公眾參與：城市管理機制創(chuàng)新的重要方向

周鶴群

導(dǎo)讀：城市管理的公眾參與，既具有深厚的理論基礎(chǔ)，又符合時代要求，是城市管理的關(guān)鍵機制。分析中國城市管理中公眾參與的問題，有助于提出中國城市管理公眾參與創(chuàng)新機制的政策建議。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.01.015

目前，我國已有特大城市118座，超大城市39座，“十一五”期間，新增城市數(shù)量80余座。[1]城市化顯然不是城市的全部，在中國邁進全面城市化的時代，如何提高城市管理的水平和能力，是一項十分迫切的任務(wù)。

由于我國的城市管理受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟、單位制等因素的影響，以政府為中心的管理模式，嚴重制約我國城市整體的健康發(fā)展。市民的利益訴求多元并存，參與意識日益增強，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的新形勢與新要求。創(chuàng)新公眾參與機制，成為當(dāng)前我國城市管理創(chuàng)新的重要方向。

一、城市管理中公眾參與的理論分析

公共管理學(xué)和政治學(xué)對公眾參與有大量的理論分析，其中不乏對公眾參與城市管理的分析。這些理論有助于理解和把握城市管理中的公眾參與。

（一）公眾參與的理論基礎(chǔ)：利益相關(guān)者

戰(zhàn)略管理學(xué)家弗里曼在《戰(zhàn)略性管理——一種相關(guān)利益者方法》一書中，提出利益相關(guān)者研究在企業(yè)戰(zhàn)略分析、規(guī)劃和實施中的作用，強調(diào)企業(yè)戰(zhàn)略管理中的利益相關(guān)者參與的重要性。利益相關(guān)者分析的主要內(nèi)容體現(xiàn)在三個層面：理性層面、過程層面和交易層面。從這三個層面延伸出利益相關(guān)分析所要回答的具體問題，其中，最為基本的問題是“誰是利益相關(guān)者”。[2]

該學(xué)者的研究為在城市管理中構(gòu)建公眾參與機制、深入分析利益相關(guān)者及其行動動力提供了參考。無論從理論還是實踐來說，城市管理比企業(yè)管理都更為復(fù)雜。城市管理包括社會秩序、經(jīng)濟發(fā)展、市民生活、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。在城市管理中，涉及到不同人群和個體的利益。利益相關(guān)者必然關(guān)心自身利益，因此，在城市管理決策中必然要求考慮各方利益；從切實維護相關(guān)者的利益和決策的科學(xué)與民主出發(fā)，也必然需要利益相關(guān)者的管理參與。即使城市管理的主要內(nèi)容屬于公共物品和公共服務(wù)的范疇，有時可能不一定與個體利益直接相關(guān)，但至少與其利益間接相關(guān)，而且隨著公民意識的增強，公眾參與城市公共事務(wù)管理的愿望和熱情也日益高漲，他們希望在城市管理參與中實現(xiàn)自身的利益訴求。同時，這種利益相關(guān)者的廣泛、普遍參與，利益博弈自然存在，其結(jié)果使得其維護的就不可能僅僅是個人利益，公共利益也從中得以維護，城市管理的目標(biāo)也得以實現(xiàn)。

“利益相關(guān)者”理論為城市管理的公眾參與機制創(chuàng)新提供了理論支持，但為什么以及如何構(gòu)建公眾參與機制，還需深入思考和研究。

（二）公眾參與的理論要求：價值與現(xiàn)實

1.參與是公民的基本權(quán)利

公眾參與作為現(xiàn)代民主政治運行的重要組成要素，是公民的一項基本權(quán)利。對于當(dāng)下中國的政治發(fā)展而言，公眾參與在保障我國民主政治建設(shè)和社會公平正義方面具有重要意義。公民政治參與和社會參與是時代性要求，公民參與公共生活及其管理已越來越成為大多數(shù)人的共識，這必將對我國的法治建設(shè)、民主政治乃至整個社會的和諧有序產(chǎn)生深遠的意義，也必然對當(dāng)前我國城市管理的公眾參與機制提供重要的政治和價值支持。

2.參與能夠使政府與公眾之間增進聯(lián)系、改善關(guān)系

公共參與有利于社會的和諧發(fā)展，是構(gòu)建社會主義和諧社會之題中應(yīng)有之義。公眾參與城市管理是公共參與的重要方面，它在幫助人們實現(xiàn)利益訴求、實現(xiàn)基本權(quán)利的同時，也有助于實現(xiàn)政府、市場和社會之間的良性互動。從國外成功的例子來看，當(dāng)前城市管理更多地體現(xiàn)了參與式治理的特征。城市管理的公共特性十分突出，無論是公共物品還是公共服務(wù)，都涉及到多方面的因素和利益，其本身也是對政府權(quán)力和執(zhí)政效能的考量。政府在何種議題上采取怎樣的管理手段，取決于城市管理者對于不同議題的認知。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是環(huán)境治理，無論是教育政策制定還是社會福利制度完善，無論是決策環(huán)節(jié)還是執(zhí)行與控制環(huán)節(jié)，都對政府與公眾的關(guān)系，或曰政府與社會的關(guān)系提出相應(yīng)的要求。公眾參與無疑可以加強政府與民眾的聯(lián)系，也會改善政府與民眾的關(guān)系。

