資金互助組織如何不觸犯法律紅線？

程京京 辛文玉 楊偉坤

自十七屆三中全會提出允許有條件的農(nóng)民合作社開展信用合作以來，農(nóng)民信用合作組織一路高歌猛進。然而由于存在監(jiān)管空白、法律規(guī)范欠缺，農(nóng)民資金互助組織發(fā)展亂象叢生，如有的互助組織高息攬儲，資金鏈斷裂后社長跑路，造成惡劣的社會影響。2012年至2014年中央一號文件一再強調(diào)，加強引導(dǎo)農(nóng)民合作社規(guī)范開展信用合作，并嘗試對新型農(nóng)村合作金融開展監(jiān)管。如何不觸犯法律紅線、防范政策性風(fēng)險也成為農(nóng)民資金互助組織關(guān)心的頭等大事。

金融壓抑下資金互助成為解決農(nóng)民信用需求的重要出路

隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民資金需求日益增加。以農(nóng)信社為主力的農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)難以滿足農(nóng)村資金需求的重任。據(jù)調(diào)查，農(nóng)信社小額信貸普遍缺乏靈活性、業(yè)務(wù)辦理效率低，難以滿足農(nóng)戶的信貸需求。相比正規(guī)合作金融組織，農(nóng)戶更偏好在熟人中開展資金互助。目前在外部金融機構(gòu)“輸血”動力不足的情況下，“三農(nóng)”發(fā)展的資金供給只能訴諸于農(nóng)戶自我的“造血”機制——資金互助。作為合作金融機構(gòu)，農(nóng)民資金互助組織實質(zhì)是以合作制的組織形式為社員提供金融中介服務(wù)。它在較小的范圍內(nèi)，以社員相互熟悉和個人信用為基礎(chǔ)，開展信用合作。據(jù)各地開展情況來看，農(nóng)民資金互助組織以較高的貸款效率、靈活的貸款方式、因地制宜的貸款管理創(chuàng)新，能更好地適應(yīng)、滿足農(nóng)民的融資需求。然而，由于法律法規(guī)、監(jiān)管的欠缺，目前農(nóng)民資金互助組織魚龍混雜，資金互助組織的合規(guī)狀況取決于主導(dǎo)者的法律意識和金融知識水平，這是制約農(nóng)民合作社資金互助健康有序發(fā)展的瓶頸。

以成功的農(nóng)民資金互助組織運作經(jīng)驗引領(lǐng)行業(yè)規(guī)范發(fā)展

農(nóng)民資金互助組織如何實現(xiàn)涅重生？現(xiàn)以運作模式先進、業(yè)績優(yōu)秀的明星合作社——河北省盛源農(nóng)民合作社為例，探討資金互助的規(guī)范發(fā)展。盛源農(nóng)民合作社坐落于順平縣高于鋪鎮(zhèn)蘇辛莊村，該鎮(zhèn)以廢舊塑料加工為支柱產(chǎn)業(yè)，該社許多社員都通過家庭作坊開展廢舊塑料加工，并且時常有周轉(zhuǎn)資金的需求，為此2011年4月29日該社11位社員用20.1萬元資本金在合作社內(nèi)部發(fā)起組建資金互助部。在杜曉山、何廣文、王曙光、周立等知名學(xué)者的指導(dǎo)和支持下，該社運作甚好，截至2014年10月底，該合作社成立了7個信息服務(wù)處，受益戶分布8個行政村，共發(fā)展社員671戶，互助金規(guī)模達2987萬元，累計放出互助資金6985萬元，累計放出881筆互助金，有效地解決了農(nóng)民的貸款難問題。

