養(yǎng)老如何平等

2014年12月23日，國務(wù)院副總理馬凱透露，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已獲通過，醞釀了7年的養(yǎng)老金“雙軌制”改革終于破局。一直以來，養(yǎng)老保險“雙軌制”備受社會詬病，最根本的問題就是權(quán)利上的不平等。只有權(quán)利平等問題解決了，養(yǎng)老保險制度改革才算到位。

眾所期盼中，醞釀了7年的養(yǎng)老金“雙軌制”改革終于破局。

2014年12月23日，國務(wù)院副總理馬凱向全國人大常委會作關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告時透露，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度改革方案已獲通過。這意味著養(yǎng)老金雙軌制將進行改革。

根據(jù)改革方案，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險將和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相統(tǒng)一，實行單位和個人繳費的辦法，改革退休費計發(fā)辦法。專家表示，養(yǎng)老金雙軌制改革方案會在2015年公布，方案將涉及一系列細節(jié)問題，如改革成本誰來埋單、國家財政如何支撐、如何補齊公務(wù)員此前“欠繳”的養(yǎng)老金賬戶、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老標準怎樣跟企業(yè)對接等。

這次改革養(yǎng)老金雙軌制的方案，既回應(yīng)了公眾的長久關(guān)切，也顯示了改革敢于向硬骨頭開刀的魄力。在我國實行近20年的養(yǎng)老保險“雙軌制”終將被破除，走向統(tǒng)一。

事業(yè)單位養(yǎng)老金改革為何延緩

早在2008年，國務(wù)院就推動五個省市的事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，但由于公平問題和技術(shù)問題，外界認為這一改革“陷入停滯”。對此，人社部副部長胡曉義在2013年表示，雖然在推進過程中遇到問題，也不能全盤否定2008年的改革試點工作?！八e累的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對今后全面推進養(yǎng)老保險制度改革很有意義。”

中國的養(yǎng)老保險制度是由計劃經(jīng)濟體制的“單軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳按嬖诘摹半p軌制”的。改革前，企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位均實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。1991年，企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會保障”：企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌。但是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍實行單位退休養(yǎng)老制度。

改革的不同步，使得兩種制度在籌資方式、待遇計發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，而且差距明顯，社會矛盾加劇。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點于2008年推出。當年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案通知》的文件，選擇在山西、上海等五省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老金改革。其主要內(nèi)容是參加企業(yè)養(yǎng)老保險的統(tǒng)一改革，同時建立職業(yè)年金制度。

但在業(yè)內(nèi)專家看來，試點改革遇到前所未有的阻力而至今進展緩慢。對于進展緩慢的原因，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授鄭春榮表示，試點改革的阻力太大：職業(yè)年金個人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢?！按送?，整體責(zé)任不明，2008年國發(fā)10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀。”

中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問題之一在于公平問題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但改革試點卻明顯沒有將公務(wù)員包括進來，并且公務(wù)員改革沒有預(yù)期，這使事業(yè)單位感到不公平，積極性不高?！霸圏c改革進行不下去就是因為沒有把機關(guān)加進來?！?/p>

此外，在鄭秉文看來，試點改革未能成功的另外一個原因在于事業(yè)單位預(yù)期改革后養(yǎng)老金水平下降帶來的阻力。據(jù)鄭秉文測算，改革后事業(yè)單位的養(yǎng)老金的替代率（指退休養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率）由80%-90%左右降低至50%。

而本次改革要求同步改革退休費計發(fā)辦法。清華大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏表示，這樣，不公平的改革將不存在。不過，改革可能面臨著更多機關(guān)事業(yè)單位職工反對的壓力。

除此之外，配套的工資改革機制缺乏也是重要原因。楊燕綏在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院退休政策研討會上表示，“機關(guān)事業(yè)單位的工資已經(jīng)很多年沒有調(diào)整，需要一個調(diào)整機制，以形成一個合理的待遇調(diào)整升降機制。只有把這個建立好了，大家才會支持改革?！?/p>

萬億成本從何來？

改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”?！耙粋€統(tǒng)一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾?！拔鍌€同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

據(jù)統(tǒng)計，我國在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬，各類事業(yè)單位126萬個約3000萬人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系中。

而要實現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，需要一筆巨大的成本。“改革成本中僅補繳養(yǎng)老金賬戶這一項，就是一個數(shù)目可觀的數(shù)字?！焙幽弦恢胁砍鞘邪l(fā)改系統(tǒng)公務(wù)員徐匯說。

社科院經(jīng)濟系博士研究生陸明濤2013年12月發(fā)表了《中國養(yǎng)老金雙軌制并軌改革的成本測算》論文。經(jīng)過測算，改革成本可能相當于全國一年的財政收入。

陸明濤說，假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人員完全執(zhí)行企業(yè)退休標準，則政府機關(guān)公務(wù)員補繳養(yǎng)老金約需3.9萬億元，事業(yè)單位工作人員補繳約需5.2萬億元，共計約9.1萬億元。而2010年全國財政收入約8.31萬億元。

