促進科技和金融結(jié)合試點的實踐淺析及啟示

國麗娜

(1. 中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽 合肥 230022;2. 科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心，北京 100038)

1 引言

本文試圖從促進科技和金融結(jié)合試點工作本身的邏輯出發(fā)，結(jié)合科技金融自身的規(guī)律，對促進科技和金融結(jié)合試點進展進行系統(tǒng)和深入的解析，涉及的議題包括政府開展試點的初衷，試點的啟動機制，動力機制，試點所發(fā)揮的效應(yīng)及存在的問題，期待通過充分理解試點過程的前因后果、內(nèi)在規(guī)律等關(guān)鍵論題，為下一步試點的推廣提供建議。

2 促進科技和金融結(jié)合試點的運行機制

2.1 試點啟動機制:強推動+強競爭

在促進科技和金融結(jié)合試點啟動過程中，由于在試點過程中的目標定位不同，存在著中央政府與地方政府、地方政府彼此之間的大量互動行為。試點啟動過程中表現(xiàn)出的“強推動+ 強競爭”的觸發(fā)機制。首先，中央政府啟動試點的初衷在于從頂層設(shè)計層面改善科技型中小企業(yè)融資條件，加快科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化和加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對試點地區(qū)的總體目標、試點內(nèi)容和組織實施都提出了詳細和明確的要求。其次，地方政府開展促進科技和金融試點工作的初衷在于:①有利于地方政府調(diào)動和集聚更多的金融資源，支持企業(yè)科技創(chuàng)新，促進地方經(jīng)濟發(fā)展;②有利于完善區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，促進科技體制改革，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略;③有利于釋放地方政府在財政投入方式和金融創(chuàng)新方面的改革創(chuàng)新活力，發(fā)揮市場在資源配置方面的決定作用。在試點啟動過程中，各地方為成為試驗點的資格、試點結(jié)果的評估等展開“競爭”。第一批試點的啟動在27 家申報地區(qū)中，最終遴選了16個地區(qū)作為首批試點地區(qū)。試點工作的“競爭”性啟動機制激發(fā)了試點地區(qū)積極推進科技金融工作。

2.2 試點地區(qū)的選擇:融合地域的代表性和試點可行性

促進科技和金融結(jié)合試點不僅是為解決單個地方自身的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展問題，而是要為全國性的政策變遷和制度創(chuàng)新積累經(jīng)驗［1］，試點地區(qū)的確定一方面考察了申報地區(qū)科技資源狀況，包括全社會R＆D 經(jīng)費支出，地方財政科技投入，技術(shù)市場成交額以及企業(yè)創(chuàng)新能力等指標，另一方面考察了申報地區(qū)金融資源，包括資金儲備、金融機構(gòu)數(shù)量、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的活躍程度，中小企業(yè)上市數(shù)量、小企業(yè)獲得信貸的難易程度以及保險發(fā)育程度等指標［2］。已確定的16 家試點地區(qū)的選擇融合了地域代表性和試點實施的可行性，在此基礎(chǔ)上，還考慮了所選擇的試點地區(qū)已經(jīng)開展了促進科技和金融結(jié)合的大量實踐，這些已有實踐具有較大的典型性，既能能反映本地區(qū)的特點和現(xiàn)實需要，同時對推動全國或一定區(qū)域的制度創(chuàng)新又具有示范效應(yīng)。

2.3 試點的動力機制:轉(zhuǎn)變政府職能

科技金融的事權(quán)是科技創(chuàng)新工作，財權(quán)是政府投入對金融資本的引導(dǎo)［3］。地方政府科技管理部門是落實促進科技和金融結(jié)合工作的責(zé)任主體。試點工作開展以來，試點地區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能，經(jīng)歷了從單純依賴財政科技投入到廣泛利用全社會資源、從單一依賴銀行貸款到綜合運用資本市場和金融中介提供的創(chuàng)新型金融產(chǎn)品的過程［4］。部分地方政府創(chuàng)新科技金融產(chǎn)品，通過財政注資成立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資公司和設(shè)立科技中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金，引導(dǎo)金融資本與科技創(chuàng)新對接;充當(dāng)“信用和信息中介”，政府建立風(fēng)險補償基金并建立科技中小企業(yè)信用評估體系，緩解了科技金融服務(wù)中的信貸配給增加了有效金融供給;發(fā)揮“市場增進”功能，興辦民營科技小額貸款公司。讓這些公司不僅獲得政府的政策支持，借助地方政府本身的政府信用開展科技金融服務(wù)，還從民間獲得金融“租金”(見表1)。