盛源資金互助部嚴(yán)格堅持封閉性原則，互助金全部來源于村落社員的股金。其股金構(gòu)成包含資格股、借款資格股、投資股、固定股和流動股五種。入社社員必須繳納100元的資格股。而借款資格股為社員借款前需繳納的5%的保證金，主要為了實現(xiàn)利益共綁。投資股是發(fā)起人為了資金互助部正常經(jīng)營及獲取利潤而投入的貨幣資金和保留在互助部的利潤，這部分資金有分紅的權(quán)利。固定股是社員在資格股金外進行投資而增加的股金，單個農(nóng)民或自然人認(rèn)購股金總額（包括資格股）不能超過股本金總額的10%。流動股可以隨時存入或支取。在收益分配上，資格股、投資股、固定股和流動股年底享受分紅，但固定股年底分紅時擁有高于流動股1%的紅利?？傮w來說，投資股類似于發(fā)起資本金，主要用于抵御經(jīng)營風(fēng)險;固定股主要用于吸收風(fēng)險偏好型社員的資金，抵御信貸風(fēng)險;流動股主要為社員提供便捷的存取款服務(wù)，吸收風(fēng)險厭惡型社員的資金。這三類股份的結(jié)合在有效擴大互助資金規(guī)模的同時，縮小了風(fēng)險責(zé)任的范圍，減弱潛在風(fēng)險的社會影響。

另外，盛源互助資金只用于滿足村落本社社員的生產(chǎn)或生活性資金需求，即社員借款應(yīng)向所在村的信息服務(wù)處申請。目前，合作社有7個信息服務(wù)處負(fù)責(zé)人，加上11位合作社發(fā)起人，共18位理事會成員分別在放款風(fēng)險金中放入5萬元，以此風(fēng)險金做擔(dān)保，每人分別擁有5萬元及以下資金使用申請的審批權(quán)。信息服務(wù)處負(fù)責(zé)人憑借村級熟人社會信息對稱，可以獨立審批5萬元以下資金使用申請。相應(yīng)的，如果理事會成員想擁有10萬元及以下的貸款審批權(quán)，自己必須放入10萬元的放款風(fēng)險金以此做擔(dān)保。此外，合作社還要求履行“兩雙”制度，即雙人借款和雙人擔(dān)保制度，具體為借款者必須為夫妻或父子兩人共同借款，且擁有合作社認(rèn)同的兩名擔(dān)保人。由于審批人對申請使用資金社員都知根知底，再加上資金互助部對貸款額與借款資格股的杠桿管理和審批人的風(fēng)險金擔(dān)保要求，有效防范了社員的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。三年多來盛源資金互助部嚴(yán)格執(zhí)行銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計了比較完善的資金使用申請和審查制度，采用獨特的電話收息收貸方式，達到資金百分之百放到社員手中，百分之百收回的良好放款記錄。

農(nóng)民資金互助組織如何開展自律

在監(jiān)管空白、法律不健全的環(huán)境中，如何有效規(guī)避政策性風(fēng)險？資金互助組織須從自律入手。下文結(jié)合相關(guān)法律條文以及盛源合作社的成功經(jīng)驗，從以下幾點來分別探討。

扎深農(nóng)民資金互助組織的“根”——“三農(nóng)”

資金互助組織只有以服務(wù)“三農(nóng)”為根本宗旨，才會抗住各種“不正”之風(fēng)。此類“根系”的發(fā)展體現(xiàn)在以下幾個方面：

不脫離農(nóng)民。農(nóng)民資金互助要以服務(wù)農(nóng)戶社員為宗旨，謀求社員共同利益。在資金來源與服務(wù)對象上，不得向非社員吸收存款、發(fā)放貸款及辦理其他金融業(yè)務(wù)。2011年實行的《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》指出，未向社會公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款。例如，盛源農(nóng)民合作社的資金互助業(yè)務(wù)嚴(yán)格限制在農(nóng)戶社員內(nèi)部。為此，農(nóng)民資金互助組織只要立足于社員內(nèi)部，不向社會不特定對象吸收資金，就可以有效規(guī)避非法集資嫌疑。

需要強調(diào)的是，農(nóng)民資金互助組織一定要嚴(yán)格控制股份的多元化和非農(nóng)股份的發(fā)展。江蘇鹽城等地合作社正是由于房地產(chǎn)資金的進入，造成資金逐利性增加，稍有風(fēng)吹草動便可釀成資金擠兌的惡劣事件。雖然“合作社法”提出，農(nóng)民成員至少應(yīng)占成員總數(shù)的百分之八十，那么對于最大占比20%的非農(nóng)社員來說，在成立資金互助部時他們的股份占比該做如何限制呢？《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）雖然明確指出，單個農(nóng)民或單個農(nóng)村小企業(yè)的持股比例不得超過農(nóng)村資金互助社股金總額的10%，但是未涉及對非農(nóng)股份占比的闡述。建議在法律不明確的情況下，資金互助組織最好不要引入非農(nóng)股份。如果在發(fā)展初期資金短缺時不得已而為之，在控制單個非農(nóng)社員股份比例不超過10%的要求下，對非農(nóng)股份的話語權(quán)做嚴(yán)格限制，防止資金互助組織的話語權(quán)和信貸權(quán)脫離農(nóng)民，步入正軌后，資金互助組織可以通過股權(quán)置換、股權(quán)贖回等方式消化非農(nóng)股份。

