城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的監(jiān)督機(jī)制與路徑選擇

李杰義　周倩

導(dǎo)讀：城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要保證，然而我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置在數(shù)量和質(zhì)量上存在極大差距。從社會(huì)公平的角度來看，能夠真正實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村公共資源均衡配置機(jī)制的建立，可以說是達(dá)成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最佳途徑選取。公共資源均衡配置問題本質(zhì)上是一個(gè)制度安排問題，轉(zhuǎn)變地方政府的行政理念、建立可持續(xù)的農(nóng)村公共資源財(cái)政支出機(jī)制、建立農(nóng)民參與公共資源配置決策機(jī)制、健全社會(huì)公共資源均衡配置的監(jiān)督約束機(jī)制，是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的路徑選擇。

公共資源配置是否平衡關(guān)系到人類社會(huì)的生存發(fā)展，同樣可以作為世界各國(guó)治國(guó)理政需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，全黨同志要做到將思想和行動(dòng)兩方面統(tǒng)一到全面深化改革和推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略決定部署上來，不斷做好保障與提升民生事業(yè)，不斷將鞏固社會(huì)和諧穩(wěn)定的工作做好。改革開放以來，較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率并沒有使廣大城鄉(xiāng)居民共享到均等的改革發(fā)展成果，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)公共資源配置失衡。城鄉(xiāng)公共資源是有助于提高城鄉(xiāng)居民的生活水平、福利水平、個(gè)人發(fā)展等具有消費(fèi)性的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品或服務(wù)。公共資源由全體社會(huì)成員共同享有，每個(gè)公民都應(yīng)公平地享有公共資源的權(quán)利。城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置指的是在有限的資源范圍內(nèi)通過合理配置，幫助城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)不論在擁有公共資源的數(shù)量上亦或是質(zhì)量上都均等。城鄉(xiāng)公共資源的配置能否實(shí)現(xiàn)均衡，關(guān)系到一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，它的實(shí)現(xiàn)也是達(dá)成城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的有力保障。[1]

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置不論在數(shù)量上還是在質(zhì)量和規(guī)模上，都存在極大的差距，存在城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重失衡；既影響到農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，也不利于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還阻礙了城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從社會(huì)公平的要求出發(fā)，提高農(nóng)村公共資源供給水平，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的可行方案選擇。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的主要表現(xiàn)

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源的配置失衡

社會(huì)保障制度被認(rèn)為是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)制度的重要組成部分。我們可以從近期中國(guó)社科院公布的2014年《社會(huì)藍(lán)皮書》中了解到有關(guān)社會(huì)保障制度的相關(guān)內(nèi)容。2012年，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水準(zhǔn)為2.09萬元，與之相比新農(nóng)保僅859.15元，可見社會(huì)保障資源在城鄉(xiāng)之間配置很不均衡，僅在養(yǎng)老金部分就有高達(dá)24倍的差距。[2]城鎮(zhèn)社會(huì)保障在普及率和支出水準(zhǔn)方面均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。長(zhǎng)期以來，我國(guó)社保制度的建設(shè)和發(fā)展都是以城市為中心，社會(huì)保障的重點(diǎn)也一直是城市居民，城市已建成包含社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等項(xiàng)目在內(nèi)齊全的社會(huì)保障體制。相比之下，農(nóng)村社保項(xiàng)目還很不完整，僅有新農(nóng)保、農(nóng)村合作保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫等項(xiàng)目在內(nèi)，如表1所示。

（二）城鄉(xiāng)社會(huì)福利資源配置失衡

社會(huì)福利已經(jīng)成為現(xiàn)代公民的基本權(quán)利。建國(guó)以來，國(guó)家推行以城市發(fā)展為中心、農(nóng)村支援城市的發(fā)展模式，使得中國(guó)福利制度呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式。近年來，特別是十八大以來，政府加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，農(nóng)村居民社會(huì)福利水平有了很大的提升，但社會(huì)福利的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒得到根本的改變，城市社會(huì)福利的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村社會(huì)福利的發(fā)展水平，城鄉(xiāng)之間福利差距實(shí)際上存在逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。相對(duì)城市有免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、高水平的福利金、整潔的環(huán)境、較好的全面教育項(xiàng)目等，農(nóng)村社會(huì)福利的項(xiàng)目就非常少，大部分體現(xiàn)在基本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、社會(huì)救濟(jì)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、五保制度等領(lǐng)域。

