創(chuàng)新型省份建設(shè)的多案例分析

吳建南，劉 煥，閻 波

(1. 上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200240;2. 西安交通大學(xué)管理學(xué)院，陜西 西安 710049;3. 西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

1 問題的提出

成思危認(rèn)為，衡量一個(gè)國(guó)家是否是創(chuàng)新型國(guó)家不能單純以擁有多少科技人員、發(fā)表多少學(xué)術(shù)論文、取得多少科技成果等作為依據(jù)，更重要的是要看創(chuàng)新在國(guó)家的發(fā)展中是否起到主導(dǎo)所用［1］。

已有研究多是對(duì)創(chuàng)新型省份建設(shè)的內(nèi)涵［2-3］、自主創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［4］、影響因素［5-6］等的闡述，尚處于起步階段，研究方法方面多是以理說理，未見多案例研究。既有研究雖然有針對(duì)性地探討了制度創(chuàng)新在創(chuàng)新型省份建設(shè)中的重要性，但多是把制度當(dāng)作政府運(yùn)行的大背景，而對(duì)制度本身的內(nèi)在邏輯及與政府之間的關(guān)系機(jī)制仍言之不詳。林毅夫認(rèn)為，政府作為一個(gè)合法使用強(qiáng)制性力的壟斷者，雖然國(guó)家不能決定一個(gè)制度如何工作，但它卻有權(quán)力決定什么樣的制度將存在［7］。因此，在國(guó)家提出建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，研究各省建設(shè)創(chuàng)新型省份的具體行為顯得尤為重要。

2 案例分析

2.1 案例介紹

目前，已有13 個(gè)省份提出要建設(shè)創(chuàng)新型省份并出臺(tái)了相關(guān)文件，如浙江、江蘇等;另外有18個(gè)省份也提出要建設(shè)創(chuàng)新型省份但尚未出臺(tái)相關(guān)文件，如黑龍江等。我們檢索了全國(guó)23 個(gè)省和5個(gè)自治區(qū)的創(chuàng)新型省份建設(shè)情況，以能檢索到公開的、以省委省政府名義發(fā)布的政府文件為標(biāo)準(zhǔn)，選取東、中、西6 個(gè)省(自治區(qū))的建設(shè)文件為分析對(duì)象，具體樣本和數(shù)據(jù)來源見表1。

表1 樣本選取和數(shù)據(jù)來源

2.2 總體目標(biāo)的分析

對(duì)創(chuàng)新型省份建設(shè)總體目標(biāo)的深入分析見表2。此外，少數(shù)省份也根據(jù)自身資源稟賦狀況設(shè)置了個(gè)性目標(biāo)，如湖南提出降低單位地區(qū)GDP 能耗和CO2排放量、增加技術(shù)市場(chǎng)交易額;江西、湖南提出要提升公民基本素質(zhì)等。各省也制定了不同的時(shí)間計(jì)劃，如江蘇和湖南提出在2015 年建成創(chuàng)新型省份，浙江、江西等提出在2020 年建成創(chuàng)新型省份，這與“十二五”規(guī)劃的最后一年和建成創(chuàng)新型國(guó)家的時(shí)間相吻合。整體上，創(chuàng)新型省份建設(shè)的共性目標(biāo)多于個(gè)性目標(biāo)，且具體化、定量化和同質(zhì)化的特征明顯，過多強(qiáng)調(diào)增加研發(fā)投入占地區(qū)GDP 的比重、增加研發(fā)人員的數(shù)量、增加專利申請(qǐng)量和擁有量、提高科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率，而對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo) (如環(huán)境污染、就業(yè)率等)、投入和產(chǎn)出的比重等關(guān)注的較少。

表2 創(chuàng)新型省份建設(shè)的總體目標(biāo)

