金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助分析

曹 桂 王云屏 付 澤 樊曉丹 金 楠 梁文杰

1.國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191 2.美國威廉瑪麗學院 美國威廉斯堡 23185 3.廣西醫(yī)科大學 廣西南寧 530021

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·全球衛(wèi)生·

金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助分析

曹 桂1*王云屏1付 澤2樊曉丹1金 楠1梁文杰3

1.國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191 2.美國威廉瑪麗學院 美國威廉斯堡 23185 3.廣西醫(yī)科大學 廣西南寧 530021

隨著金磚國家經(jīng)濟的快速增長以及在國際社會中發(fā)揮著越來越重要的作用，其衛(wèi)生發(fā)展援助影響力也逐漸擴大。本文分析了金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助的規(guī)模、援助地區(qū)、援助方式和特色、管理機構(gòu)以及近年來金磚國家在全球衛(wèi)生援助格局中的地位和作用，并為我國開展衛(wèi)生發(fā)展援助提出參考意見。本文認為我國有必要設立統(tǒng)一的國際援助管理機構(gòu)；改進衛(wèi)生發(fā)展援助模式；適度增加衛(wèi)生發(fā)展援助規(guī)模；利用自身發(fā)展經(jīng)驗和優(yōu)勢開展援助，發(fā)揮金磚國家合力；推動衛(wèi)生發(fā)展援助數(shù)據(jù)趨于透明和公開；建立和完善衛(wèi)生發(fā)展援助的評估機制。

金磚國家； 衛(wèi)生發(fā)展援助； 國際援助

2008年國際金融危機爆發(fā)以來，世界政治經(jīng)濟格局發(fā)生了巨大變化。金磚國家的綜合國力不斷提升，并在衛(wèi)生發(fā)展援助領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用，其相關(guān)的政策和實踐也受到越來越多的關(guān)注。本文系統(tǒng)梳理了金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助的規(guī)模、援助地區(qū)、援助方式和特色、管理機構(gòu)以及近年來金磚國家在衛(wèi)生發(fā)展援助格局變化中的地位和作用，以期為我國開展衛(wèi)生發(fā)展援助提供借鑒。

1 金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助現(xiàn)狀

1.1 援助規(guī)模

金磚國家在全球衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，逐漸成為國際衛(wèi)生援助的援助國。[1]由于金磚國家未公布每年的衛(wèi)生援助統(tǒng)計數(shù)據(jù)，因此難以對其衛(wèi)生發(fā)展援助金額進行量化統(tǒng)計。目前，僅有美國威廉瑪麗大學與楊百翰大學、非盈利組織發(fā)展之路(Development Gateway)共同建立的AidData數(shù)據(jù)庫，其基于媒體報道的數(shù)據(jù)，建立了除俄羅斯以外的金磚國家的援助數(shù)據(jù)庫，其中包含衛(wèi)生援助的數(shù)據(jù)?；诖耍疚姆治隽私鸫u國家衛(wèi)生發(fā)展援助的規(guī)模及流向分布。

從衛(wèi)生發(fā)展援助總額來看，2005—2010年，中國衛(wèi)生發(fā)展援助總額居金磚國家之首(2008年除外)，并在2010年形成峰值，約5.5億美元(不包括派遣醫(yī)療隊的成本費用)。這主要是因為2006年中非論壇召開后，中國政府積極落實《北京宣言》，加大了對非洲地區(qū)的衛(wèi)生援助。其他國家中，印度和南非衛(wèi)生發(fā)展援助規(guī)模略高于巴西(圖1)。

圖1 2005—2010年金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助總規(guī)模

1.2 援助分布

金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助具有很強的地域性。[2]從2010年衛(wèi)生發(fā)展援助地區(qū)分布來看，中國衛(wèi)生發(fā)展援助(不包括派遣醫(yī)療隊)主要分布在非洲9個國家，其中加納占中國衛(wèi)生發(fā)展援助(不包括派遣醫(yī)療隊)總額的72.08%、其他國家為剛果(10.65%)、贊比亞(7.69%)、津巴布韋(6.70%)、毛里求斯(1.26%)、利比里亞(0.78%)、塞內(nèi)加爾(0.64%)、烏干達(0.12%)以及坦桑尼亞(0.08%)。[3]印度衛(wèi)生發(fā)展援助主要分布在南亞和非洲地區(qū)的16個國家，而82.84%的衛(wèi)生發(fā)展援助都流向了鄰國，主要集中于周邊的尼泊爾(29.54%)、阿富汗(29.33%)、不丹(12.75%)和斯里蘭卡(11.22%)。[2]巴西衛(wèi)生發(fā)展援助所涉及的國家較多(45個國家)，但由于語言和文化的因素，主要分布在美洲、非洲、南亞地區(qū)的莫桑比克(22.28%)、普林西比