依托農(nóng)業(yè)。農(nóng)民合作社需要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作的基礎(chǔ)上開展信用合作。目前農(nóng)民資金互助組織發(fā)展模式多樣化，大致來說有三種：一種是銀監(jiān)會正式批準(zhǔn)的農(nóng)村資金互助社。從2007年試點到現(xiàn)在，此類資金互助社全國共有49家，相對于中國七十多萬個行政村數(shù)量，此類新型農(nóng)村金融機構(gòu)只是滄海一粟。第二種是地方政府和民政部門批準(zhǔn)認(rèn)可的農(nóng)民資金互助社。目前安徽鳳陽等地政府鼓勵工商部門和民政部門為農(nóng)民資金互助組織注冊登記。然而大部分地區(qū)政府擔(dān)心農(nóng)民獲得權(quán)利太多會對社會安定增加隱患，而對資金互助社采取不作為或取締化解的措施。三是在合作社內(nèi)部開展資金互助業(yè)務(wù)。這類合作社內(nèi)部自發(fā)設(shè)立的資金互助主要分布在吉林、江蘇、河南、河北、山東等地，大概有5000多家，在一些地區(qū)幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一家?？梢哉f，在當(dāng)政者猶豫不決、多方權(quán)衡的思考中，前兩類資金互助組織發(fā)展難以獨擋一面。而第三種是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作上的資金互助組織成為趨勢選擇。就盛源農(nóng)民合作社而言，在成立資金互助部之前，合作社也積極開展生產(chǎn)合作，成立了農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)部門、農(nóng)機合作部門和供銷合作部門，如聘請農(nóng)藝師開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、購買大型玉米聯(lián)合收割機為社員收割玉米、開展糧食收購儲藏和農(nóng)資產(chǎn)品購銷服務(wù)等。從政策導(dǎo)向來看，政府鼓勵農(nóng)民合作社開展信用合作，也是現(xiàn)在許多專家提倡的兩社合一模式?？梢钥闯?，基于自下而上、從內(nèi)部到外部的發(fā)展動力支持，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作的資金互助組織是時代發(fā)展的最佳選擇。

此外，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以有效防止互助資金的非農(nóng)化運作。例如，盛源合作社是在產(chǎn)業(yè)運作基礎(chǔ)上，為解決社員生產(chǎn)流動資金的不足，而開展資金互助業(yè)務(wù)。兩者的有機結(jié)合，可以有效的把農(nóng)民的閑散資金引向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，防止出現(xiàn)類似銀行“抽血式”的農(nóng)村金融服務(wù)。

扎根農(nóng)村。農(nóng)民資金互助組織的經(jīng)營區(qū)域立足于縣域農(nóng)村區(qū)域。為了防止農(nóng)民資金互助組織在發(fā)展初期片面求大求快，《規(guī)定》在設(shè)立區(qū)域上做了更加謹(jǐn)慎的要求——農(nóng)村資金互助社應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村以發(fā)起方式設(shè)立。總體來說，農(nóng)民資金互助組織要秉承立足于縣域農(nóng)村地區(qū)的原則，在積極利用熟人社會做好信貸風(fēng)險防范的同時，服務(wù)好農(nóng)村社會經(jīng)濟。

盛源資金互助部隨合作社設(shè)立于蘇辛莊村，其在附近行政村落成立了7個信息服務(wù)處，信息服務(wù)處在合作社的指導(dǎo)下，以村落熟人社會信息對稱的條件下分別開展資金互助服務(wù)。然而據(jù)調(diào)查，有的農(nóng)民合作社出現(xiàn)社員跨地區(qū)甚至是跨省分布的現(xiàn)象，那么其面對社員開展的資金互助業(yè)務(wù)是否也可以實現(xiàn)跨區(qū)域運作呢？目前法律上沒有做明確的規(guī)定，但是本著謹(jǐn)慎原則，資金互助組織要以村級熟人社會信用為基礎(chǔ)，防止信息不對稱現(xiàn)象的出現(xiàn)。

