銀行資本工具“無法生存觸發(fā)點”設(shè)置的國際經(jīng)驗

劉全雷 徐驚蟄

金融危機(jī)暴露出了銀行資本質(zhì)量存在嚴(yán)重問題。銀行在瀕臨破產(chǎn)時，資本工具無法及時吸收損失，導(dǎo)致銀行資不抵債，并引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，巴塞爾協(xié)議Ⅲ提高銀行資本質(zhì)量要求，規(guī)定資本工具應(yīng)在銀行“無法生存”時吸收損失，以降低無序破產(chǎn)的概率和成本。理論上，“無法生存觸發(fā)點”（Point of non-viability， PONV）是銀行陷入嚴(yán)重危機(jī)、瀕臨破產(chǎn)的一種臨界狀態(tài)，但在實踐中應(yīng)如何定義PONV，如何準(zhǔn)確判定PONV是否已觸發(fā)？這成為各國銀行監(jiān)管部門和商業(yè)銀行探討的重要議題。本文將梳理巴塞爾協(xié)議Ⅲ有關(guān)規(guī)定，介紹相關(guān)國際監(jiān)管實踐和發(fā)行案例，并提出相關(guān)思考和建議。

巴塞爾協(xié)議Ⅲ有關(guān)規(guī)定

巴塞爾協(xié)議Ⅲ將商業(yè)銀行資本分為一級資本和二級資本，其中一級資本包括核心一級資本和其他一級資。根據(jù)巴塞爾協(xié)議Ⅲ要求，各級資本工具都應(yīng)具備一定的損失吸收能力，其中一級資本工具應(yīng)及時吸收銀行經(jīng)營過程中的損失，維護(hù)銀行持續(xù)經(jīng)營，以降低銀行瀕臨破產(chǎn)的概率;二級資本工具應(yīng)在銀行“無法生存”時吸收損失，以降低政府救助成本和納稅人為此承擔(dān)的財務(wù)損失，并緩解危機(jī)蔓延和惡化。根據(jù)巴塞爾協(xié)議Ⅲ規(guī)定，資本工具吸收損失的方式包括轉(zhuǎn)股和減記兩種。兩種方式都能達(dá)到抵補損失、增加核心一級資本的作用。

2011年，巴塞爾委員會發(fā)布新聞公報，就銀行“無法生存觸發(fā)點”相關(guān)問題予以明確。一是將PONV原則性地定義為以下兩種情形中較早發(fā)生者：（1）監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)定，若不進(jìn)行減記或轉(zhuǎn)股，該銀行將無法生存;（2）相關(guān)當(dāng)局認(rèn)為，若不進(jìn)行公共部門注資或提供等同效力的支持，該銀行將喪失生存能力。鑒于各國銀行法律環(huán)境差異，巴塞爾協(xié)議Ⅲ未采用量化指標(biāo)來確定PONV，以賦予各國監(jiān)管當(dāng)局充分的裁量權(quán)。二是明確要求其他一級資本工具和二級資本工具必須在發(fā)行合約中列明PONV條款。也就是說，其他一級資本和二級資本工具都必須在PONV下進(jìn)行換股或減記。三是對上述兩項要求提出豁免條件。如所在國家（或地區(qū)）的法律已明確規(guī)定資本工具應(yīng)在銀行瀕臨破產(chǎn)時吸收損失，則資本工具不需在發(fā)行合約中逐筆列明PONV條款，而可根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定吸收損失。

典型國家監(jiān)管實踐

盡管巴塞爾協(xié)議Ⅲ已在多數(shù)國家（或地區(qū)）實施，但各國的法律環(huán)境和危機(jī)處理機(jī)制存在較大差異。歐盟、美國等法律體系較為完善，并在本輪金融危機(jī)后以立法形式確立了金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置框架（Recovery and Resolution Regime），明確了危機(jī)事態(tài)下對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助和處置的程序和規(guī)則。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)時，資本工具將按照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處置，吸收銀行損失。其他多數(shù)國家尚未建立系統(tǒng)性的恢復(fù)與處置框架，政府部門主要采取“一事一議”方式進(jìn)行危機(jī)處理，具體規(guī)則尚不明確，發(fā)行合約成為約定資本工具吸收損失機(jī)制的主要依據(jù)。因此，國際上對于PONV的設(shè)置大體遵循以下兩種思路：

