淺論審計機關購買社會審計服務參與政府投資審計

譚斌

淺論審計機關購買社會審計服務參與政府投資審計

譚斌

隨著各地市政府投資基建項目的快速發(fā)展，審計監(jiān)督的職能不斷拓展，而長期以來審計力量和技術資源不足一直是制約政府投資審計工作有效開展的瓶頸問題。特別是政府投資審計專業(yè)人才缺乏現(xiàn)象比較普遍，不能滿足實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋要求。審計機關購買社會審計服務參與政府投資審計是解決這一問題的有效途徑，兩者在技術手段、職責目標等方面具有較高的一致性，且在技術力量、職權等方面還能互補。近年來，各級審計機關立足實際積極開展購買社會審計服務的探索，取得了良好效果，在購買機制、質量控制、風險防范等方面積累了不少好的做法和經驗，但也面臨一些困難和問題。本文結合審計機關購買社會審計服務實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，提出一些建議與意見，以期對審計實踐和理論有所貢獻。

購買；審計機關；政府投資審計

一、審計機關購買社會審計服務參與政府投資審計的政策背景及意義

2013年9月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），全面部署政府購買服務工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出了“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”的要求。2013年12月，財政部印發(fā)了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜〔2013〕111號），要求積極有序推進政府購買服務工作，切實加強組織實施。2014年4月底財政部發(fā)布《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫〔2014〕37號)，從“分類推進、加強管理、靈活開展、履約驗收、績效評價”五方面提出了完善服務項目政府采購工作的總體要求。2014年12月，《政府購買服務管理辦法（暫行）》出臺，明確了政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買方式和程序、預算及財務管理、績效和監(jiān)督管理等。政府購買服務引起廣泛關注，從中央到地方各級政府都給予了較高的重視，相繼出臺了購買社會服務的指導意見和實施辦法，這為審計機關購買社會審計服務參與政府投資審計指明了方向。審計機關購買社會審計服務參與政府投資審計，科學整合審計資源，有利于解決審計任務繁重與審計力量嚴重不足的矛盾，彌補審計覆蓋面窄、審計監(jiān)督缺失和審計方式滯后等缺陷，同時還能推進審計機關從政府投資建設項目事后監(jiān)督機制向全過程監(jiān)督機制轉變。

二、規(guī)范對購買社會審計服務的管理，控制審計風險，建立健全監(jiān)督管理制度

審計機關向社會中介機構（以下簡稱中介機構）購買審計服務不等于放棄管理責任。在購買服務后，仍然必須履行監(jiān)督職責。

（一）規(guī)范投資審計質量控制，控制審計風險

審計質量和廉潔自律是投資審計的生命線，為了保證中介機構的審計質量，規(guī)避審計風險，規(guī)范管理必不可少。

1.加強組織領導，建立健全管理機制。審計機關應當建立健全購買審計服務工作領導和管理機構，負責決定購買社會審計服務工作中的重大事項、具體工作協(xié)調及工作管理等。同時應制定具體的管理辦法，明確向社會購買審計服務的具體內容、范圍、方式、相關工作流程及監(jiān)督管理責任等。

2.建立健全準入制度，解決“委托誰”的問題。選用中介機構，應當按照國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見的有關要求，遵循公開、公正、公平、優(yōu)質優(yōu)價的原則，先建立中介機構備選庫，依法選擇中介機構參與政府投資審計。建立中介機構備選庫必須公開招標，嚴格審查中介機構的資質、信譽，根據(jù)中介機構的規(guī)模、執(zhí)業(yè)能力、技術水平與經驗、信譽記錄、職業(yè)道德等方面擇優(yōu)選擇信譽良好、具有相應資質的中介機構進入備選庫。從備選庫中選用中介機構委托審計項目也應當按規(guī)定程序選擇，有效防范審計機關在選用中介機構及分配審計項目過程中的不廉潔行為，同時對備選庫應建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調整機制。

3.規(guī)范操作程序和方法。要根據(jù)審計法律法規(guī)和國家審計準則要求，結合投資審計業(yè)務實際情況，修訂出臺《政府投資項目審計操作規(guī)程》。一是明確政府投資審計的審計范圍、審計內容、審計目標；二是對操作程序和方法進行統(tǒng)一規(guī)范，明確操作規(guī)范要求。

4.建立健全項目復核制度。對委托中介機構審計的政府投資項目要加大檢查復核力度和范圍，對工程量的真實性、單價、總價計算方法的正確性、各項費率的合規(guī)性、技術簽證單的真實性等關鍵內容進行復核。復核誤差率超過一定范圍的，對中介機構及人員應及時按相關規(guī)定處理。如檢查過程中發(fā)現(xiàn)中介機構執(zhí)業(yè)過程中有違法違紀問題的，及時查處、通報、曝光違法違紀問題，促使中介機構及人員認真履行職責，有效保證政府投資項目審計質量，確保審計結果真實、客觀、可靠。

