對象，深入分析作為地方公共品供給載體與地區(qū)治理主體的縣級政府的財(cái)政透明度現(xiàn)狀與影響因素。結(jié)果表明，四川省縣級財(cái)政透明度平均得分不高，地區(qū)差異顯著；且進(jìn)一步的計(jì)量分析結(jié)果表明，地理狀況、行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及人均財(cái)政收入增長是影響四川省縣級財(cái)政透明度的重要因素。

現(xiàn)代財(cái)政體制；財(cái)政透明度；縣級政府；四川省

一 引言

在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制是核心與關(guān)鍵舉措，而保證政府信息公開、提高財(cái)政透明度又是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制的基本要求。財(cái)政透明度是指公眾能夠及時、充分地獲取政府的財(cái)政信息，以正確評價政府公共受托責(zé)任的履行情況。從本質(zhì)來說，提高財(cái)政透明度，對于保障公民知情權(quán)、加強(qiáng)財(cái)政問責(zé)、強(qiáng)化政府公共受托責(zé)任、降低政府代理成本、推進(jìn)政府有效治理等方面，都具有重要意義。近年來，隨著公共財(cái)政框架的建立及改造政府運(yùn)動的不斷深入，要求提高財(cái)政透明度的呼聲日益高漲，目前財(cái)政透明度已成為我國各級政府與學(xué)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。于政府方面，2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行，并規(guī)定政府應(yīng)主動公開包括財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府采購等相關(guān)信息，還允許社會公眾向政府申請公開特定信息。《政府信息公開條例》將政府網(wǎng)站列為信息發(fā)布的必要途徑，通過政府網(wǎng)站來了解和掌握財(cái)政信息的公開程度也具有便捷高效的優(yōu)勢，在當(dāng)時財(cái)政透明原則缺位于《預(yù)算法》的情況下，該條例一定程度上維護(hù)了社會公眾對政府經(jīng)濟(jì)活動的知情權(quán)。于學(xué)術(shù)研究方面，其研究重點(diǎn)在于分析我國財(cái)政透明度現(xiàn)狀與影響因素。中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治國情調(diào)研組從2009年到2012年每年都會在發(fā)布的《中國法治發(fā)展報(bào)告》中公布一份《中國政府透明度年度報(bào)告》。調(diào)研組為研究對象設(shè)計(jì)了專門的測評指標(biāo)，并通過瀏覽政府網(wǎng)站和提出書面申請的方式對這些對象的信息公開情況進(jìn)行評分。從2009年開始，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心每年都會發(fā)布《中國財(cái)政透明度報(bào)告》①。該報(bào)告主要采用電子郵件和郵政掛號信方式從各省的信息公開辦公室、財(cái)政廳、國有資產(chǎn)管理委員會和人力資源與社會保障廳獲取財(cái)政信息，并據(jù)此評價省級財(cái)政透明度。2012年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)首次在網(wǎng)上發(fā)布了《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》②，并于2014年正式出版。該報(bào)告亦是通過訪問政府網(wǎng)站，并根據(jù)重要財(cái)政信息的可得性來評價市級財(cái)政透明度。王雍君指出宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、吸引資本流入、完善金融市場和信息公開是推動財(cái)政透明度的力量，并認(rèn)為成本與收益不對稱、政治意愿不強(qiáng)、金融市場封閉等是造成中國財(cái)政透明度與國際規(guī)范存在差距的原因［1］。曾軍平基于我國省級行政收支的透明度調(diào)查，分析了政府信息公開制度對財(cái)政透明度的影響，認(rèn)為在整體水平上政府信息公開制度對財(cái)政信息公開具有促進(jìn)作用，但其作用較為有限［2］。王淑杰利用國際預(yù)算合作組織調(diào)查的透明度數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資本性收支比重是影響一國財(cái)政透明度的重要因素［3］。肖鵬等則基于上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，公民受高等教育比例、人均GDP、網(wǎng)民比例、人均FDI、財(cái)政赤字比例及人均稅收等是影響省級財(cái)政透明度的重要因素［4］。辛兵海等利用我國288個城市的截面數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，資源依賴對于財(cái)政透明度具有負(fù)向影響［5］。

