基于“紹興模式”的城鎮(zhèn)用地集約化研究

單嘉銘　(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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基于“紹興模式”的城鎮(zhèn)用地集約化研究

單嘉銘(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

摘要浙江省紹興市在全國首創(chuàng)“畝產(chǎn)論英雄”理念，堅(jiān)持“布局牽動(dòng)”“標(biāo)準(zhǔn)拉動(dòng)”“機(jī)制促動(dòng)”“存量滾動(dòng)”等各種舉措，以集約布局促集約用地，嚴(yán)把用地源頭，構(gòu)建倒逼機(jī)制，提高存量用地效益，實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約利用與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的多贏。從“紹興模式”實(shí)踐中可得出以下啟示：要強(qiáng)化“畝產(chǎn)論英雄”理念，堅(jiān)持市場配置原則，深化改革創(chuàng)新舉措，改變土地供給思路，妥善處理集約用地與保障發(fā)展、政府調(diào)控與市場引導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)與基層探索、增量擴(kuò)張與存量盤活等關(guān)系，不斷提高城鎮(zhèn)用地集約化水平。

關(guān)鍵詞新型城鎮(zhèn)化；土地集約；“畝產(chǎn)論英雄”；紹興模式

Study on Urban Land Use Intensively Based on the “Shaoxing Model”

SHAN Jia-ming(College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095)

AbstractShaoxing City, Zhejiang Province, the first city which created a “yield first” concept, adheres to various initiatives，for example，the “l(fā)ayout affects” “standards promotes”“mechanism pushes” “stock utilizated”，to promote intensive land use through layout. The city strictly controled the source of land, built forced mechanism to improve the land use efficiency of stock, to achieve the win-win of economical use of land and promotion of economic restructuring and upgrading, promoting the new urbanization.Shaoxing’s practice indicates us to strengthen the concept of “yield first”, adhere to the principle of market allocation, deepen the reform innovation, change the idea of land supply，properly deal with the relations between land intensive use and the security of development, government regulation and market-led, top-level design and grass-roots exploration, incremental expansion and revitalization of the stock, and constantly improves the level of urban land intensive use.

Key wordsNew urbanization；Land intensive；“Yield first”; Shaoxing Model

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確要求，堅(jiān)持管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。這些年，浙江省紹興市在全國首創(chuàng)“畝產(chǎn)論英雄”理念，探索集約化用地“紹興模式”，成為全國首批國土資源節(jié)約集約模范市[1]，實(shí)現(xiàn)了資源節(jié)約利用與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的多贏。

1紹興市提高城鎮(zhèn)用地集約化的模式探析

紹興市是個(gè)典型的資源小市，常住人口490萬，人均耕地不及全國平均水平的1/2[2]。近年來，紹興實(shí)施《關(guān)于開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)工作若干政策意見(試行)》(紹政辦發(fā)〔2012〕21號)、《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)的實(shí)施意見(試行)》(紹政辦發(fā)〔2012〕142號)、《進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》(紹政發(fā)〔2013〕47號)等，創(chuàng)新用地模式和管理方式，在用地效益提升的同時(shí)，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。2014年紹興市工業(yè)用地地均增加值1 383.00萬元/hm2，利稅703.5萬元/hm2，比上年分別增長11%和14%；實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值4 265.8億元，增長7.53%，城鎮(zhèn)化率62.1%，經(jīng)濟(jì)總量居我國主要城市第36位，比上年提升2位。紹興市提高用地集約化的舉措主要包括以下幾方面。

1.1布局牽動(dòng)：統(tǒng)籌用地規(guī)劃，以集約布局促節(jié)約用地堅(jiān)持土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃并融合銜接的基礎(chǔ)，不斷優(yōu)化用地布局，加強(qiáng)建設(shè)用地空間管控，以此牽動(dòng)用地效率提高。

1.1.1推動(dòng)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)房用地集中。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)為抓手，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，全市建成67個(gè)省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，39個(gè)省級糧食生產(chǎn)功能區(qū)，均居浙江省第1位。加大整合提升力度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地向開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、集聚區(qū)“三區(qū)”集中，全市創(chuàng)建成功5個(gè)國家級和13個(gè)省級開發(fā)區(qū)(高新區(qū))，2014年全市69%的新供工業(yè)用地集中在“三區(qū)”。如紹興市柯橋區(qū)的濱海印染產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集聚了80%以上的印染產(chǎn)能，總用地減少200 hm2，并可再次開發(fā)所騰出的約733.3 hm2土地。整合村莊土地資源，拆遷改造“空心村”，全市僅此一項(xiàng)可復(fù)墾新增耕地360 hm2，盤活閑置建設(shè)用地約730 hm2。推進(jìn)農(nóng)民公寓建設(shè)和宅基地置換改革試點(diǎn)，通過“以房換房”“以房換錢”“以房換租”等形式盤整農(nóng)村土地。僅柯橋區(qū)6年共拆遷近300萬m2，在建農(nóng)民公寓總建筑面積47.7萬m2，騰地約400 hm2。