5.加強廉政跟蹤督查。中介機構的審計人員常年從事與工程造價有關的業(yè)務，與工程建設單位、施工單位都存在緊密的聯(lián)系，一些施工單位為謀取利益最大化，千方百計拉攏腐蝕審計人員，加上一些中介機構內控制度薄弱，管理不夠嚴格規(guī)范，執(zhí)業(yè)紀律約束不嚴，部分審計人員缺乏自律，在受到利益團體的引誘或脅迫時，容易失控，背離審計紀律和原則，違規(guī)操作，增加了審計的廉政風險。審計機關紀檢監(jiān)察部門應著重加強對中介機構參與的投資項目審計的跟蹤檢查，凡是針對審計機關和審計人員的各項廉政措施和監(jiān)督政策都可適用于提供審計服務的中介機構。重點對中介機構及其審計人員遵守國家法律法規(guī)和政策以及依法審計、履行工作職責、廉政紀律執(zhí)行等情況進行檢查，以促使中介機構及其審計人員搞好自身廉政建設，規(guī)范審計行為，嚴肅審計紀律，確保廉潔從審。一旦發(fā)現(xiàn)有徇私舞弊、以審謀私的，依法追究中介機構和相關人員的責任，觸犯法律的，移送有關部門處理。

通過健全完善各項規(guī)范和制度,提高投資審計質量和審計效率，防范審計風險和廉政風險。

（二）建立績效考評機制

1.對中介機構進行考核評估是購買社會審計服務的重要環(huán)節(jié)。對于審計機關，除了通過日常監(jiān)督對中介機構的服務進行約束和規(guī)范以外，還應建立分期的評價體系，定期按照設定的評價規(guī)則、標準進行購買服務質量績效評價，并根據(jù)績效評價結果，確定后續(xù)合作事宜。在評價中，除了對審計項目本身的評價，還要注重中介機構的服務質量、服務效率、服務結果以及廉政等方面的評價。

2.審計機關應針對審計事項或項目特點，科學合理制定考核考評規(guī)則標準，對購買服務績效進行評估。一是圍繞審計方案進行評估，主要核查是否完成審計實施方案所規(guī)定的內容，特別是對重要事項的核查與記錄是否完整、數(shù)據(jù)是否真實準確；二是對審核質量進行評估，從審核質量、審核報告、審核時限、審核程序、審核服務、審核效果六個方面進行評估。重點核查主要環(huán)節(jié)審計的深度和廣度，有無漏查或核查不深入的問題；三是將績效評估結果與費用掛鉤，對績效評估優(yōu)良的服務提供單位或個人，可實行正常付費和獎勵；對績效評估結果較差的，可采取懲罰措施，并從備選庫中予以剔除；將評估結果對外公開，納入誠信體系制度，接受社會監(jiān)督。檢查評估結果作為服務費用支付的依據(jù)以及備選庫優(yōu)勝劣汰動態(tài)調整的重要依據(jù)。

3.在評估過程中，不僅要重視審計機關的評估，而且要引入包含專家評審委員會、專業(yè)評審機構和社會公眾的第三方評估機制。由于第三方評估具有獨立性的特點，可以有效提高評估結果的客觀性、公正性以及公信力。購買服務的審計項目結束時，應由獨立的第三方對該項目進行評估，評估工作應區(qū)別于行業(yè)專業(yè)質量檢查，并將評估結果也作為服務費用支付的依據(jù)以及備選庫優(yōu)勝劣汰動態(tài)調整的重要依據(jù)。

（三）建立責任追究機制

一是做好審計結果的復核檢查工作，在復核檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題應追究責任人、責任單位的相應責任，促使中介機構及審計人員提高自身服務質量；二是事先通過簽訂合同約定明確中介機構應承擔的法律責任，當出現(xiàn)問題時，能夠按照合同約定追究其相應責任。

（四）誠信體系制度的建立

行業(yè)行政主管部門要建立中介機構信用等級評價制度，信用等級和執(zhí)業(yè)記錄定期公示。對信用記錄不良的給予懲處并列入“黑名單”，促使依法對中介機構及其審計人員的審計活動實施有效監(jiān)督。利用現(xiàn)有網絡系統(tǒng)，建立區(qū)域性的中介機構誠信檔案，實現(xiàn)與財政等相關部門中介機構庫信息共享，供地方審計機關共享社會審計組織備選庫和專業(yè)技術人才儲備庫資源。建立中介機構信息披露制度，向社會公開提供審計服務的中介機構登記證書、審計人員執(zhí)業(yè)證書及資格證書、服務事項、服務方式、審計結果復核情況、績效評估結果等信息，主動接受社會監(jiān)督。

三、結語

目前雖然各地市相繼出臺了關于政府購買服務的實施意見以及將審計服務列入政府采購目錄，但目前仍缺乏詳細的操作規(guī)程和制度規(guī)范，審計理論上也缺乏系統(tǒng)的研究，需要在日后的實踐中逐步探索完善。要按照劉家義審計長強調的審計全覆蓋的真正含義，不斷創(chuàng)新審計工作思路和方式方法，同時借助社會審計服務，努力實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的目標。

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》.

[2]《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫〔2014〕37號).

[3]《政府購買服務管理辦法（暫行）》.

（作者單位：南寧市公共投資審計中心）