3 促進科技和金融結(jié)合試點的主要成效

3.1 政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展迅速

根據(jù)促進科技和金融結(jié)合試點調(diào)查統(tǒng)計，16家試點地區(qū)都設(shè)立了政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。經(jīng)分析具有三個特點。

(1)試點以來，新設(shè)了13 支政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，財政資金規(guī)模為21.55 億元，對社會資金支持科技創(chuàng)新的引導(dǎo)撬動效應(yīng)顯著。

(2)政府引導(dǎo)基金對于參股基金的投資策略方面都有諸多規(guī)定，重點解決本地早期項目融資難。在投資區(qū)域上，多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求。

(3)隨著政府引導(dǎo)基金的實踐探索的深入，政府引導(dǎo)基金逐漸在向市場化方向發(fā)展(見圖1)。東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)降低了政府引導(dǎo)基金固有的“政府干預(yù)”因素，探索完全市場化運作的方式。

表1 部分地區(qū)創(chuàng)新財政科技投入方式情況表

圖1 政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理方式

3.2 科技信貸產(chǎn)品創(chuàng)新活躍

試點地區(qū)政府通過建立風(fēng)險共擔(dān)機制和風(fēng)險補償機制引導(dǎo)金融機構(gòu)支持科技創(chuàng)新。重點在以下三方面有所突破:

(1)通過補貼、補助、代償?shù)确绞焦膭钽y行、保險等金融機構(gòu)支持科技創(chuàng)新，如上海市對銀行給予小微企業(yè)貸款進行獎勵，西安高新區(qū)對參與科技保險的科技企業(yè)給予資金補貼等。

(2)政府出臺鼓勵政策，引導(dǎo)民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)、科技小貸公司、信用擔(dān)保公司，為科技型中小微企業(yè)提供融資服務(wù)。如江蘇省出臺政策引導(dǎo)民間資金在高新區(qū)組建科技小額貸款公司。

(3)財政資金與金融資本、民間資金等多種融資渠道的組合式創(chuàng)新。如交通銀行蘇州科技支行創(chuàng)建“政府+銀行+擔(dān)保+保險+創(chuàng)投”的業(yè)務(wù)發(fā)展模式. 浦發(fā)銀行與天津市科技委合作，為科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金項目提供無擔(dān)保的小額授信。

3.3 科技金融服務(wù)組織蓬勃發(fā)展

截至2012 年底，試點地區(qū)設(shè)立了科技分(支)行、科技特色分(支)行等共計174 家試點地區(qū)科技支行定位服務(wù)科技型中小企業(yè)，體制機制不斷完善，業(yè)務(wù)模式逐漸成熟，一定程度上突破了銀行在科技創(chuàng)新領(lǐng)域信息不對稱的局限。除科技支行，多家試點地區(qū)還成立了科技小額貸款公司，江蘇在全國率先全面開展科技小額貸款公司試點，設(shè)立科技小額貸款公司44 家，實現(xiàn)了省轄市和省級以上高新區(qū)兩個“全覆蓋”，累計放貸338 億元，支持科技型中小微企業(yè)約3000 家［5］。此外，試點地區(qū)還搭建了一批提供多元化、全方位、綜合性金融服務(wù)的科技金融服務(wù)平臺 (中心)，以信息化手段為基礎(chǔ)，促進科技資源與金融資源、社會資本的有效對接，在識別科技型中小微企業(yè)、技術(shù)成果等潛在價值和風(fēng)險的基礎(chǔ)上具有獨特優(yōu)勢。

3.4 促進科技和金融結(jié)合的政策環(huán)境進一步優(yōu)化

試點實施以來，中央層面進一步突破體制機制限制，優(yōu)化宏觀政策環(huán)境?？萍疾?、 “一行三會”(中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會)以及有關(guān)部門出臺了一系列政策。促進科技和金融的深入融合。中國證監(jiān)會加快推動創(chuàng)業(yè)板改革和“新三板”建設(shè)，創(chuàng)業(yè)板市場將為科技創(chuàng)新企業(yè)上市融資建立綠色通道， “新三板”市場試點在擴大至武漢東湖、上海張江和天津濱海高新區(qū)基礎(chǔ)上，進一步擴大至全國。證監(jiān)會并會同科技部進一步促進科技成果出資入股的企業(yè)上市融資。中國保監(jiān)會批復(fù)蘇州高新區(qū)為“保險與科技結(jié)合”綜合創(chuàng)新試點，進一步深化科技保險工作，在更好地服務(wù)科技創(chuàng)新方面先行先試，探索建立綜合性科技保險支持體系。中國銀監(jiān)會積極推動科技專家參與銀行信貸項目評審工作;鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大科技信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，引導(dǎo)和規(guī)范商業(yè)銀行開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。