做好農(nóng)民資金互助組織的“本”——健全的信用資金管理

農(nóng)民資金互助組織為更好服務(wù)“三農(nóng)”，必須實施健全、高效的信用資金管理，實現(xiàn)組織的可持續(xù)發(fā)展。

加強風(fēng)險管理，特別是流動性管理。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民資金互助組織包括盛源合作社負(fù)責(zé)人最擔(dān)心擠兌風(fēng)險。為有效規(guī)避此類風(fēng)險，資金互助組織需要做的第一層防火墻就是加強現(xiàn)金流動性管理。合作社可以建立準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金可按照大于信用資金總額的20%提取。例如，盛源合作社建立了備付金制度，備付金率為25%，目前其庫存現(xiàn)金和信用社賬戶上共有747萬元的備付金來抵御擠兌風(fēng)險。第二層防火墻就是，在信用風(fēng)險管理上嚴(yán)格執(zhí)行銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民資金互助組織可以遵從《規(guī)定》對其在資本充足率、單一社員貸款額度限制、前十大戶貸款總額、資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率等方面要求。例如，盛源合作社執(zhí)行《規(guī)定》中的風(fēng)險管理要求后，從純利潤中提取10%作為放款風(fēng)險金，以抵御壞賬損失。同時又要求社員借款必須繳納5%的借款資格股，以降低放款風(fēng)險。第三層防火墻就是在行業(yè)聯(lián)合的基礎(chǔ)上進行同業(yè)拆借。眾多資金互助組織無金融牌照不能從人民銀行獲得再貸款，為此區(qū)域資金互助組織應(yīng)盡快形成行業(yè)聯(lián)合協(xié)會，調(diào)劑資金余缺。如日本各級農(nóng)協(xié)通過自下而上逐級入股成立基層、縣級和全國的農(nóng)協(xié)聯(lián)合會，各自在保持獨立法人的前提下，實現(xiàn)生產(chǎn)和信用的再聯(lián)合。

嚴(yán)格的貸款要素控制。包括設(shè)計完善的資金使用申請、放款審查、擔(dān)保、利率等管理制度。在擔(dān)保制度上，盛源要求資金使用申請者需要有兩名合作社認(rèn)可的村民作第一擔(dān)保人，并且要求理事會成員以其放款風(fēng)險金作第二擔(dān)保人，進一步督促借款人信用履約。借款利率合理定價也是資金互助組織比較關(guān)心的問題?！吨袊嗣胥y行關(guān)于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》中規(guī)定，借貸雙方協(xié)商的民間個人借貸利率不得超過人行公布的金融機構(gòu)同期、同檔次貸款利率（不含浮動）的4倍。超過上述標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)界定為高利借貸行為?！睹穹ㄍ▌t》也作了相應(yīng)規(guī)定。為此，資金互助組織一定要嚴(yán)格控制資金使用費用水平。盛源合作社在嚴(yán)格遵從法律的同時，為支持和發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，實行差別化的資金使用費率，即種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工五萬元以下貸款利率為10‰（月息）;個體工商戶企業(yè)貸款利率為12‰（月息）。其資金年使用費用最高約為17.5%，遠低于銀行同期貸款利率水平的4倍即22.4%。

為實現(xiàn)資金互助組織的健康可持續(xù)發(fā)展，化解不確定的法律、信貸等風(fēng)險，資金互助一定要抓好抓牢這個“根本”——不脫離“三農(nóng)”和高效的信用資金管理，在取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益時，為政府排憂解難謀求“三農(nóng)”發(fā)展，為自己贏得更好政策支持法律環(huán)境。

基金項目：河北金融學(xué)院科研基金項目（JY201502）、國家社會科學(xué)基金項目（13CJY125）、河北省社會科學(xué)基金項目（HB13JJ068）、河北省人才工程培養(yǎng)經(jīng)費資助科研項目（A201400264）、河北省高等學(xué)校青年拔尖人才計劃項目（BJ2014073）

（作者單位：河北金融學(xué)院，河北省科技金融重點實驗室，河北省科技金融協(xié)同創(chuàng)新中心）