總體而言，財(cái)政透明度問題雖已在我國政府改革中提上日程，但重視度還有待進(jìn)一步提高。這是因?yàn)?014年10月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號文），作為我國新預(yù)算法出臺的標(biāo)志性文件，并未明確提及財(cái)政透明度，表明國務(wù)院對財(cái)政透明度未給予重視。在學(xué)術(shù)上，現(xiàn)有文獻(xiàn)雖然涵蓋了財(cái)政透明度的現(xiàn)狀調(diào)查與影響因素分析，對于財(cái)政透明度的深入研究具有重要意義，但是這些文獻(xiàn)的研究只停留在國家、省級層面，并沒有涉及到基層政府。縣級政府作為基層政府，是地方公共產(chǎn)品或服務(wù)的主要供給者，研究縣級財(cái)政透明度及其影響因素，有助于改善縣級政府的治理方式，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)而推動地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家與地區(qū)治理現(xiàn)代化。鑒于此，本文首次將財(cái)政透明度研究擴(kuò)展到縣級政府層面，通過對四川省181個縣級政府財(cái)政透明度調(diào)查，分析影響縣級政府財(cái)政透明度的因素所在，并根據(jù)分析結(jié)果提出相關(guān)政策建議。

二 四川省縣級政府財(cái)政透明度現(xiàn)狀分析

（一）核算方法與指標(biāo)描述

在2012年首次發(fā)布的《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》中，清華大學(xué)結(jié)合國際貨幣基金組織（IMF）的財(cái)政透明準(zhǔn)則和我國的實(shí)際情況，設(shè)立了如下第（1）至（8）項(xiàng)指標(biāo)來調(diào)查和評價2010年地級市政府網(wǎng)站上的財(cái)政信息公開程度，每一指標(biāo)的得分滿分為1，共計(jì)8分。在此，本文將每一指標(biāo)的得分滿分等比放大為10，共計(jì)80分。指標(biāo)描述如下。

（1）公布政府的結(jié)構(gòu)和職能。該項(xiàng)指標(biāo)的最佳做法是按國民賬戶體系對經(jīng)濟(jì)部門的定義來公布結(jié)構(gòu)和職能。若只公布機(jī)構(gòu)名稱而不公布職能，記5分。

（2）公布政府和其他公共部門的關(guān)系圖。該項(xiàng)指標(biāo)要求明確說明政府同非政府公共部門機(jī)構(gòu)（公共金融機(jī)構(gòu)和非金融公共產(chǎn)業(yè)）之間的關(guān)系。若只公布公共部門名稱而不公布與政府的關(guān)系，或公布的公共部門名稱不完整，或未公布公共部門職能，均記5分。

（3）公布2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)匯總包括主要收入、支出和融資項(xiàng)目的詳細(xì)情況。若公布的信息不完整，或只有報(bào)告摘要，記5分；若只公布?xì)v史數(shù)據(jù)，記1分。

（4）公布2010年政府性基金、土地出讓金、債務(wù)和“三公”（因公出國出境、公務(wù)車購置及運(yùn)行、公務(wù)招待）消費(fèi)情況，每一分項(xiàng)記2.5分。

（5）公布2010年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)匯總包括主要收入、支出和融資項(xiàng)目同預(yù)計(jì)相比的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果。若該報(bào)告公布的信息不完整，或只有報(bào)告摘要，記5分；若只公布?xì)v史數(shù)據(jù)，記1分。

（6）公布2010年決算報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)反映預(yù)算的遵循情況，說明實(shí)際執(zhí)行偏離預(yù)算的原因，并提供前后兩年的比照信息等。若公布的信息不完整，或只有報(bào)告摘要，記5分；若只公布?xì)v史數(shù)據(jù)，記1分。

（7）公布2010年預(yù)算會計(jì)基礎(chǔ)和預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)說明。會計(jì)基礎(chǔ)記5分，編制標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)說明分別記2.5分。

（8）公布2010年預(yù)算外活動、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負(fù)債和稅式支出信息，每一分項(xiàng)記2.5分。

鑒于該指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)具有覆蓋面廣、簡潔易懂、操作性強(qiáng)等特點(diǎn)，本文予以采納。為了集中反映財(cái)政透明所要求的及時性原則，在上述標(biāo)準(zhǔn)之外，本文專門設(shè)定了和預(yù)決算報(bào)告發(fā)布時間相關(guān)的如下兩項(xiàng)指標(biāo)，并將指標(biāo)體系的得分滿分增加到100。