(8.96%)、安哥拉(6.66%)、佛得角(1.11%)、東帝汶(0.79%)等葡語語系國家，且對每個受援國援助金額較少。而南非所有援助幾乎都流向了非洲國家。[2]

1.3 援助特點

不同國家的衛(wèi)生發(fā)展援助各具特色。巴西衛(wèi)生發(fā)展援助主要通過技術(shù)援助和分享其自身發(fā)展經(jīng)驗，積極加強與其他發(fā)展中國家衛(wèi)生部門的合作。俄羅斯是金磚國家中以多邊機制提供資助最多的國家，其衛(wèi)生援助以多邊資金援助和合作為主。[1]印度借助地緣與語言文化優(yōu)勢，向非洲提供了大量以技術(shù)輸出為主的衛(wèi)生發(fā)展援助，包括遠程醫(yī)療和診斷、藥品研發(fā)等[4]，通過雙邊援助渠道與其他發(fā)展中國家一起分享其發(fā)展經(jīng)驗[5]。中國自1963年開始向非洲和其他發(fā)展中國家派遣醫(yī)療隊,并逐漸發(fā)展成為多種形式并存的衛(wèi)生發(fā)展援助特色，主要有派遣援外醫(yī)療隊、援建醫(yī)療設施、捐贈醫(yī)療設備和藥品、衛(wèi)生人力資源開發(fā)合作、公共衛(wèi)生援助、人口與生殖健康、緊急人道主義衛(wèi)生援助以及其他衛(wèi)生援助形式，如開展“光明行”免費白內(nèi)障復明手術(shù)等。[6]南非衛(wèi)生發(fā)展援助主要是通過合作伙伴關(guān)系開展，如南非與古巴曾合作派遣醫(yī)療和工程專家到盧旺達和塞拉利昂等其他非洲國家。[7]

1.4 援助管理機構(gòu)

20世紀50年代開始，金磚國家開始陸續(xù)由受援國轉(zhuǎn)變成為援助國，或兼具受援國和援助國的雙重身份。為了提高援助效率，巴西和南非分別設立了巴西發(fā)展援助署( Brazilian Agency for Cooperation，ABC)和南非發(fā)展援助署(South African Development Partnership Agency, SADPA)，由統(tǒng)一的機構(gòu)對不同形式的援助進行管理(表1)。俄羅斯、印度和中國的國際援助缺乏統(tǒng)一的行政管理體制，涉及的管理部門繁多。為了不斷優(yōu)化國際援助協(xié)調(diào)機制，提高國際援助管理水平，2012年印度外交部設立了發(fā)展伙伴關(guān)系管理處(Development Partnership Administration, DPA)，盡管DPA不是一個獨立的援助管理機構(gòu)，但是它標志著印度向統(tǒng)一的援助管理體制方向邁進。[8]中國仍是以商務部(國家國際援助歸口管理機構(gòu))、外交部和財政部三個部門為主，其他部委、地方省區(qū)商務部門和駐外管理機構(gòu)(駐外使館、商務部參贊處)共同參與的國際援助管理體系。

表1 金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助管理機構(gòu)

1.5 援助理念

金磚國家在進行國際援助時，堅持不干涉內(nèi)政、不附加政治經(jīng)濟條件的原則，是平等互助的南南衛(wèi)生合作，推動從“援助有效”到“發(fā)展有效”的轉(zhuǎn)變。金磚國家對其他中低收入發(fā)展中國家提供的衛(wèi)生援助是南南衛(wèi)生合作的一種形式。金磚國家在減貧、促進經(jīng)濟發(fā)展的道路上與非洲經(jīng)歷相似，南南衛(wèi)生合作使雙方的關(guān)系更加平等，內(nèi)容上更加注重受援國的醫(yī)療基礎(chǔ)設施與健康福利的改善，注重衛(wèi)生改革與發(fā)展經(jīng)驗的交流，形式上比傳統(tǒng)援助國的預算援助和多邊援助更加靈活，多以項目援助和雙邊援助為主，程序更為簡單，速度更為快捷。而西方國家在制定衛(wèi)生援助的目標與領(lǐng)域時，多從自身利益出發(fā)，援助的重點領(lǐng)域和內(nèi)容多由援助方?jīng)Q定，資金大都流向發(fā)達國家比較關(guān)注且見效快的熱點領(lǐng)域，如艾滋病、瘧疾、結(jié)核等，而受援國一些最基本的衛(wèi)生問題，如初級衛(wèi)生保健服務、衛(wèi)生系統(tǒng)建設等則被忽視。[9]