4 促進科技和金融結(jié)合試點存在的主要問題

4.1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境有所完善，但還存在體制機制方面的障礙。

試點開展以來，盡管科技部、人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等多部門聯(lián)合制定了多項綜合性政策，從頂層設(shè)計上，初步構(gòu)建了多元化、多渠道財政科技投入體系，但政策措施實施效果還有待進一步釋放，相關(guān)政策有待進一步細化落實。制約這些政策措施貫徹執(zhí)行的障礙既包括科技體制改革方面的制度障礙如科研院所創(chuàng)新活力的還有待釋放，高校、大學(xué)與產(chǎn)業(yè)的對接機制尚未有效打通，研發(fā)成果產(chǎn)權(quán)歸屬等體制機制問題還尚未解決，還包括金融市場發(fā)展還不夠完善，市場導(dǎo)向金融結(jié)構(gòu)的功能有待進一步加強等問題。

4.2 財政科技投入總量不足，投入結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。

中央層面用于引導(dǎo)金融機構(gòu)促進科技成果轉(zhuǎn)化的資金仍然不足，地方層面的財政科技金融專項資金雖然逐年大幅度增長，但相對于財政科技投入總量來看，占比仍然很低，2013 年15 家試點地區(qū)財政科技金融專項經(jīng)費占財政科技投入經(jīng)費為3.28%，總量仍顯不足(見表3)。在投入結(jié)構(gòu)上，支持種子期企業(yè)的資金和措施仍顯不足，設(shè)立的引導(dǎo)基金和天使基金的資金規(guī)模較小，引導(dǎo)基金子基金投資初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的比例不高。

表3 試點地區(qū)財政科技金融專項經(jīng)費情況表

4.3 政府在早期技術(shù)創(chuàng)新項目資助處于主導(dǎo)地位，運行機制還有待完善

政府在遴選項目階段仍占主導(dǎo)地位，創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和天使投資人等創(chuàng)新金融業(yè)態(tài)尚未形成規(guī)模。例如:2014 年試點地區(qū)舉辦的第四屆中國(西部)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與金融資本對接推進會旨在解決科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新融資難、融資貴問題。會上簽署股權(quán)投資協(xié)議85 份，最小投資額為80 萬元，最大投資額為4 億元，協(xié)議總額39.25億元，對投融資結(jié)構(gòu)進行深入剖析后發(fā)現(xiàn)，仍存在輕早期項目，重成長期項目的現(xiàn)象。在這些簽約協(xié)議中，投資500 萬元及其以下項目有26 項，項目數(shù)占比34%，投資金額占比1.56%。主要由兩家國資背景創(chuàng)業(yè)風(fēng)險公司完成投資，由社會資本設(shè)立的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資公司鮮有涉及小額的早期項目。與之對比的是，協(xié)議金額在5000 萬元及以上項目數(shù)占比26%，投資金額占比80.33%，主要由非國資背景創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)完成。

從運作機制來講，政府對早期創(chuàng)新項目的價值發(fā)現(xiàn)功能是存在爭議的。學(xué)者們普遍爭論的一個問題是政府主導(dǎo)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作存在非競爭低效率問題，無產(chǎn)權(quán)約束、高度壟斷、難以建立激勵機制、信息不完全等是造成政府引導(dǎo)基金“政府失靈”的主要原因［61］。我們對國內(nèi)外幾個創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作機制進行比較分析后也發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)政府主導(dǎo)的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金存在激勵相容機制設(shè)計不完善的問題，更多的是政府主導(dǎo)，而不是發(fā)揮市場的作用(見表4)。同時也發(fā)現(xiàn)，試點地區(qū)間創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運行機制也存在著差別，有待進一步評估不同機制的運作績效。