合約模式

合約模式主要通過資本工具發(fā)行合約逐筆約定PONV的定義及損失吸收方式。目前采用這種模式的國家（或地區(qū)）包括加拿大、瑞士、澳大利亞、新西蘭、日本、中國、俄羅斯、香港、新加坡等。這些國家（或地區(qū)）的銀行業(yè)資本監(jiān)管法規(guī)對PONV的定義及損失吸收方式進(jìn)行規(guī)定，并要求銀行發(fā)行資本工具時必須在合約中列明損失吸收相關(guān)條款。多數(shù)國家（或地區(qū)）的PONV基本遵循巴塞爾協(xié)議Ⅲ的原則性定義，主要由監(jiān)管當(dāng)局判定銀行是否“無法生存”。但監(jiān)管和業(yè)界普遍認(rèn)識到，這種定義較為寬泛，難以確保PONV判定的客觀性和科學(xué)性。

因此，部分國家在巴塞爾協(xié)議Ⅲ的基礎(chǔ)上對PONV定義進(jìn)行改進(jìn)，旨在明確判定標(biāo)準(zhǔn)，盡可能減少監(jiān)管裁量所引起的不確定性。例如，加拿大的《資本充足率要求指引》（Capital Adequacy Requirements Guideline）列舉了PONV觸發(fā)事件的7條判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括資本充足水平、是否資不抵債、是否能償還到期債務(wù)、是否已失去公眾信心等。盡管與巴塞爾協(xié)議Ⅲ相比有所細(xì)化，但監(jiān)管規(guī)定同時指出，這些標(biāo)準(zhǔn)并不能覆蓋所有可能的情況，PONV判定最終仍依賴于監(jiān)管裁量。以日本為代表的一些國家將PONV定義與本國法律中的相關(guān)概念銜接。日本金融廳（FSA）對于PONV的定義借鑒了相關(guān)法律成果，將特別資金援助、特別危機(jī)接管等較為嚴(yán)重的救助措施作為PONV觸發(fā)的標(biāo)志從而使PONV的定義更加明確化。

立法模式

立法模式主要通過相關(guān)法律規(guī)定資本工具參與損失吸收的觸發(fā)點和具體方式。金融危機(jī)后，美國、歐盟等國家（或地區(qū)）確立了危機(jī)事態(tài)下金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置的法律框架，資本工具將根據(jù)有關(guān)處置安排統(tǒng)一參與吸收銀行損失。根據(jù)法律規(guī)定，所有銀行資本工具都具備巴塞爾III所要求的損失吸收能力，因此發(fā)行合約可豁免PONV條款，只需進(jìn)行必要的風(fēng)險提示即可。相關(guān)法律框架對銀行危機(jī)救助與處置的條件及定義進(jìn)行了系統(tǒng)化闡述，因此PONV不再拘泥于巴塞爾協(xié)議III表述進(jìn)行單獨定義，而是內(nèi)化于本國法律之中，與金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置的啟動條件對接。美國的《多德-弗蘭克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）規(guī)定，當(dāng)大型金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)時，由美國財長與總統(tǒng)決定是否啟動有序處置程序（Orderly Liquidation）。相關(guān)決策不僅要考慮機(jī)構(gòu)本身的惡化程度，還要綜合考慮金融穩(wěn)定、財政成本、道德風(fēng)險及相關(guān)各方利益等。如決定啟動該程序，聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Company， FDIC）將作為處置當(dāng)局全面接管金融機(jī)構(gòu)，對其資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行處置。金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的各類資本工具將根據(jù)FDIC安排進(jìn)行轉(zhuǎn)股或減記。歐盟的《恢復(fù)與處置指令》（Recovery and Resolution Directive， RRD）規(guī)定當(dāng)“處置條件”觸發(fā)時，相關(guān)當(dāng)局負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置，將資本工具進(jìn)行轉(zhuǎn)股或減記?！疤幹脳l件”是指有關(guān)當(dāng)局認(rèn)定該機(jī)構(gòu)正在或即將面臨倒閉，其他方案都不能有效防止倒閉，并且處置行動符合公眾利益的情況。歐盟成員國將根據(jù)RRD要求進(jìn)行立法，明確本國實施的具體規(guī)則。