3.參與能夠促進政府和社會伙伴關(guān)系的形成

從世界發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢來看，全球許多城市都在經(jīng)歷經(jīng)濟、社會、法律制度等方面的深刻嬗變，城市管理也不例外。城市管理的一個重要的變化就是從政府管理向政府與民眾共同管理，即公眾的城市管理參與轉(zhuǎn)變。城市管理的主體發(fā)生了根本性的變化，許多公眾代表、非公營部門在涉及城市管理和城市發(fā)展的方方面面都積極而有效地參與其中。公眾的參與從根本上改變了管理者與被管理者的角色定位，使二者從對立關(guān)系變成伙伴關(guān)系，使得管理變得更加便捷、有效。在實踐中，還需要在諸多領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，通過體制和機制的創(chuàng)新與完善，為公眾和非公營部門提供參與城市管理的機會和可能，以提高城市管理的效率和效益。

如何實現(xiàn)公眾積極而有效的參與？如何對公眾參與進行適當(dāng)?shù)墓芾砼c引導(dǎo)？托馬斯認為：“理解公民參與的必要性只是理解了公共參與挑戰(zhàn)性的第一個部分，即便是公共管理者和政策規(guī)劃者接受了公民參與必要性的觀念，他們依然需要選擇在什么時候、在多大頻率上、以什么方式，以及在多大程度上接納公眾的參與……公共管理者在什么時候應(yīng)該接納公民參與，以及應(yīng)該怎樣邀請和吸引公民參與?！盵3]

二、我國城市管理公眾參與現(xiàn)狀及存在問題

近年來，我國城市管理中的公眾參與取得的了一些進展。改革開放以來，中國的城市發(fā)展很快，中國大城市和特大城市產(chǎn)生的速度在全世界也是最快的，目前的總數(shù)目也應(yīng)是最多的，而且很多城市仍在擴張之中，城市管理的任務(wù)十分艱巨，而以公眾參與為主要內(nèi)容和主要形式的城市管理主體創(chuàng)新機制建設(shè)，作為當(dāng)前城市管理創(chuàng)新的重要方面就顯得十分必要。在加強社會主義民主和社會建設(shè)的大背景下，如何處理政治與社會的關(guān)系、政府與公眾的關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府、“小政府大社會”、公眾參與公共生活和城市管理已成為廣泛的共識，也已成為中國城市發(fā)展和管理的一個重要方向。某些現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平相對較高的沿海大城市，如上海，在逐漸確立了服務(wù)社會、服務(wù)公眾的執(zhí)政理念的同時，也已確立了城市管理民主化理念，并為公眾積極有效地參與城市管理提供了重要的法規(guī)基礎(chǔ)和制度平臺，如結(jié)合近幾年上海的城市發(fā)展經(jīng)驗，尤其是結(jié)合“十二五”發(fā)展規(guī)劃的實施，制訂了相應(yīng)配套的公眾參與實施計劃，明確公眾參與的主體地位，各類非政府組織在城市管理中的作用日益體現(xiàn)，區(qū)域性社會組織越來越得以發(fā)展和壯大。這些都為公眾參與城市管理提供了保障，使得上海的城市管理主體日益多元化，既維護和實現(xiàn)了公民政治和社會參與的權(quán)利，也有效地保障了政府決策的科學(xué)和規(guī)范。

除上海以外，北京、廣州等地也都在城市管理的公眾參與方面積極探索，并取得了顯著成果。這些探索及其經(jīng)驗成果對于我國城市管理機制創(chuàng)新來說無疑是有益的和積極的，但是我國的城市管理公眾參與機制建設(shè)仍然存在諸多問題：

（一）參與機制法制化程度不高

當(dāng)前我國許多城市，特別是大城市，或多或少都在探索和實踐公眾參與城市管理，但總體來說，基本上都還不太規(guī)范，缺乏公眾參與的可行性機制建設(shè)，特別是缺乏法律法規(guī)保障，規(guī)范程度不高，因此，在公眾參與機制的法制化建設(shè)方面仍需加強。