表4 國內(nèi)外部分創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運行機制比較

4.4 科技型中小企業(yè)融資難問題仍然突出，政府對銀行的引導(dǎo)機制仍在探索中

試點地區(qū)為引導(dǎo)銀行支持科技型中小企業(yè)，在信貸模式和產(chǎn)品上做了有益創(chuàng)新。但由于銀行是集體決策，對于處理高異質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新項目往往存在意見分歧，從而導(dǎo)致交易成本規(guī)模不經(jīng)濟，從而出現(xiàn)逆向選擇問題［7］，加之中國銀行業(yè)發(fā)展歷史現(xiàn)狀的原因，銀行對無抵押、輕資產(chǎn)的中小企業(yè)趨之若鶩。引導(dǎo)銀行支持科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新仍有很長的路要走。在試點地區(qū)采取了多項風(fēng)險分擔(dān)措施的背景下，從2014 年第四屆中國(西部)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與金融資本對接推進會的數(shù)據(jù)來看，銀行信貸融資500 萬元及以下項目數(shù)占比1.15%，授信金額占比0.06%，1000 萬元及其以下項目數(shù)占比12.64%，授信金額占比2.14%，比重非常低，而1000 萬—5000萬元項目數(shù)占比67.81%，授信金額占比56.16%，仍占主體。

政府介入效率的高低，與制度安排有著密切的關(guān)系［8］。目前，試點地區(qū)主要措施是通過完善的貸款擔(dān)保體系，建立貸款的風(fēng)險分散機制、的風(fēng)險補償機制和貸款的正向激勵機制、上述風(fēng)險分擔(dān)機制目的在于分擔(dān)項目本身固有的技術(shù)及市場風(fēng)險，但沒有切實降低由于信息不對稱帶來的交易成本。部分試點地區(qū)針對交易成本也采取了一些措施，如科技計劃打包貸款，建立統(tǒng)貸統(tǒng)還平臺，設(shè)立科技金融分(支)行等，但多為政府或國資主導(dǎo)，仍然存在激勵缺乏，無產(chǎn)權(quán)約束的問題，連接銀行與企業(yè)之間的市場化的中介機構(gòu)模式還不健全，加強這一環(huán)節(jié)的中介機構(gòu)培育是解決中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新融資的關(guān)鍵。

4.5 試點地區(qū)發(fā)展不均衡，不同程度影響科技金融制度創(chuàng)新績效

一方面，試點地區(qū)原有的經(jīng)濟、科技、金融發(fā)展基礎(chǔ)差異較大，發(fā)展的基礎(chǔ)和起點不同，造成成效有所不同，另一方面，制度創(chuàng)新的參與者在觀念上存在一定認識差距，有些地方的參與者認識程度不夠深入，支持和參與制度創(chuàng)新的積極性不夠高，此外，試點地區(qū)地方政府獲得試點資格后，推動試點工作主動程度、積極程度和努力程度不夠，體現(xiàn)在人事安排和組織實施方面不利于試點工作有效開展，都會對科技金融制度創(chuàng)新績效產(chǎn)生影響。

5 啟示及建議

(1)加快推進科技、教育和金融體制改革。促進科研院所、高校和產(chǎn)業(yè)界有效對接，加快科技成果轉(zhuǎn)化，建立和完善功能完備的市場導(dǎo)向金融結(jié)構(gòu)。

(2)進一步增加科技金融方面的財政投入規(guī)模，加大對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)或項目的資金支持力度，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會資本支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

(3)盡快選取典型試點地區(qū)開展政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價，探索國資管理體制，總結(jié)出適合中國現(xiàn)階段特點的、激勵相容的政府引導(dǎo)基金運作機制。

(4)借鑒以社區(qū)為基礎(chǔ)的借款人中介機構(gòu)如美國CDCs (注冊開發(fā)公司)，武漢東湖新技術(shù)創(chuàng)業(yè)中心“信物寶”平臺等，大力發(fā)展市場化的中介機構(gòu)，利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建企業(yè)與銀行之間的橋梁，降低銀行貸款的交易成本，與政府-銀行-企業(yè)貸款風(fēng)險分擔(dān)機制、科技金融分(支)行形成互補，解決科技型中小企業(yè)融資難問題。

(5)繼續(xù)采用“強推動+強競爭”方式啟動后續(xù)試點地區(qū)，進一步完善全局性、戰(zhàn)略性布點。對于部分試點地方政府工作主動性、積極性高但受資源稟賦限制推進成效不顯著的地區(qū)加強針對性理論及政策指導(dǎo)。

(6)盡快夯實促進科技和金融基礎(chǔ)性工作。建立區(qū)域科技型中小微企業(yè)數(shù)據(jù)庫，借助大數(shù)據(jù)分析提升政府服務(wù)科技型中小企業(yè)能力。

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