1.6 在衛(wèi)生發(fā)展援助格局中的地位和作用

受國際金融危機的影響，傳統(tǒng)援助國紛紛削減國際援助預算，而金磚國家的援助則呈上升趨勢。面對金磚國家日益增加的援助資金和影響力，傳統(tǒng)援助國一方面保持高度警惕，擔心新興援助國沖擊原有的援助規(guī)則體系，加劇在重點援助國家和領(lǐng)域的競爭關(guān)系；另一方面，美國、英國、瑞士等也希望新興大國承擔更多的國際責任，增加新的資金來源和新的援助思維共同應對全球衛(wèi)生問題。金磚國家的援助模式豐富了原有的國際援助內(nèi)容，也推動了國際社會反思經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家實施的以援助方及其合作伙伴主導的，自由主義為基礎(chǔ)，輸出民主政治為核心的援助模式，積極推動從“援助有效性”到“發(fā)展有效性”的轉(zhuǎn)變，更加注重受援國主體性的發(fā)揮及能力的發(fā)展。

2 對我國的啟示

2.1 設立衛(wèi)生發(fā)展援助的統(tǒng)一管理機構(gòu)

目前，巴西和南非均已建立了專門的援助機構(gòu)，印度也開始探索建立專門的援助機構(gòu)。俄羅斯和中國雖然有一個主導的機構(gòu)來協(xié)調(diào)國際援助，但多部委參與給國際援助的協(xié)調(diào)增加了困難。對于我國來說，提升管理水平，增強部門協(xié)調(diào)能力，提升監(jiān)管評估機制的效率正是當務之急。因此，建立一個由中央發(fā)起的援助機構(gòu)有助于統(tǒng)籌整體國際援助活動，避免衛(wèi)生發(fā)展援助的資源重復和浪費，實現(xiàn)人力、物力、財力的有效調(diào)配和援助效果最大化。

2.2 改進衛(wèi)生發(fā)展援助模式

中國的衛(wèi)生發(fā)展援助是國際援助整體框架中的重要組成部分，也是國家外交戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。建議將貿(mào)易政策與援外政策相結(jié)合，推動中國醫(yī)藥企業(yè)更好地開拓非洲市場，提高受援國醫(yī)療體系和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設施的自身能力建設，使受援國更加依靠自身力量實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)進步與醫(yī)療事業(yè)發(fā)展。同時，加強與國際組織及金磚國家間的合作與協(xié)調(diào)，充分利用多邊組織的技術(shù)和資金優(yōu)勢，加強在衛(wèi)生發(fā)展援助中與多邊組織的合作。按照自身需求和能力，在南南合作框架基礎(chǔ)上建立起一套區(qū)別于南北合作的衛(wèi)生援助和評價體系。

2.3 繼續(xù)擴大衛(wèi)生發(fā)展援助規(guī)模

20世紀中期以后，盡管金磚國家開始陸續(xù)成為衛(wèi)生發(fā)展援助的援助國或兼具受援國和援助國雙重身份，然而，金磚國家仍然只是發(fā)展中國家，經(jīng)濟尚未達到發(fā)達國家水平。金磚國家自身在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域還面臨諸多問題，限制了其對國際衛(wèi)生事業(yè)的支持，如在衛(wèi)生發(fā)展援助中，印度政府把過多精力放在解決本國面臨的重大醫(yī)療衛(wèi)生問題上[5]，南非的投資重點聚焦在本國醫(yī)療研發(fā)和解決本國的醫(yī)療難題上[1]。衛(wèi)生發(fā)展援助規(guī)模相對傳統(tǒng)援助國較小，且呈現(xiàn)不規(guī)律和不穩(wěn)定的變化趨勢。2014年，金磚國家開發(fā)銀行的成立給金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助注入了新的活力。隨著金磚國家在全球衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用，衛(wèi)生發(fā)展援助總額將會進一步增加，衛(wèi)生發(fā)展援助規(guī)模將會進一步擴大。[10]