相對于合約模式，立法模式對于危機(jī)處置做出系統(tǒng)性、前瞻性的制度安排，使資本工具損失吸收機(jī)制成為銀行危機(jī)處置預(yù)案中的有機(jī)組成部分，并具備確鑿的法律依據(jù)。但該模式的問題表現(xiàn)在：一是難以完全避免規(guī)則的模糊性，處置程序的啟動仍需依賴于監(jiān)管裁量。銀行從正常經(jīng)營惡化為資不抵債是一個復(fù)雜、連續(xù)的過程，以事先界定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行籠統(tǒng)劃分勢必存在困難。二是不同司法轄區(qū)的法律規(guī)定或存在沖突。例如，一家愛爾蘭銀行對美國投資者發(fā)售資本工具。如根據(jù)愛爾蘭法律進(jìn)行減記或轉(zhuǎn)股，可能違反美國投資者保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定。因此立法模式下的資本工具跨境發(fā)行，需明確管轄法律，充分提示風(fēng)險，妥善處理潛在的法律問題。

國際市場發(fā)行實踐

伴隨巴塞爾III實施，國際銀行業(yè)根據(jù)最新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)探索發(fā)行新型資本工具，從最先試水的歐洲地區(qū)逐步向美國、亞太等全球市場普及。截至2014年11月月末，全球銀行業(yè)新型資本工具發(fā)行量累計超過3300億美元。其中，其他一級資本工具超過1000億美元，主要為優(yōu)先股、永續(xù)債等;二級資本工具約2300億美元，主要為轉(zhuǎn)股或減記型資本債券。與所在監(jiān)管轄區(qū)的法律環(huán)境相適應(yīng)，新型資本工具或以合約形式逐筆列明PONV條款，或以相關(guān)法律為依據(jù)參與損失吸收。

合約模式

在包括我國在內(nèi)的多數(shù)國家，銀行在資本工具的發(fā)行合約中列明PONV條款，PONV通常根據(jù)本國（或地區(qū)）的監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行定義。大多國家的表述與巴塞爾III基本一致。在日本，PONV根據(jù)《存款保險法》及銀行業(yè)資本監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行定義。例如，三井住友集團(tuán)在二級資本債券發(fā)行合約中約定，在集團(tuán)出現(xiàn)資不抵債或不能償付到期債務(wù)的情況下，如政府決定對其進(jìn)行重組（包括并購、轉(zhuǎn)讓、拆分等），則視為PONV觸發(fā)，二級資本債券將進(jìn)行減記。

以合約形式約定損失吸收機(jī)制，可綜合考慮不同司法轄區(qū)的資本監(jiān)管規(guī)定，解決跨境發(fā)行中的實際問題。例如，工銀亞洲（工商銀行在香港的子行）2013年發(fā)行的美元二級資本債券通過設(shè)置“雙觸發(fā)機(jī)制”，同時被計為工商銀行集團(tuán)和工銀亞洲的合格二級資本。在雙觸發(fā)機(jī)制下，債券發(fā)行合約分別根據(jù)中國銀監(jiān)會和香港金管局的資本監(jiān)管規(guī)定設(shè)置集團(tuán)和子行的PONV，滿足其一即可觸發(fā)減記。集團(tuán)、子行的PONV分別由中國銀監(jiān)會和香港金管局負(fù)責(zé)認(rèn)定。

立法模式

在美國和歐盟國家，資本工具發(fā)行合約通常不設(shè)置專門的PONV條款，而是在“風(fēng)險因素”等有關(guān)章節(jié)予以提示，包括所在國家（或地區(qū)）的金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置相關(guān)法律規(guī)定，以及資本工具根據(jù)法律進(jìn)行轉(zhuǎn)股或減記的潛在風(fēng)險。例如，花旗集團(tuán)二級資本債券在發(fā)行合約中說明“按照美國《多德-弗蘭克法案》中規(guī)定的有序處置程序，當(dāng)銀行集團(tuán)發(fā)生政府接管、破產(chǎn)或類似事件，本期債券的相關(guān)權(quán)利將次于美國政府之后”。法國興業(yè)銀行的二級資本債券在發(fā)行合約中披露“將根據(jù)法國相關(guān)法律確定的金融機(jī)構(gòu)處置框架，由法國審慎監(jiān)管局在確認(rèn)發(fā)行人無法生存時進(jìn)行轉(zhuǎn)股或減記?！?/p>