2.3 建設(shè)舉措的分析

經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)其共性舉措具體包括6 大類18個(gè)舉措(見表3)，部分省份也提出了極具地方特色的個(gè)性舉措。湖南省強(qiáng)調(diào)要發(fā)展創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)、改革政府管理體制、完善創(chuàng)新型企業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)制;浙江省提出要深化企業(yè)分配制度改革和創(chuàng)新政府采購(gòu)政策;江西省提出構(gòu)建公共協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái);浙江省提出深入實(shí)施科技興海計(jì)劃。整體上，創(chuàng)新型省份建設(shè)的共性舉措居多。通過對(duì)每項(xiàng)舉措的分析，發(fā)現(xiàn)除“深化科技體制改革”舉措外，其他建設(shè)舉措均需要政府的財(cái)政投入，如“建設(shè)企業(yè)研發(fā)平臺(tái)、高新區(qū)建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)”等都需要政府的財(cái)政投入，呈現(xiàn)出明顯的“政府干預(yù)和財(cái)政投入”的導(dǎo)向。

表3 創(chuàng)新型省份建設(shè)的舉措

2.4 保障條件的分析

在對(duì)創(chuàng)新型省份建設(shè)總體目標(biāo)和建設(shè)舉措分析的基礎(chǔ)上，本文對(duì)實(shí)施的相關(guān)保障條件也進(jìn)行了深入分析 (見表4)。有少數(shù)省份制定了個(gè)性的保障條件，如浙江提到了要加大創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，江蘇提到要制定落實(shí)激勵(lì)科技創(chuàng)新的政策和加強(qiáng)科技管理創(chuàng)新，湖南提到要加強(qiáng)社會(huì)管理和政府管理創(chuàng)新、加強(qiáng)市縣區(qū)的能力建設(shè)，廣西也提到了要制定落實(shí)激勵(lì)科技創(chuàng)新的政策。分析結(jié)果顯示，個(gè)性保障條件要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于共性保障條件，保障條件也體現(xiàn)出“虛”與“實(shí)”的結(jié)合。

表4 創(chuàng)新型省份建設(shè)的保障條件

2.5 整體特征分析

六省創(chuàng)新型省份建設(shè)從總體目標(biāo)到建設(shè)舉措再到保障條件，均很相似而差異很少。一方面，說明創(chuàng)新型省份建設(shè)“抓住”了創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的核心要求和關(guān)鍵要素，共性舉措的“趨同”現(xiàn)象，不能排除各個(gè)省份“相互借鑒”的可能。另一方面，盡管發(fā)展階段和資源稟賦各異，但眾多建設(shè)舉措高度相似，主要表現(xiàn)為以科技投入為關(guān)鍵的一系列科技項(xiàng)目，市場(chǎng)機(jī)制作用有待于進(jìn)一步充分發(fā)揮。建設(shè)舉措主要是以科技管理部門為主導(dǎo)，僅有湖南、浙江提到政府改革創(chuàng)新，這使得政府其他部門的改革創(chuàng)新難以推進(jìn)，最終使得科技管理部門推動(dòng)創(chuàng)新的一系列舉措難以充分發(fā)揮作用，政府“看得見的手”看得見，而市場(chǎng)“看不見的手”好像看不見。較多強(qiáng)調(diào)政府供給，呈現(xiàn)出典型的投入驅(qū)動(dòng)趨勢(shì)，而非創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。為何會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象?本文將從政府和科技管理部門理性選擇的視角深入分析其內(nèi)在影響機(jī)制。

3 創(chuàng)新型省份建設(shè)的理性選擇

3.1 政府的理性選擇

省委省政府是有集體理性和能做出理性選擇的組織，其決策是對(duì)中央戰(zhàn)略做出的理性回應(yīng)。Berry 和Berry 提出了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的四種機(jī)制:競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)、垂直強(qiáng)制和公共壓力［8］。在中國(guó)單一制背景下，本文將從省級(jí)政府和中央政府間、省級(jí)政府間、政府與其他組織間互動(dòng)關(guān)系的視角，深入探討創(chuàng)新型省份建設(shè)出現(xiàn)上述共性特征的內(nèi)在機(jī)理。