2.4 利用自身發(fā)展經(jīng)驗和優(yōu)勢開展援助，發(fā)揮金磚國家合力

金磚國家逐漸在地區(qū)和國際衛(wèi)生事務中擔任重要角色，對解決發(fā)展中國家醫(yī)療衛(wèi)生問題擁有獨特的經(jīng)驗與視角。2011年以來的金磚國家衛(wèi)生部長會議上，五國表示將聯(lián)手應對醫(yī)療領(lǐng)域的共同問題，通過“南南合作”及三方合作在內(nèi)的諸多形式，廣泛支持并參與國際公共衛(wèi)生事務。金磚國家強調(diào)“南南合作”的重要性，吸取了解決自身問題的經(jīng)驗教訓，希望通過雙邊渠道開展能力建設和基礎(chǔ)設施建設，以各自獨有的方式為國際衛(wèi)生事業(yè)做出貢獻。如印度在降低疫苗價格和幫助艾滋病患者接受治療方面扮演了重要角色，利用其在信息技術(shù)上的專長，協(xié)助其他國家建設醫(yī)療衛(wèi)生信息化平臺。[1]然而，金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助的形式、地區(qū)分布具有不同的特點，且各國之間尚未形成合力。建議在未來衛(wèi)生發(fā)展援助活動中，充分發(fā)揮金磚國家衛(wèi)生發(fā)展援助合力，利用好每一個國家的優(yōu)勢，推動南南合作和發(fā)展中國家衛(wèi)生發(fā)展，將衛(wèi)生發(fā)展援助與中國參與全球衛(wèi)生治理的戰(zhàn)略部署結(jié)合起來，加強援助的多邊合作。

2.5 推動衛(wèi)生發(fā)展援助數(shù)據(jù)趨于透明和公開

目前，衛(wèi)生發(fā)展援助數(shù)據(jù)主要來自于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會數(shù)據(jù)庫，這些數(shù)據(jù)涵蓋了1960年以來衛(wèi)生領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，但并沒有金磚國家作為援助國的衛(wèi)生發(fā)展援助數(shù)據(jù)。[10]近年來，AidData數(shù)據(jù)庫利用媒體報道的數(shù)據(jù)建立了中國衛(wèi)生發(fā)展援助的數(shù)據(jù)庫。但該數(shù)據(jù)庫中有關(guān)中國衛(wèi)生援助的數(shù)據(jù)尚不完備，存在估算方法的偏倚，未對衛(wèi)生援助進行分類，也未計算年度衛(wèi)生援助總額(需要使用者自己計算)，同時，由于中國與其他國家衛(wèi)生援助數(shù)據(jù)的援助金額單位、衛(wèi)生援助分類不同而不能進行有效的橫向比較。

此外，有些國家擔心衛(wèi)生發(fā)展援助數(shù)據(jù)的收集會給政府帶來負面影響。如金磚國家一方面仍接受大量的衛(wèi)生援助，另一方面卻又向其他國家提供衛(wèi)生援助，這種雙重身份可能會導致國際社會削減對金磚國家的援助。[10]也有人擔心衛(wèi)生發(fā)展援助數(shù)據(jù)的公開會威脅到援助國的外交戰(zhàn)略，被冠以價值輸出、政治傾向等符號。然而，隨著全球經(jīng)濟、信息技術(shù)的發(fā)展，國家間、國家與國際組織之間的衛(wèi)生合作不可避免，更不會因為受援國或援助國身份的變化而終止。同時，如果在衛(wèi)生發(fā)展援助中充分發(fā)揮國際組織以及第三方合作伙伴的作用，將會對衛(wèi)生發(fā)展援助進行有效宣傳。從全球范圍看，衛(wèi)生發(fā)展援助數(shù)據(jù)的公開將有助于避免醫(yī)療衛(wèi)生援助資源的重疊浪費，受援國決策者會對資金的分配做出更加有效和公平的決策，援助國也會對自身援助進行成本效益評價，學習借鑒其他國家的援助經(jīng)驗，獲得更好的援助效果。

2.6 健全衛(wèi)生發(fā)展援助評估機制

衛(wèi)生發(fā)展援助因關(guān)系到國家政治、經(jīng)濟及外交等敏感議題[11]，給衛(wèi)生發(fā)展援助的評估帶來較大困難，如缺少定量數(shù)據(jù)進行測量和比較。同時，中國尚未建立衛(wèi)生發(fā)展援助的問責體系，問責的主體、對象和內(nèi)容都不明確。未來需要加強以國家為基礎(chǔ)的監(jiān)測和評估平臺建設，結(jié)合衛(wèi)生、經(jīng)濟的發(fā)展，逐步采取統(tǒng)一的方法監(jiān)測援助績效。[12]同時，衛(wèi)生發(fā)展援助的評估還應該考慮受援國背景和需求，減少多個援助項目在不同國家間的不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)。[13]