（9）網(wǎng)上公布2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告和2010年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的時間?；诹鶄€月公布報(bào)告的最佳做法，若報(bào)告（含歷史數(shù)據(jù)）的上網(wǎng)時間處于上年11月到預(yù)算年6月間，記10分；若處于預(yù)算年7月到12月間，記5分；若在此之后，記0分。

（10）網(wǎng)上公布2010年決算報(bào)告時間?；诹鶄€月公布報(bào)告的最佳做法，若報(bào)告（含歷史數(shù)據(jù)）的上網(wǎng)時間處于上年11月到預(yù)算年6月間，記10分；若處于預(yù)算年7月到12月間，記5分；若在此之后，記0分。

至此，通過借鑒2012年《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》的八項(xiàng)指標(biāo)，并新增集中反映信息公布及時性的兩項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)成了調(diào)查四川省縣級財(cái)政透明度的指標(biāo)體系。在2007年6月下發(fā)至各縣級政府的《四川省人民政府辦公廳關(guān)于做好〈中華人民共和國政府信息公開條例〉實(shí)施準(zhǔn)備工作的通知》中，明確了“加快政府網(wǎng)站信息的維護(hù)和更新”，“通過政府網(wǎng)站等途徑公開，以供查詢”等表述。同時，根據(jù)中國軟件評測中心的數(shù)據(jù)，2010年四川省政府門戶網(wǎng)站的“信息公開”專項(xiàng)在全國名列第一。這樣的背景事實(shí)也為借鑒清華大學(xué)的做法，以政府網(wǎng)站上公開的財(cái)政信息為基礎(chǔ)，來調(diào)查和評價四川省縣級財(cái)政透明度創(chuàng)造了條件。

（二）調(diào)查結(jié)果分析

基于數(shù)據(jù)的可得性，本文將2010年作為首次縣級財(cái)政透明度調(diào)查的起始年度，并依據(jù)上述十項(xiàng)指標(biāo)的得分明細(xì)來評價四川省縣級政府的財(cái)政透明度。調(diào)查期間，由于遂寧市大英縣的政府網(wǎng)站無法訪問、宜賓市長寧縣的政府網(wǎng)站未提供任何相關(guān)財(cái)政信息，兩縣的十項(xiàng)得分全部為0。調(diào)查具體結(jié)果如下。

1.指標(biāo)（1）的得分平均值為7.38，是所有10項(xiàng)指標(biāo)中得分最高的。根據(jù)得分標(biāo)準(zhǔn)，僅公布政府結(jié)構(gòu)的記5分，而同時公布政府結(jié)構(gòu)和職能的記10分。符合這兩類情形的縣級政府各有89個，占所有縣級政府的49.17%。在遂寧市大英縣和宜賓市長寧縣之外，涼山彝族自治州木里藏族自治縣也因?yàn)槲刺峁┤魏蜗嚓P(guān)信息記分為0。

2.在與指標(biāo)（1）密切相關(guān)的指標(biāo)（2）中，明確說明了政府同非政府公共部門機(jī)構(gòu)間關(guān)系（記10分）的縣級政府有19個，并且全部來自成都市下轄的9個區(qū)、4個縣級市和6個縣。部分說明了政府同非政府公共部門機(jī)構(gòu)間關(guān)系（記5分）的縣級政府有6個，分別是甘孜藏族自治州稻城縣、涼山彝族自治州木里藏族自治縣和昭覺縣、南充市南部縣和蓬安縣以及攀枝花市東區(qū)。有多達(dá)156個縣級政府未提供任何相關(guān)信息而記分為0，指標(biāo)（2）的得分平均值只有1.22。

3.指標(biāo)（3）的得分平均值為2.89。雖然與指標(biāo)（1）的得分平均值7.38相去甚遠(yuǎn)，但因?yàn)橹笜?biāo)（3）的平均得分超過其他剩余指標(biāo)而在十個指標(biāo)中位列次高。依據(jù)指標(biāo)（3）完整公布了2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告（記10分）的縣級政府有49個，以報(bào)告摘要形式等部分公布（記5分）的有4個，只公布了歷史數(shù)據(jù)（記1分）的有13個，未公布任何2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告相關(guān)信息（記0分）的有116個，占所有縣級政府的比例高達(dá)64.09%。