1.1.2實(shí)行公建設(shè)施共建共享?？茖W(xué)配置公共資源，規(guī)劃實(shí)施一批“共享型”公配項(xiàng)目。如市本級和柯橋區(qū)共建奧體中心，諸暨市和浙江農(nóng)林大學(xué)天目分校共建圖書館，新昌縣和嵊州市共建商檢、海關(guān)設(shè)施，既促進(jìn)集約用地，又較好地實(shí)現(xiàn)了體育、文化以及其他公共資源的共享。

1.1.3充分利用地上、地下空間。2013年紹興市政府出臺相關(guān)政策，對工業(yè)、住宅和商貿(mào)項(xiàng)目，分城區(qū)內(nèi)、外和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)開發(fā)區(qū)等不同地段，規(guī)定相應(yīng)項(xiàng)目的容積率，向“空中”要土地。加強(qiáng)對地下空間的開發(fā)利用，在規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中，對新出讓經(jīng)營性用地的地下建筑面積和用途均作出明確規(guī)定。對存量土地，在規(guī)劃批準(zhǔn)、補(bǔ)繳出讓金之后，可以增加地下建筑的面積，紹興市近3年辦理這類項(xiàng)目59宗，按容積率1.0折算，相當(dāng)于節(jié)地133.33 hm2。

1.2標(biāo)準(zhǔn)拉動(dòng)：控制用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把牢供地源頭將政府的調(diào)控關(guān)口前移，制定地方性建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，拉高土地使用準(zhǔn)入門檻，從源頭上促使城鎮(zhèn)土地節(jié)約集約利用。

1.2.1逐年提高項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。各縣(市、區(qū))對工業(yè)用地投資強(qiáng)度等指標(biāo)設(shè)置準(zhǔn)入條件，逐年提高投資強(qiáng)度、容積率等標(biāo)準(zhǔn)。如柯橋區(qū)實(shí)行用地項(xiàng)目集體會審，規(guī)定新上項(xiàng)目投資強(qiáng)度不低于5 250萬/hm2、容積率不低于1.2。諸暨市對不符合投入指標(biāo)要求的工業(yè)用地項(xiàng)目實(shí)行“一票否決”，規(guī)定新上工業(yè)項(xiàng)目實(shí)際投入必須高于6 000萬元/hm2、外資投入必須高于600萬美元/hm2。2013年紹興市域企業(yè)投資強(qiáng)度達(dá)4 800萬元/hm2，2014年紹興市開發(fā)區(qū)新引進(jìn)項(xiàng)目投資強(qiáng)度達(dá)8 040萬元/hm2。

1.2.2停止向一般性傳統(tǒng)項(xiàng)目供地。2011年開始，紹興市向一般性傳統(tǒng)行業(yè)、低效項(xiàng)目的供地原則上停止，新增的工業(yè)用地指標(biāo)，主要用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。2013年諸暨市全部工業(yè)用地中，有65.2%投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地；市本級公開出讓成交的工業(yè)用地中，76%用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2.3實(shí)行“定產(chǎn)業(yè)競拍”。自2011年起，紹興市柯橋區(qū)改變工業(yè)用地公開拍賣方式，由原來“定項(xiàng)目掛牌”轉(zhuǎn)為“定產(chǎn)業(yè)拍賣”，當(dāng)年過拍賣出讓工業(yè)用地27宗，成交價(jià)達(dá)1 725萬元/hm2，同比增長5.2倍。2011年起，明確除簽訂意向落戶協(xié)議的項(xiàng)目和市級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大工業(yè)項(xiàng)目，繼續(xù)實(shí)行公開掛牌出讓外，開展對一般性新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)用地競拍試點(diǎn)，報(bào)名不足3家的，就不再掛牌出讓。

1.3機(jī)制促動(dòng)：創(chuàng)新政策舉措，構(gòu)建節(jié)約集約用地倒逼機(jī)制以經(jīng)濟(jì)手段為主、行政手段為輔，發(fā)揮土地價(jià)格和土地稅費(fèi)的調(diào)控作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)提高城鎮(zhèn)土地利用效率、加快轉(zhuǎn)型升級。