(1)服從機(jī)制。上級(jí)的垂直控制和政治規(guī)范是推動(dòng)政策和創(chuàng)新實(shí)踐擴(kuò)散的重要因素［8］。由于中央政府權(quán)威的壓力，創(chuàng)新型省份建設(shè)的戰(zhàn)略也要遵從中央要求，要與中央文件和國(guó)家政策保持一致，政治上不能譖越;中國(guó)的威權(quán)體制使得地方政府官員出于自身政治晉升的考慮更加傾向于滿足上級(jí)政府的要求［9］，這導(dǎo)致中央政府(或者有關(guān)部委機(jī)構(gòu))制定的政策指令在不同地區(qū)或部門貫徹落實(shí)有著相當(dāng)程度的一致性［10］。

國(guó)家先后頒布的《綱要》和《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》等中央文件，在一定程度上推進(jìn)了創(chuàng)新型省份建設(shè)的進(jìn)程。一方面，這些中央文件使各省(自治區(qū))在建設(shè)創(chuàng)新型省份時(shí)有法可依;另一方面，國(guó)家層面的文件具有“大一統(tǒng)”的特點(diǎn)，有中央政府權(quán)威的壓力，在某種程度上限制了地方政府的多樣化執(zhí)行策略，導(dǎo)致了建設(shè)行為“趨同”。即使部分省份制定了少量的個(gè)性化舉措，也是對(duì)中央文件的直接或間接的反應(yīng)，是一種自上而下的結(jié)構(gòu)性調(diào)適，并無明顯的本質(zhì)差異。

(2)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地方政府會(huì)從自身利益考慮，對(duì)上級(jí)的制度供給意愿進(jìn)行“修正”和“曲解”，并且會(huì)在利益博弈的過程中與其他層級(jí)的政府展開競(jìng)爭(zhēng);地方政府間職位升遷的官場(chǎng)邏輯必然會(huì)激化不同區(qū)域官員之間的攀比和競(jìng)爭(zhēng)［11］。為了避免在爭(zhēng)奪投資者青睞和選民支持的競(jìng)爭(zhēng)中失敗，政府通常會(huì)快速采用競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的創(chuàng)新［12］，即更傾向于向同級(jí)政府學(xué)習(xí)，藉此降低風(fēng)險(xiǎn)和學(xué)習(xí)成本，同時(shí)配以少數(shù)的個(gè)性化舉措試圖“超越”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在省級(jí)政府官員晉升機(jī)制中與鄰省官員的績(jī)效比較也是非常重要的參考標(biāo)尺［9］。在這種政績(jī)考核和人事管理體制下，省級(jí)政府官員出于政治晉升的激勵(lì)，會(huì)有選擇地需找“標(biāo)桿”作為學(xué)習(xí)榜樣或競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，降低在競(jìng)爭(zhēng)中失利的可能性。

(3)學(xué)習(xí)機(jī)制。地方政府之間通常會(huì)相互學(xué)習(xí)并模仿其他地方政府的成功案例以減少額外的創(chuàng)新成本和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)［13］。在創(chuàng)新型省份建設(shè)大潮中，未采取任何行動(dòng)的省份的政府官員可能出于政績(jī)、競(jìng)爭(zhēng)晉升等利益的驅(qū)使，會(huì)在建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)路徑模糊的情況下，到鄰接、條件相近的進(jìn)行創(chuàng)新型省份建設(shè)的區(qū)域參觀、學(xué)習(xí)，而先行建設(shè)創(chuàng)新型省份的戰(zhàn)略規(guī)劃也要與“中央文件保持一致”。這樣，各省既順應(yīng)了創(chuàng)新型省份建設(shè)的大趨勢(shì)迎合了中央政府的要求凸顯了政績(jī)，又降低了建設(shè)過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，使得許多地方政府樂于效仿，最終出現(xiàn)了各省之間行為趨同的現(xiàn)象。