（二）參與機制的可操作性較低

當(dāng)前城市雖然通過了一些公眾參與城市治理的規(guī)范性文件，制定了一些公民參與城市治理的制度，但這些文件和制度通常缺乏具體的、可執(zhí)行的機制，操作性不強，更多地停留在紙面上。公眾參與城市治理顯然不是通過一些文件、制定一些制度所能實現(xiàn)的，而是要通過可操作的機制確保公眾真正參與到城市政策的設(shè)計和制定、公共項目方案的實施和監(jiān)督等事務(wù)中來，并貫穿城市治理的全過程、各環(huán)節(jié)、各方面。正是因為缺乏必要的可操作的機制，我國公民參與城市治理的形式多于實質(zhì)。當(dāng)前我國城市治理中民眾參與的主要形式有：公開聽取民眾意見、民意調(diào)查、座談會、聽證會、論證會、專家咨詢會等。但是，以上參與形式往往是政府在外力推動下的被動行為，公民參與在很大程度上具有形式化、表演化色彩，有被操縱的風(fēng)險。[4]公民參與城市治理相當(dāng)程度上就只能停留在紙面上、形式上，而不是切實有效地參與。

（三）公眾參與的領(lǐng)域不平衡

如前所述，城市管理中公眾參與理應(yīng)是全過程、各環(huán)節(jié)、各方面的。但現(xiàn)實是，公眾在不同領(lǐng)域的參與很顯然是不均衡的。有的方面參與的相對較多，有的方面參與的相對較少，還有的方面，出于各種原因，甚至根本就沒有參與，如在城市安全與穩(wěn)定、環(huán)境與衛(wèi)生等方面參與較多，而在城市的總體發(fā)展規(guī)劃和公共預(yù)算等重大議題方面，在法規(guī)制定和公共監(jiān)督方面，公眾的參與就明顯不足。這些都需要進一步從法律和制度層面進行明確，并通過多種機制予以保障。

三、我國城市管理中公民參與路徑思考

（一）培育成熟的參與主體

在城市管理中，每個管理者、每個市民都是利益相關(guān)者；無論哪個方面都涉及到不同人群和個體的利益。利益相關(guān)者必然從關(guān)心自身利益出發(fā)，因此，在城市管理決策中就必然要求考慮各方利益。從切實維護相關(guān)者的利益和決策的科學(xué)與民主出發(fā)，也必然需要利益相關(guān)者的管理參與。隨著公民意識的增強，公眾參與城市公共事務(wù)管理的愿望和熱情也日益高漲，他們希望在城市管理參與中實現(xiàn)自身的利益訴求。培養(yǎng)公民參與能力，一方面需要教育，另一方面需要實踐，公民在參與實踐中的鍛煉對于其參與能力的提升具有關(guān)鍵性意義。在參與過程中重點培養(yǎng)公民的公共精神，以利于化解個體利益、部分利益與整體利益、社會利益的矛盾與沖突，以達到社會和諧的目的。同時加強社會建設(shè)，特別是加強非政府性、非盈利性社會組織建設(shè)，這既需要有完善的社團立法，也需要有提升社會組織參與功能的有效機制，為公眾參與城市管理創(chuàng)造首要前提。

（二）明確公民參與的性質(zhì)和地位

公民參與本質(zhì)上是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)和實現(xiàn)路徑，是民主政治在城市治理中的具體體現(xiàn)，城市治理中體現(xiàn)民主本質(zhì)的公民參與就是人民民主、人民主權(quán)。對于當(dāng)下中國的政治發(fā)展而言，公眾參與在保障我國民主政治建設(shè)和社會公平正義方面具有重要意義。公民參與城市管理有助于實現(xiàn)利益訴求和基本權(quán)利的同時，也有助于實現(xiàn)政府、市場和社會之間的良性互動。美國學(xué)者雪莉·阿恩斯坦指出，“公民參與是對公民權(quán)力的一種表述”，“空洞的儀式性的參與活動與擁有能影響過程結(jié)果的實質(zhì)權(quán)力有著本質(zhì)的差別”，“沒有權(quán)力分享的參與是空洞的，是一種令無權(quán)者沮喪的活動”，需要將公民參與的制度體系化、法制化，如將公眾的知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、輿論權(quán)、結(jié)社權(quán)、司法救濟權(quán)等進一步立法細化并形成體系，以構(gòu)成完整的公眾參與權(quán)，并在程序上互相呼應(yīng)和支撐；同時，還應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以及建立和完善違反公民參與權(quán)的司法審查和救濟制度。

（三）加強制度和法規(guī)建設(shè)

公民參與法治化、制度化是城市管理創(chuàng)新、完善政府決策和執(zhí)行機制的一項重要任務(wù)。公民參與法治化應(yīng)以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法行政為原則，以實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益為宗旨，通過公民全方位參與城市管理的體制和機制的建立健全，促進公民參與的有序和規(guī)范，確保公共政策的科學(xué)、穩(wěn)定和高效，推動城市經(jīng)濟、社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]中國城市發(fā)展編委會.中國城市發(fā)展報告[R].北京：中國城市出版社，2009.

[2]愛德華·弗里曼.戰(zhàn)略管理——利益相關(guān)者方法[M].王彥華，梁豪，等，譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[3]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[4]蔡定劍.公眾參與：風(fēng)險社會的制度構(gòu)建[M].北京：法律出版社，2009.

責(zé)任編輯：王 縉