1.3.1以企業(yè)地均效益配置資源。實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”計(jì)劃，突出對各縣(市、區(qū))、市直各開發(fā)區(qū)(新區(qū)、新城)單位生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核，明確新增建設(shè)用地投資強(qiáng)度、閑置土地處置、土地產(chǎn)出效益等考核內(nèi)容，并將其與年度用地指標(biāo)分配等掛鉤。出臺《關(guān)于全面開展企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益排序優(yōu)化配置社會資源的實(shí)施意見》(紹政辦發(fā)〔2012〕111號)，對工業(yè)、服務(wù)業(yè)項(xiàng)目按地均銷售額、稅收、產(chǎn)值等幾方面，分項(xiàng)目、分產(chǎn)業(yè)排序，將排序結(jié)果與稅收、用電、用水、財(cái)政支持等要素配置掛鉤，倒逼企業(yè)減少粗放用地，淘汰落后產(chǎn)能。僅2014年，紹興全市淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)267家，騰出土地680 hm2。

1.3.2實(shí)行土地使用稅差別化管理。調(diào)整土地等級劃分范圍和適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，加大土地保有成本。2012年柯橋區(qū)在浙江省率先開展調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策的試點(diǎn)，城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)從2007年平均4.7元/m2提高到平均7.3元/m2，對地均稅收、地均產(chǎn)值和地均銷售額均達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或超過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，實(shí)繳土地使用稅中因稅額標(biāo)準(zhǔn)提高而增加的使用稅地方留成部分，分別按一定比例獎(jiǎng)給企業(yè)所在鎮(zhèn)(街)。2013年紹興市柯橋區(qū)48家企業(yè)盤活低效建設(shè)用地80 hm2，企業(yè)稅收達(dá)193萬元/hm2，同比提高6.6%。目前，紹興市所有縣(市、區(qū))都實(shí)行土地使用稅差別化管理。

1.3.3強(qiáng)化合同約束。對已供土地建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測臺賬，對照《國有土地使用權(quán)出讓合同》或《國有建設(shè)用地劃撥決定書》約定，嚴(yán)把用地復(fù)核關(guān)，市本級3年中先后對42宗項(xiàng)目用地進(jìn)行依法處置，補(bǔ)繳出讓金3 861萬元。落實(shí)嚴(yán)格開竣工保證金制，如柯橋區(qū)要求新增用地項(xiàng)目繳納土地起始價(jià)5%的保證金；對按期開工、按期竣工的，分別相應(yīng)退還40%、60%，倒逼企業(yè)早動(dòng)工、早投產(chǎn)，盡快發(fā)揮土地效益。

1.4存量滾動(dòng)：加強(qiáng)內(nèi)部挖潛，提高存量用地效益堅(jiān)持盤活存量、新造耕地并重，滾動(dòng)開發(fā)利用存量土地，想方設(shè)法做大土地“增量”，為發(fā)展提供更大土地空間。

1.4.1探索低效用地再開發(fā)。紹興市2012年在全省率先開展低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)試點(diǎn)工作，通過“退二還耕”“退二優(yōu)二”“退二進(jìn)三”等方式，依法盤活閑置廠房、倉儲等用地，在用途不變的前提下，允許工業(yè)用地進(jìn)行行業(yè)調(diào)整和整體改造，允許建成后土地、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)部分分割轉(zhuǎn)讓。2013年紹興市被國土資源部、浙江省政府確定為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)市，對5 050 hm2以上城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行再次開發(fā)，計(jì)劃到2017年，基本實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)塊單位GDP建設(shè)用地比2013年下降27%以上。

1.4.2推進(jìn)老城區(qū)工業(yè)企業(yè)“騰籠換鳥”。2008年紹興市實(shí)施《關(guān)于紹興市區(qū)二環(huán)線內(nèi)工業(yè)企業(yè)提升轉(zhuǎn)型搬遷工作的實(shí)施意見》(紹政辦發(fā)〔2008〕68號)，通過“騰籠換鳥”推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，最大限度發(fā)揮土地利用效率。簽訂了搬遷補(bǔ)償協(xié)議的二環(huán)線內(nèi)72家企業(yè)，其中21家企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，騰出服務(wù)業(yè)發(fā)展用地32.6 hm2。

1.4.3分類處置和消化存量土地。把各地消化批而未供、供而未用土地情況，直接與每年的土地計(jì)劃指標(biāo)分配掛鉤。采取加快項(xiàng)目供地、招商引資消化、查清情況核銷、異地置換盤活等措施，處置和消化各類存量土地，加快已批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用城市建設(shè)用地分批次有效供應(yīng)。近3年來，紹興市有超過2 300 hm2存量建設(shè)用地得到盤活，占同期土地供應(yīng)總量的31%。