4.指標(biāo)（4）的得分平均值為0.83。在該指標(biāo)涉及的四個分項(xiàng)上，債務(wù)和“三公”消費(fèi)兩項(xiàng)信息沒有任何縣級政府予以公布。公布了政府性基金和土地出讓金兩項(xiàng)內(nèi)容（記5分）的縣級政府有10個。其中有3個來自成都市，有2個來自阿壩藏族羌族自治州和廣安市，來自樂山市、內(nèi)江市和宜賓市各有1個。此外，僅公布了政府性基金一項(xiàng)內(nèi)容（記2.5分）的有40個。其余131個縣級政府未公布任何相關(guān)信息（記0分）。

5.與指標(biāo)（3）的調(diào)查結(jié)果高度相似，在指標(biāo)（5）中完整公布了2010年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告（記10分）的縣級政府有48個，以報(bào)告摘要形式等部分公布（記5分）的有5個，只公布了歷史數(shù)據(jù)（記1分）的有14個，未公布任何2010年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告相關(guān)信息（記0分）的有115個，占所有縣級政府的63.54%。指標(biāo)（5）的得分平均值為2.87。

6.相對于指標(biāo)（3）和（5）反映的預(yù)算編制和執(zhí)行情況，指標(biāo)（6）所反映的決算透明度還要更低，其得分平均值僅為0.40。其中，按指標(biāo)（6）要求完整公布了2010年決算報(bào)告（記10分）的是成都市青羊區(qū)和武侯區(qū)、內(nèi)江市資中縣、樂山市金口河區(qū)、廣安市華鎣市和自貢市富順縣；以報(bào)告摘要形式等部分公布（記5分）的是阿壩藏族羌族自治州小金縣；只公布了歷史數(shù)據(jù)（記1分）的縣級政府有8個；未公布任何2010年決算報(bào)告相關(guān)信息（記0分）的有166個，占所有縣級政府的比例達(dá)到91.71%。

7.特別值得注意的是，由于既未公布預(yù)算會計(jì)基礎(chǔ)和預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)說明，也未公布有關(guān)2010年預(yù)算外活動、債務(wù)和金融資產(chǎn)、或有負(fù)債和稅式支出的相關(guān)信息，四川省181個縣級政府在指標(biāo)（7）和指標(biāo)（8）的得分全部為0。其中，成都市青白江區(qū)于2010年9月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算及財(cái)政資金撥付流程的實(shí)施意見》，該實(shí)施意見與指標(biāo)（7）的內(nèi)容相關(guān)，但說明不清。此外，成都市成華區(qū)和新都區(qū)僅以新聞稿方式昭告部門預(yù)算編制工作會議的召開，無論就形式和內(nèi)容都未達(dá)到指標(biāo)（7）的要求。對于指標(biāo)（8），則無法通過網(wǎng)絡(luò)檢索到任何縣級政府的蛛絲馬跡。

9.指標(biāo)（10）的得分平均值為0.41。根據(jù)指標(biāo)（10）的得分標(biāo)準(zhǔn)，在上年11月到預(yù)算年6月間網(wǎng)上公布2010年決算報(bào)告（記10分）的只有成都市武侯區(qū)和南充市蓬安縣，在預(yù)算年7月到12月間網(wǎng)上公布（記5分）的縣級政府有11個，而在之后仍未網(wǎng)上公布（記0分）的有168個。

10.縣級財(cái)政透明度總分經(jīng)由上述十項(xiàng)指標(biāo)的得分相加而成，滿分為100。2010年四川省縣級財(cái)政透明度總分分布如圖1所示。財(cái)政透明度總分小于10的縣級政府有69個，在181個縣級政府中占38.12%；其中有 65個縣級政府總分為 5，占35.91%。財(cái)政透明度總分不低于10但小于20的縣級政府有49個，占27.07%；其中42個縣級政府總分為10，占23.20%。換言之，財(cái)政透明度總分不超過10的比例高達(dá)約61.33%。2010年四川省縣級財(cái)政透明度總分平均值僅為18.40。同其他調(diào)查所反映的情況類似，縣級財(cái)政透明度得分普遍很低，再次突顯了大量重要的財(cái)政信息未能充分及時地向社會公開的不爭事實(shí)。