徐匯認為，如此高昂的改革成本，中央財力尚有壓力，地方財力更無力負擔(dān)，“東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還可以?？上裎覀冞@樣的地區(qū)，地方財政很不富裕，補繳養(yǎng)老金賬戶肯定承擔(dān)不了”。

中國勞動學(xué)會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南說，養(yǎng)老金雙軌制改革的思路很明確，“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負擔(dān)全部改革成本，“如果由地方財力負擔(dān)改革成本，那么極有可能導(dǎo)致一個結(jié)果，有錢執(zhí)行，沒錢就難以執(zhí)行”。

蘇海南強調(diào)，短期內(nèi)改革可能會損害部分人的經(jīng)濟利益，但長遠來看全民受益。3700萬人的養(yǎng)老金改革成本雖然高昂，但放到幾億人的養(yǎng)老金大池子里，風(fēng)險分擔(dān)能力會增強。

鄭秉文也表示，本次養(yǎng)老金雙軌制改革是“頂層設(shè)計”全國一盤棋，“中央轉(zhuǎn)移支付會解決改革成本問題”。

楊燕綏則認為，在養(yǎng)老保險制度逐步統(tǒng)一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題。

第一部分是過去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問題。以前機關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來自財政預(yù)算，但事業(yè)單位既有自籌也有來自財政預(yù)算。改革后這一部分由社會發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險中去，這一部分還需財政出錢。

第二部分是“中人”的養(yǎng)老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險。“當年企業(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點菜沒埋單，形成了‘空賬。但不論事業(yè)單位改革還是機關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費的賬怎么算？”

第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費20%從哪里列支。

“中央政府、地方政府、單位、個人這幾個主體之間各自如何承擔(dān)上述三筆費用，將來必須有一個執(zhí)行方案?！睏钛嘟棻硎?。

如何避免職業(yè)年金變“隱性雙軌制”？

“公務(wù)員養(yǎng)老金的替代率很高，對基層公務(wù)員來說很有吸引力?！毙靺R說。

以北京為例，2011年北京市職工的社會平均月工資為4672元，按現(xiàn)行的養(yǎng)老金繳費方式，如果按繳費30年計算，每月的養(yǎng)老金也只有1794元。而當年公務(wù)員、事業(yè)單位職工的平均月退休金為4000元至5000元，約相當于退休前工資水平的80%。

但城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金替代率卻一直下降。2012年數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。

徐匯擔(dān)心“企業(yè)標準養(yǎng)老”后損失太大，黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，這表明“就低”，新標準會向企業(yè)看齊。

從“五個同步”中，有人分析出漲工資“信號”，“養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進、待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，這應(yīng)該就是要漲工資，這兩天不少媒體也報道說，預(yù)計公務(wù)員要普漲工資，通過漲工資彌補改革帶來的利益損失”。

“所謂的公務(wù)員普漲工資是誤讀，片面理解養(yǎng)老金雙軌制的改革思路。”蘇海南說，近兩年關(guān)于調(diào)整公務(wù)員工資的呼聲很高，之所以公務(wù)員工資改革遲遲沒有推行，就源于養(yǎng)老金雙軌制這一影響公平的“病根”未除，“第一步是養(yǎng)老金制度改革，先實現(xiàn)‘退休公平，接下來才是公務(wù)員工資改革”。

蘇海南強調(diào)，改革后公務(wù)員的新養(yǎng)老標準，并不會低于原標準，“個人賬戶加上職業(yè)年金，新養(yǎng)老金標準的整體替代率不低于改革前的水平，因為這樣才能破除改革阻力，公務(wù)員群體樂于接受”。

有媒體發(fā)表評論，認為“一般企業(yè)不會給員工購買職業(yè)年金，而公務(wù)員不同，政府機關(guān)給公務(wù)員購買職業(yè)年金花的是納稅人的錢。一旦坐實企業(yè)年金，意味著公務(wù)員養(yǎng)老金和城鎮(zhèn)職工并軌，實則形成新的隱性雙軌制”。

徐匯注意到，2014年12月23日以來，不斷出現(xiàn)對職業(yè)年金的質(zhì)疑聲，“網(wǎng)上這方面的討論很集中，認為‘五個同步中‘職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，是制造新的不平等”。他擔(dān)心，此類討論會影響到職業(yè)年金的制度設(shè)計。

短短兩天之間，一些社區(qū)網(wǎng)站出現(xiàn)了“現(xiàn)就給公務(wù)員交職業(yè)年金，是在制造新的不公平”等“主題帖”，跟帖網(wǎng)友百余人。有網(wǎng)友表示，“如果不統(tǒng)一適用于勞動法，不統(tǒng)一并且真正落實包括基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金的實際替代率，就不能在制度和起點做到公平，其結(jié)果就可能是換湯不換藥”。