2基于“紹興模式”的思考和建議

2.1強(qiáng)化“畝產(chǎn)論英雄”理念，妥善處理集約用地與保障發(fā)展的關(guān)系，以用地方式轉(zhuǎn)變促發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作為資源小市的紹興市，每年用地需求約4萬畝(2 666.67 hm2)，而實(shí)際供地能力只有50%[3]。該市探索以“畝產(chǎn)論英雄”理念為核心的集約用地模式，有效化解了土地資源要素制約，既保護(hù)資源，又保障了發(fā)展。我國進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期后，土地供需矛盾愈加突出，將倒逼各級黨委和政府更加注重節(jié)約集約用地[4]。節(jié)約集約用地的要義是轉(zhuǎn)變土地利用方式，通過科學(xué)、高效用地，以穩(wěn)定、可持續(xù)的土地資源支撐經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化。執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，推動(dòng)土地資源利用由外延粗放向集約內(nèi)涵轉(zhuǎn)化，最大限度減少建設(shè)占地，不占或者少占耕地，提升土地資源對發(fā)展的承載能力，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化的雙贏。

2.2堅(jiān)持市場配置原則，妥善處理政府調(diào)控與市場引導(dǎo)的關(guān)系，發(fā)揮市場配置土地資源決定性作用節(jié)約集約用地涉及土地空間利用問題[5]。紹興市一方面有效發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，注重用地規(guī)?？刂?，優(yōu)化用地布局，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)房用地集約布局，引導(dǎo)公建設(shè)施共建共享，通過“上天入地”向空間要土地。另一方面，健全“畝產(chǎn)論英雄”機(jī)制，把稅收、用電、用水、財(cái)政支持等要素配置與工業(yè)企業(yè)畝均綜合效益掛鉤，實(shí)行工業(yè)用地公開競價(jià)出讓，變“定項(xiàng)目掛牌”為“定產(chǎn)業(yè)拍賣”，推行土地使用稅差別化管理，通過充分競爭實(shí)現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)價(jià)。要找準(zhǔn)政府調(diào)控與市場引導(dǎo)的平衡點(diǎn)，防止政府直接作為市場主體參與競爭性領(lǐng)域，過度介入土地資源配置。進(jìn)一步強(qiáng)化市場在土地供給方面的地位和作用，下大力氣推進(jìn)土地要素配置市場化改革，擴(kuò)大建設(shè)用地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。對土地取得、占有和使用等各環(huán)節(jié)要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)約束，健全全面反映供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地市場價(jià)格機(jī)制，有效促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和高效利用。

2.3深化改革創(chuàng)新舉措，妥善處理頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新集約用地新技術(shù)新模式破解資源難題，出路在改革創(chuàng)新。紹興市制定實(shí)施一些地方性政策舉措，創(chuàng)造了土地制度改革方面多個(gè)“第一”，如全國首創(chuàng)以“畝產(chǎn)效益”推動(dòng)節(jié)地評價(jià)，率先提出停止向一般性傳統(tǒng)行業(yè)項(xiàng)目供地，率先探索推進(jìn)低效土地二次開發(fā)，率先開展土地使用稅差別化管理試點(diǎn)。既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)好《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》(國土資源部第61號令)和國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的《指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2014〕119號)等國家層面的政策意見。同時(shí)進(jìn)一步解放思想，鼓勵(lì)基層實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，及時(shí)對典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，提煉、整合先進(jìn)節(jié)地經(jīng)驗(yàn)與典型模式，為條件相似地區(qū)或項(xiàng)目提供借鑒。同時(shí)，逐步形成一系列關(guān)于節(jié)地技術(shù)、節(jié)地模式的政策體系，推動(dòng)土地管理制度改革創(chuàng)新。

2.4改變土地供給思路，妥善處理增量擴(kuò)張與存量盤活的關(guān)系，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地二次再開發(fā)紹興市向存量土地要“發(fā)展增量”，率先探索低效用地二次開發(fā)，引導(dǎo)企業(yè)“騰籠換鳥”發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)，整合“城中村”“空心村”土地資源，分類處置和消化存量用地，努力提高存量土地利用效率。我國存量建設(shè)用地?cái)?shù)量巨大、利用粗放。國土部規(guī)劃司司長董祚繼在解讀《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》時(shí)提到，目前城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，低效用地約5 000 km2，占全國城市建成區(qū)的11%；僅農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積達(dá)200萬hm2左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4；低效用地達(dá)600萬hm2以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。必須改變建設(shè)用地供給思路，遵循嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，引導(dǎo)建設(shè)用地從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量挖潛”，鼓勵(lì)充分利用和立體開發(fā)存量土地，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)?？蓪Ω鞯孛磕甑某擎?zhèn)低效用地再開發(fā)數(shù)量提出量化要求，穩(wěn)妥推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊工廠和“城中村”改造，推動(dòng)建設(shè)用地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，提升城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目用地的集約化水平。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期2015-10-29

作者簡介單嘉銘(1995- )，女，浙江紹興人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

基金項(xiàng)目南京農(nóng)業(yè)大學(xué)SRT計(jì)劃項(xiàng)目(1520A28)。

中圖分類號S 27

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2015)33-279-03