看經(jīng)驗 思不足

合約和立法模式可相互結(jié)合，互為補充。合約模式能在發(fā)行人和投資者之間建立清晰的契約，但缺乏“自上而下”的法律依據(jù)，在操作層面或面臨問題。立法模式設(shè)立了較為完備的金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置預(yù)案，為資本工具吸收損失確立了法律基礎(chǔ)，但該模式對于立法水平和監(jiān)管效率提出較高要求，大多數(shù)國家短期內(nèi)很難達(dá)到。如法律不完善或運行不暢，立法模式反而會增加資本工具損失吸收機(jī)制的不確定性。事實上，合約和立法并非互斥的兩種模式。本輪金融危機(jī)后，金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board， FSB）、巴塞爾委員會等敦促各國完善金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置相關(guān)立法。結(jié)合相關(guān)立法成果對PONV定義進(jìn)行細(xì)化，從微觀上可進(jìn)一步明確合約內(nèi)容，提高可操作性，減少相關(guān)交易主體在危機(jī)事態(tài)下的不確定性;從宏觀上可促進(jìn)相關(guān)法律實施，減少整個金融體系在危機(jī)事態(tài)下的不確定性。

PONV的設(shè)置應(yīng)妥善處理“兩個平衡”。一是明確規(guī)則與保留監(jiān)管裁量權(quán)之間的平衡。明確PONV的判定規(guī)則有利于穩(wěn)定市場預(yù)期，引導(dǎo)合理定價。然而對危機(jī)救助而言，規(guī)則越細(xì)，效度反而越低。保留一定的監(jiān)管裁量權(quán)有利于統(tǒng)籌全局，對極端情況及時采取措施。然而裁量權(quán)過大則可能增加投資者疑慮，不利于市場穩(wěn)定。二是盡早救助與維護(hù)市場契約之間的平衡。高觸發(fā)點有助于相關(guān)當(dāng)局盡早出手救助，但過早觸發(fā)可能侵犯正常的市場契約，提高銀行融資成本，也不利于維護(hù)市場秩序;低觸發(fā)點有助于保護(hù)投資者利益，但觸發(fā)過晚或?qū)е裸y行無序破產(chǎn)。要綜合考慮法律環(huán)境、監(jiān)管導(dǎo)向、金融體系特征、市場環(huán)境等具體情況妥善權(quán)衡相關(guān)利弊。

結(jié)合我國國情，逐步完善PONV定義。我國目前尚未出臺銀行恢復(fù)與處置相關(guān)法律，在短期內(nèi)不具備采用立法模式的條件。與多數(shù)國家相似，我國PONV遵循巴塞爾協(xié)議Ⅲ的原則性定義，監(jiān)管部門、商業(yè)銀行和投資者對于PONV的具體判定標(biāo)準(zhǔn)一直較為關(guān)注。隨著我國商業(yè)銀行存款保險制度、破產(chǎn)清算相關(guān)立法逐步完善，可借鑒引入相關(guān)法律定義，出臺更具操作性的PONV觸發(fā)條件，逐步實現(xiàn)發(fā)行合約與法律的對接。值得指出的是，我國與發(fā)達(dá)國家相比，商業(yè)銀行體量大、市場化程度相對較低;資本工具的投資者以金融機(jī)構(gòu)為主，分散化程度不足;銀行相關(guān)監(jiān)管部門和利益主體較為復(fù)雜;資本市場廣度和深度有限。這些因素都使得PONV的判定需保留一定的監(jiān)管裁量空間，由相關(guān)當(dāng)局“自上而下”進(jìn)行統(tǒng)籌權(quán)衡。因此要未雨綢繆，建立符合國情的危機(jī)處理預(yù)案，完善跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，確保在危機(jī)事態(tài)下有效決策，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險。

（作者單位：中國銀行總行司庫）