總之，金磚國家與其他發(fā)展中國家的衛(wèi)生援助，是第一次真正由發(fā)展中國家組成的國際合作機制，開啟了實質(zhì)意義上的“南南合作”時代，具有突破性和劃時代的意義。金磚國家不必照搬西方發(fā)展模式，而應以金磚峰會為平臺，促進發(fā)展中國家交流衛(wèi)生改革與發(fā)展的經(jīng)驗，推動全球衛(wèi)生治理向公平、公正與合理的方向發(fā)展。[14]

[1] How the BRICS are reshaping global health and development[EB/OL]. [2015-03-01]. http://www. ghsinitiatives. org/downloads/ghsi_brics_report.pdf

[2] 來自金磚國家的援助正在引起更大轟動[EB/OL]. [ 2015-03-01].http://article.yeeyan.org/view/300946/262081

[3] Aid Data數(shù)據(jù)庫[EB/OL]. [2015-03-01]. http://aiddata.org/

[4] Dickinson E. Look who’s saving the world: BRICS pump up foreign aid[EB/OL]. [2015-03-01].https://www. questia.com/newspaper/1P2-32560113/look-who-s-saving-the-world-brics-pump-up-foreign

[5] Grover I. India a Non DAC Partner：Contribution in Capacity Building and Training Human Resource[EB/OL]. [2015-03-01]. http://eadi.org/ge2011/grover——447.pdf

[6] Ren M, Lu G. China’s global health strategy[J]. the Lancet, 2014, 384(9945): 719-721.

[7] 黃梅波, 李子璇. 南非對外援助管理體系研究[J]. 國際經(jīng)濟合作, 2013 (11): 78-83.

[8] 唐露萍. 印度的對外援助及其管理[J]. 國際經(jīng)濟合作, 2013 (9): 50-56.

[9] 王云屏， 樊曉丹， 曹桂. 加強衛(wèi)生系統(tǒng)： 中非衛(wèi)生合作的新航向[J].中國衛(wèi)生政策研究, 2013, 6(11): 8-14.

[10] Fan V Y, Grépin K A, Shen G C, et al. Tracking the flow of health aid from BRICS countries [J].Bulletin of the World HealthOrganization,2014, 92(6): 457-458.

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[12] Ataya N, Aluttis C, Flahault A, et al. Improving the assessment and attribution of effects of development assistance for health [J]. Lancet, 2014, 384(9961): 2256-2259.

[13] Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Paris Declaration and Accra Agenda for Action[EB/OL]. [2015-03-01]. http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf

[14] 金磚國家峰會今在巴西舉行三大亮點備受關(guān)注[EB/OL]. (2014-07-15)[2015-03-30].http://world.people. com.cn/n/20110715/c1002-25280419.html

(編輯 趙曉娟)

Development assistance for health in BRICS countries

CAOGui1,WANGYun-ping1,FUZe2,FANXiao-dan1,JINNan1,LIANGWen-jie3

1.NationalHealthDevelopmentResearchCenter，NHFPC,Beijing100191，China2.CollegeofWilliam&Mary，Williamsburg23185，USA3.GuangxiMedicalUniversity，NanningGuangxi530021，China

With the rapid economic growth and social development in the BRICS countries, the role of development assistance for health is becoming more and more significant. This paper describes the scales, recipient countries, mechanisms and characteristics and management systems of development assistance for health in BRICS countries. The paper suggests that a) it is necessary to set up a centralized international aid management agency; b) the mode of development assistance for health must be optimized; c) the scale of development assistance for health shall be increased (over time); d) each BRIC country should use its own comparative advantages and development experience to carry out development assistance for health while strengthening the cooperative power among the BRICS countries; e) development assistance for health data should be more transparent and open; f) the evaluation of development assistance for health must be established and perfected.

BRICS countries; Development assistance for health; International aid

中英全球衛(wèi)生項目

曹桂，女(1985年—)，碩士，助理研究員，主要研究方向為衛(wèi)生援助、全球衛(wèi)生等。E-mail：xintaicaogui@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.05.008

2015-04-11

2015-05-05