圖1.四川省縣級財(cái)政透明度總分分布（2010）

三 影響縣級財(cái)政透明度的因素分析

為了探究2010年四川省縣級財(cái)政透明度的影響因素，本文設(shè)定如下的方程進(jìn)行多元回歸分析：

其中，i為縣級單位的索引，ε為隨機(jī)擾動項(xiàng)，β0為截距項(xiàng)，β1、β2、β3、β4為待估計(jì)的系數(shù)標(biāo)量或向量。 財(cái)政透明度高低的影響因素通過標(biāo)量形式的地理變量以及向量形式的行政、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政變量加以刻畫。具體而言，首先通過引入“山區(qū)”虛擬變量來控制交通等地理因素。其次，基于四川省內(nèi)的縣級政府有市轄區(qū)、縣級市、縣和少數(shù)民族自治縣四種類型，選擇將縣級市設(shè)為參照組，引入“市轄區(qū)”、“普通縣”和“自治縣”三個虛擬變量。第三，為反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)狀況，本文除了按通常的做法將人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）以自然對數(shù)形式引入分析之外，還控制了第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重。最后，還將考慮人均公共財(cái)政支出和收入的變化狀況。由于兩者相關(guān)性很大，本文以其自然對數(shù)形式在兩次回歸中分別控制。除財(cái)政透明度得分以外，所有的變量數(shù)據(jù)均來自于2011年《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》③。

本文的回歸分析采用直接進(jìn)行和經(jīng)Logit變換（Logit Transformation）后再進(jìn)行普通最小二乘（OLS）這兩種估計(jì)方法。直接進(jìn)行OLS估計(jì)的好處在于直觀地獲得各影響因素對于財(cái)政透明度的平均邊際效應(yīng)或組間差值。然而，由于財(cái)政透明度得分的取值在0和100之間受到范圍限制，OLS的估計(jì)結(jié)果可能是有偏的。為此，將得分除以100并經(jīng)Logit變換后重新進(jìn)行OLS估計(jì)，以檢驗(yàn)先前結(jié)果的穩(wěn)健性。為了處理潛在的異方差問題，本文按地級市計(jì)算了聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)差，以增加系數(shù)估計(jì)值的有效性?；貧w結(jié)果通過表1加以匯報(bào)，其中第（1）和（2）列是OLS的回歸結(jié)果。兩列的區(qū)別是：（1）列的回歸方程中包括人均公共財(cái)政支出的對數(shù)，而不包括人均公共財(cái)政收入的對數(shù)；（2）列則與之相反。第（3）和（4）列是經(jīng)Logit變換后的回歸結(jié)果，兩列的區(qū)別與第（1）和（2）列的區(qū)別相同。從各列的回歸結(jié)果來看，除人均公共財(cái)政支出對數(shù)的回歸系數(shù)是不顯著外，其它系數(shù)都通過了不同的顯著性水平的檢驗(yàn)。由此，以下因素將直接影響縣級財(cái)政透明度的提升（參見表1）。

表1.2010年四川省縣級財(cái)政透明的影響因素

（一）地理因素

例2 (2018年浙江湖州)在平面直角坐標(biāo)系xOy中，已知點(diǎn)M，N的坐標(biāo)分別為(-1，2)，(2，1)，若拋物線y=ax2-x+2(a≠0)與線段MN有兩個不同的交點(diǎn)，則a的取值范圍是( ).

在表1中，山區(qū)的縣級財(cái)政透明度平均而言顯著地低于非山區(qū)，二者的平均差值大約為7分。由于山區(qū)存在道路和通訊上的不便，極有可能影響到財(cái)政信息的公開以及社會公眾對此的監(jiān)督。盡管財(cái)政透明在本質(zhì)上并非一個技術(shù)問題，但改善基礎(chǔ)設(shè)施、推廣信息技術(shù)，不僅有助于政府利用網(wǎng)站等平臺及時發(fā)布財(cái)政信息，也有利于社會公眾了解和監(jiān)督財(cái)政透明的推進(jìn)程度。

（二）行政隸屬關(guān)系因素

在模型中，行政變量包括縣級市、市轄區(qū)、普通縣及自治縣。以縣級市作為參照組，市轄區(qū)、普通縣及自治縣的財(cái)政透明度都比較低，低出的分值大約在15-22分之間。這樣的結(jié)果表明，行政隸屬關(guān)系可能對縣級財(cái)政透明度存在較大影響。原因在于，縣級市是由省級政府直管、地市級政府代管，具有較高的行政管理效率。此外，在控制了地理和經(jīng)濟(jì)因素的情況下，普通縣的財(cái)政透明度平均而言顯著高于市轄區(qū)和自治縣。從2007年到2009年，四川省進(jìn)行過兩次“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)，試點(diǎn)縣有59個?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”不僅使普通縣享有與市一級相同的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，更為重要的是省政府對試點(diǎn)縣的發(fā)展進(jìn)行直接考察，這在一定程度上激勵普通縣官員基于政績的考慮而提升財(cái)政透明度。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