“企業(yè)也有企業(yè)年金，從理論層面、制度層面來說，企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位在這方面是平等的?！编嵄恼f，迄今為止，企業(yè)年金已經(jīng)推行了20余年，但由于種種原因，普及度不太高，目前全國大約有7.5萬家企業(yè)2200萬名職工加入到企業(yè)年金。

蘇海南認為，企業(yè)職工無需為職業(yè)年金憂心，“在養(yǎng)老金雙軌制改革中，職業(yè)年金的制度設(shè)計至關(guān)重要，作為彌補公務(wù)員退休待遇落差的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，某種程度上決定改革成敗。企業(yè)職工應(yīng)該看到，畢竟我國邁出了養(yǎng)老金并軌這一步。職業(yè)年金一方面可以彌補改革后公務(wù)員的待遇落差，使改革前后公務(wù)員的退休收入水平大致相當；另一方面也會同時‘抬高企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇標準”。

蘇海南認為，企業(yè)職工無需為職業(yè)年金憂心，“在養(yǎng)老金雙軌制改革中，職業(yè)年金的制度設(shè)計至關(guān)重要，作為彌補公務(wù)員退休待遇落差的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，某種程度上決定改革成敗。企業(yè)職工應(yīng)該看到，畢竟我國邁出了養(yǎng)老金并軌這一步。職業(yè)年金一方面可以彌補改革后公務(wù)員的待遇落差，使改革前后公務(wù)員的退休收入水平大致相當；另一方面也會同時‘抬高企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇標準”。

重在權(quán)利平等

財經(jīng)評論人譚浩俊撰文表示，一直以來，養(yǎng)老保險“雙軌制”備受社會詬病，最根本的問題就是權(quán)利上的不平等。這種不平等，不僅表現(xiàn)在制度設(shè)計上，也表現(xiàn)在實際操作上，不僅表現(xiàn)在養(yǎng)老保險基金發(fā)放的待遇上，也表現(xiàn)在不同行業(yè)人員的社會地位上。不繳養(yǎng)老保險的行政機關(guān)工作人員，以及繳納基數(shù)較高的事業(yè)單位人員，無論從待遇還是地位來看，都遠高于企業(yè)人員。特別是中小企業(yè)，這方面的差距更大。即便是企業(yè)與企業(yè)之間，也因為所有制性質(zhì)的不同，存在巨大差距，產(chǎn)生極大的心理落差。

一段時間以來，針對如何改革養(yǎng)老保險制度的問題，各種爭論很多，大都是就待遇論待遇，就發(fā)放標準論發(fā)放標準。譚浩俊認為，實際上，對養(yǎng)老保險制度來說，把標準定得多高，也不可能找到一個令所有人滿意的答案。真正的答案，在于能否建立一個能夠讓不同群體的人都感到權(quán)利平等的制度，讓每個拿到養(yǎng)老金的人，都不認為自己比別人的低。要做到這一點，就必須制定出公平、公正、公開、透明、合理的養(yǎng)老保險管理制度和分配制度，制定能夠為絕大多數(shù)人所接受的游戲規(guī)則。而權(quán)利平等是這些制度、規(guī)則制定和設(shè)計的基礎(chǔ)。

“五個同步”已經(jīng)相當全面地涵蓋了目前養(yǎng)老保險制度需要解決的問題，也提出了養(yǎng)老保險制度改革的基本要求。而“五個同步”的每一個方面，都建立在如何確保權(quán)利平等的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)了社會公平與正義。因此，有關(guān)方面在制度設(shè)計和規(guī)則制定時，就應(yīng)當圍繞“五個同步”，按照權(quán)利平等的原則，制定出不同的實施方案和工作步驟，提出具體的工作目標和措施，確?！拔鍌€同步”能夠在實施過程中不出現(xiàn)權(quán)利不平等的問題。

這也意味著，下一步的改革將重點圍繞“五個同步”，有計劃、有步驟、有節(jié)奏地向前推進，既要找到權(quán)利平等的切入點，又要把握好改革的力度和節(jié)奏，同時還要掌握好時機，并與其他方面的改革能夠協(xié)調(diào)推進，避免單兵出擊帶來與其他方面改革不協(xié)調(diào)的矛盾。譬如工資制度改革、人事制度改革、其他社會保障制度改革等。

在具體操作過程中，如何針對已經(jīng)形成的差距，通過制度的完善和規(guī)則的制定，逐步縮小差距，最終走向平等，也是一個很現(xiàn)實的問題。這個過程既不能太長，也無法忽略。太長了，會給人以換湯不換藥的感覺，太短了，就有可能引發(fā)新的矛盾。這個結(jié)合點怎么找，是一個很難把握的問題。

譚浩俊認為，權(quán)利平等是養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵。權(quán)利平等問題解決了，養(yǎng)老保險制度改革也就到位了。

（本刊據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》《新京報》《每日經(jīng)濟新聞》等整理）