3.2 部門的理性選擇

從六省文件來看，創(chuàng)新型省份建設(shè)主要由科技管理部門來推動(dòng)?？萍脊芾聿块T實(shí)際上是戰(zhàn)略制定的“操盤手”，是有集體理性、能做出理性選擇的組織，但同時(shí)也要與上下級(jí)政府及其相關(guān)部門進(jìn)行溝通和互動(dòng)，在執(zhí)行過程存在和其他執(zhí)行者互動(dòng)過程中的共謀行為和“路徑依賴”現(xiàn)象。Scott E. Page 研究發(fā)現(xiàn)報(bào)酬遞增、自我強(qiáng)化、正反饋和鎖定效應(yīng)的存在是形成路徑依賴的主要原因［14］。

(1)慣性機(jī)制。改革開放的成功已經(jīng)形成了新的體制慣性，并產(chǎn)生了各種依附于這些體制慣性的既得利益集團(tuán)［15］，這給創(chuàng)新型省份建設(shè)也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。創(chuàng)新型省份建設(shè)的諸多建設(shè)舉措是科技管理部門沿襲傳統(tǒng)管理方式的一些做法，形成了“自我強(qiáng)化”的機(jī)制，在特定時(shí)期產(chǎn)生了“正反饋”的效果，使得科技管理部門為了鞏固部門的權(quán)威和利益更愿意采納傳統(tǒng)的舉措，致使創(chuàng)新型省份的建設(shè)舉措較為相似。

(2)共謀機(jī)制。創(chuàng)新型省份建設(shè)涉及諸多領(lǐng)域的利益相關(guān)者，而這些分散的利益相關(guān)者無法形成強(qiáng)有力的政策聯(lián)盟，從而未能對(duì)政府的決策過程施加影響［16］。利益相關(guān)者之間并不是零和博弈的均衡狀態(tài)，存在由于報(bào)酬遞增帶來的“路徑依賴”現(xiàn)象，投入越多，既得利益者收益就會(huì)更多，導(dǎo)致中小微型企業(yè)和普通公眾的利益受損和話語權(quán)的缺失。

地方政府工作人員受主流社會(huì)文化和共同觀念的束縛，加上政府內(nèi)部“智囊”的政策傳播作用，共同誘致了創(chuàng)新型省份建設(shè)理念的趨同。地方政府的理性選擇行為在長(zhǎng)期與各級(jí)地方政府的互動(dòng)中不斷地被改變和重塑，這使得科技管理部門認(rèn)為創(chuàng)新型省份建設(shè)的總體目標(biāo)和建設(shè)舉措與創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的總體目標(biāo)和舉措保持一致是很自然的政策選擇，與其他省份的步調(diào)保持一致，是一種較為符合社會(huì)價(jià)值范疇的行為選擇，在一定程度上能夠降低風(fēng)險(xiǎn)和增加實(shí)現(xiàn)收益的機(jī)會(huì)。

4 政策建議

4.1 “顛覆性”建議

中國(guó)特有的制度環(huán)境孕育了地方政府的理性選擇，使創(chuàng)新型省份建設(shè)出現(xiàn)了“行為趨同”現(xiàn)象。筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的“實(shí)”比獲得創(chuàng)新型省份建設(shè)的“名”可能更重要。在此基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步明確創(chuàng)新型省份的內(nèi)涵、創(chuàng)新型省份建設(shè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新型省份建設(shè)的主體及如何建設(shè)創(chuàng)新型省份的問題。

4.2 “改良性”建議

首先，創(chuàng)新型省份建設(shè)要做好頂層設(shè)計(jì)。其次，優(yōu)化激勵(lì)結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，抑制“官出數(shù)字”。最后，發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”的作用，但更依賴市場(chǎng)配置資源。積極讓公眾參與和建立公眾支持框架，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

由于創(chuàng)新型國(guó)家、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和創(chuàng)新型省份建設(shè)在國(guó)內(nèi)無論是理論還是實(shí)踐都處在探索階段，有關(guān)其內(nèi)涵、核心要素、實(shí)施主體、具體的運(yùn)行機(jī)制尚需進(jìn)一步深入探討。本文分析了創(chuàng)新型省份建設(shè)的基本狀況，并嘗試對(duì)共性特征多于個(gè)性特征的現(xiàn)象給出對(duì)應(yīng)的邏輯解釋，以期對(duì)后續(xù)研究起能到拋磚引玉的作用。

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