分析結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)增長越快、第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重越大，縣級財(cái)政透明度越高；人均GDP增長一個百分點(diǎn)，縣級財(cái)政透明度有6分以上的增加?？赡艿脑蚴牵谡w經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方，縣級政府可能在財(cái)政信息公開上阻力較小，社會公眾也可能在了解和監(jiān)督方面動機(jī)更強(qiáng)。另外，由于第一和第二產(chǎn)業(yè)在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中比重很高，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重也間接反映出地方在經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)型程度。不少地方的第三產(chǎn)業(yè)主要容納的是民營企業(yè)，相比于國有企業(yè)，民營企業(yè)可能更希望獲得公開透明的地方財(cái)政信息。第三產(chǎn)業(yè)比重同財(cái)政透明度的正向關(guān)系，折射出地方經(jīng)濟(jì)的市場化程度對于信息公開的促進(jìn)作用。

（四）財(cái)政因素

人均公共財(cái)政收支作為財(cái)政因素，也對縣級財(cái)政透明度存在影響。根據(jù)分析結(jié)果，人均公共財(cái)政支出增長對縣級財(cái)政透明度影響不大，而人均公共財(cái)政收入增長則與之呈現(xiàn)顯著的正向關(guān)系。一方面，這可能顯示出縣級政府更傾向于在收入得以保證而不是支出面臨壓力時公開財(cái)政信息。另一方面，由于財(cái)政收入增長在很長一段時間內(nèi)都作為政績指標(biāo)納入官員考核，縣級官員也可能因此傾向于將財(cái)政收入作為執(zhí)政能力的信號公開發(fā)送［6］?？梢?，研究財(cái)政透明度也有助于理解和改善公共治理中的激勵問題。

四 提高縣級財(cái)政透明度的政策選擇與建議

由于大多數(shù)縣級政府沒有充分及時地公開大量重要的財(cái)政信息，2010年四川省縣級財(cái)政透明度總分平均值僅為18.40（滿分100）。其中，總分不超過10的比例高達(dá)61.33%。通過回歸分析，可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，地理狀況、行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及人均財(cái)政收入增長對于四川省縣級財(cái)政透明度具有顯著的影響?；谶@些結(jié)果，本文認(rèn)為可以從以下幾個方面著手，逐步提高縣級財(cái)政透明度。

（一）深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

實(shí)證結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響縣級財(cái)政透明度的重要因素，這表明縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政透明度存在密切的聯(lián)系。改革開放后，我國縣域經(jīng)濟(jì)不斷增長，公眾生活水平日益提升，參政議政的意識也逐漸高漲，這對于縣級政府實(shí)行透明辦公起到了推動作用。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力并沒有得到高效的釋放，反而導(dǎo)致一系列社會問題的凸顯。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放是這些問題的典型代表。因此，要推動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

（二）推進(jìn)財(cái)稅體制改革，培育地方主體稅種

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的財(cái)稅體制不能有效保障地方政府的財(cái)力，特別是“營改增”改革后，地方主體稅種缺失，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收支更是陷入到捉襟見肘的境地。人均財(cái)政收入增長作為影響縣級財(cái)政透明度的重要因素，一方面表明縣級政府官員傾向于將財(cái)政收入作為執(zhí)政能力的信號進(jìn)行公開發(fā)送；另一方面也折射出縣級政府存在明顯的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配?；诖?，地方官員更易對財(cái)政收入增長具有強(qiáng)烈的偏好。這樣不僅有利于提供充足的公共品或服務(wù)，而且還有助于自身的政績考核。這就可以解釋為何相對于財(cái)政支出，人均財(cái)政收入增長對縣級財(cái)政透明度具有正向影響。因此，要提升縣級財(cái)政透明度，從根本上講是要推進(jìn)財(cái)稅體制改革，培育地方主體稅種，使縣級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)達(dá)到匹配。

（三）改善網(wǎng)絡(luò)通信狀況，簡化信息公開內(nèi)容

黨的十八大報(bào)告明確將“信息化水平大幅提升”納入到全面建成小康社會的總體目標(biāo)之中，并提出走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路，促進(jìn)“四化”的同步發(fā)展。由此，信息化將成為未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支柱?？h級財(cái)政透明度的提升離不開信息化的建設(shè)，尤其是山區(qū)的網(wǎng)絡(luò)通訊等基礎(chǔ)設(shè)施需要不斷改善。與此同時，縣級財(cái)政透明度的提升還需重視財(cái)政信息的公開內(nèi)容。這就要求財(cái)政信息的公開并不能只是專業(yè)術(shù)語的堆砌，而應(yīng)該是用淺顯易懂的語言向公眾闡釋專業(yè)的財(cái)政信息。

（四）理順權(quán)力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)督動力

根據(jù)分析結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)不僅縣級市的財(cái)政透明度高于其他類別的縣級政府，而且普通縣的財(cái)政透明度也高于市轄區(qū)和自治縣，這表明上級主管政府的所屬層級對于縣級財(cái)政透明度具有重要的影響。目前，監(jiān)督財(cái)政信息的主體包括人民代表大會、行政部門、審計(jì)部門以及社會公眾。雖然這些監(jiān)督主體構(gòu)成了較為完善的財(cái)政信息監(jiān)督體系，但是各個監(jiān)督主體之間卻存在職責(zé)分工不明、相互配合不夠的狀況，所以導(dǎo)致下級政府官員出于晉升的考慮會相對重視上級政府的監(jiān)督。要提升縣級財(cái)政透明度，需要理順各個監(jiān)督主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過立法等方式增強(qiáng)各個監(jiān)督主體的動力，從而矯正目前監(jiān)督工作中出現(xiàn)的監(jiān)督“重復(fù)”與“缺失”的問題。

注釋：

①詳見：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心《2009中國財(cái)政透明度報(bào)告》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版。

②詳見：俞喬《中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告（2012-2013）》，清華大學(xué)出版社2014年版。

③詳見：四川省統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局四川調(diào)查總隊(duì)《四川省統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2011年版，第34-309頁。

［1］王雍君.全球視野中的財(cái)政透明度——中國的差距與努力方向［J］.國際經(jīng)濟(jì)評論，2003，（4）：34-39.

［2］曾軍平.政府信息公開制度對財(cái)政透明度的影響及原因［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，（3）：25-30.

［3］王淑杰.政府預(yù)算透明度與經(jīng)濟(jì)環(huán)境［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（11）：7-10，22.

［4］肖鵬，閻川.中國財(cái)政透明度提升的驅(qū)動因素與路徑選擇研究——基于28個省份面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2013，（4）：199-206.

［5］辛兵海，張志超.資源依賴降低了財(cái)政透明度嗎——基于我國288個城市樣本的分析［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014，（8）：24-37.

［6］周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007，（7）：36-50.

An Investigation on Fiscal Transparency at the County Level：A Pilot Survey of Sichuan Province

CHEN Long-jin，F(xiàn)ENG Li-pei
（College of Public Finance and Taxation，Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu，Sichuan 611130，China）

With the establishment of modern financial system and the continuous deepening of the modernization reform of state governance，the increasing call for raising fiscal transparency and fiscal transparency has become a hot issue to the government and academia.Breaking through the limitation of former research of national or provincial level，this study presents the first survey results on fiscal transparency at the county level in China.With a sample of the 181 counties（urban districts，county-level cities，or autonomous counties）in Sichuan province，the study takes a keen insight into status quo of fiscal transparency of county-level government and its influencing factors since county-level government is the supplier of local public goods and subject of regional governance.The result shows that the average score of county-level fiscal transparency in Sichuan is not high.Further quantitative analysis indicates that geographic location，administrative structure，economic growth，industrial structure，and growth in fiscal revenues per capita play critical roles in determining local fiscal transparency.

modern financial system；fiscal transparency；county-level government；Sichuan province

F812.2

A

1000-5315（2015）02-0095-07

［責(zé)任編輯：鐘秋波］

2014-09-20

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金青年教師成長項(xiàng)目“地方財(cái)政透明度調(diào)查與預(yù)算編制改革”（JBK140106）。

陳隆近（1979—），男，重慶市人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)；

馮力沛（1985—），男，蒙古族，內(nèi)蒙古人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士生。