（三）城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置失衡

公共衛(wèi)生對(duì)于提高國(guó)家和地區(qū)的公民健康水平有著極其重要的作用。在我國(guó)，農(nóng)村公共衛(wèi)生的分工和職責(zé)范圍不是很明確，造成了部分地方政府僅能開展一些可以獲得短期收益的項(xiàng)目而忽略長(zhǎng)期戰(zhàn)略性的項(xiàng)目。此外，國(guó)家投入到農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的財(cái)力很有限，對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生監(jiān)督管制力度也不夠有力和完善，致使農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展跟不上時(shí)代要求。根據(jù)我國(guó)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城市人口不到農(nóng)村人口一半，卻擁有超過70%的公共衛(wèi)生資源，其中大約八成由大醫(yī)院享有。城市居民享有較好的醫(yī)療服務(wù)，相反農(nóng)村居民缺醫(yī)少藥的現(xiàn)狀并沒有得到徹底改變。從平均層面上講，每千位農(nóng)民中可能連1張病床都沒有，相比之下每千位城鎮(zhèn)居民有近4張；每千位農(nóng)民可能只分配1位衛(wèi)生技術(shù)人員，而城鎮(zhèn)居民則有6位左右。此外，從人均醫(yī)療費(fèi)方面看，城鎮(zhèn)居民同樣大大超過農(nóng)村居民。

（四）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置失衡

隨著我國(guó)教育事業(yè)的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)教育的相關(guān)政策越來越科學(xué)，教育經(jīng)費(fèi)投入不斷加大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均得到了史無前例的大發(fā)展。但相比城市而言，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育仍存在很大差距。首先，在得到接受教育機(jī)會(huì)方面，城鄉(xiāng)之間并不是均等的。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村居民而言，在知識(shí)程度和文化修養(yǎng)方面沒有城鎮(zhèn)居民高，在孩子該接受怎樣的教育方面也沒有比城鎮(zhèn)居民規(guī)劃得好。其次，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入差距較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府財(cái)政每年用于農(nóng)村發(fā)展的各類支出僅占總支出的一成左右，占GDP總量的1%。僅在初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)方面，城市是農(nóng)村的7倍多。再次，城鄉(xiāng)師資配置存在巨大差距。城鄉(xiāng)師資配置“量”上的差距表現(xiàn)為，城市師資相對(duì)過剩，而農(nóng)村師資不足；城鄉(xiāng)師資配置“質(zhì)”的差距表現(xiàn)為，城市教師一般由碩士研究生、本科生及少量?？粕M成，而農(nóng)村教師主要由本科生、專科生及一些沒有受過正規(guī)高等教育的民辦教師組成。

（五）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配置失衡

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平實(shí)際存在巨大差距。城市的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施都比較完善，城市擁有四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，交通系統(tǒng)非常便利，每一個(gè)普通市民都可以享受到完備的醫(yī)療教育設(shè)施、便利的交通等。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村與城市相比顯得極其不足。在各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量水平方面，城市也是顯著超過農(nóng)村，二者存在巨大差距。

二、導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源非均衡配置的制度因素

從歷史淵源著眼，城鄉(xiāng)分割的二元布局和制度可以解釋我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源配置為何失衡。改革開放以來，我國(guó)雖然在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中進(jìn)行了相關(guān)的制度變革，但并未從根本上解決這種失衡狀況，反而在某種程度上加重了城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的狀況。

（一）轉(zhuǎn)移支付制度的逆向作用

在1994年，國(guó)家擬定了現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，很大程度上幫助平衡了財(cái)力在城鄉(xiāng)之間的分配，但也存在很多不足，如制度中存在的多種支付形式彼此之間統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制匱乏，在實(shí)際的協(xié)調(diào)平衡過程中有些支付形式有重疊?？梢韵胂?，有些制度本來可以推動(dòng)公共資源配置均衡，例如城市對(duì)農(nóng)民返還稅收、相關(guān)補(bǔ)貼等制度，實(shí)際卻起到相反的效果。也就是說，獲得多數(shù)返還額的是稅收額多的地方而不是稅收額少的地方，相反，在稅收額少的地方人們實(shí)際獲得的返還數(shù)目非常小，事實(shí)上拉大了城鄉(xiāng)間的財(cái)政不均衡。

（二）基層政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不對(duì)稱

事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，是均衡配置公共資源的重要前提。我國(guó)縣域地方政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)等，承擔(dān)著較多的財(cái)政支出責(zé)任。但是，在現(xiàn)行分稅制的條件下，我國(guó)縣域基層政府財(cái)力十分有限，并不能為農(nóng)村提供足夠公共資源的財(cái)力。

（三）城鄉(xiāng)有別的建設(shè)型財(cái)政模式

改革開放以來，隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)逐步形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的財(cái)政模式。[3]雖然我國(guó)公共的財(cái)政制度正在逐步形成，但城鄉(xiāng)區(qū)別的建設(shè)型財(cái)政模式留下的烙印依舊存在。很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，國(guó)家主要是依賴政府投資來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平的提高的，我國(guó)財(cái)政資金集中投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面；而在公共資源領(lǐng)域卻實(shí)行了市場(chǎng)機(jī)制的政策，這使得公共產(chǎn)品和服務(wù)政府財(cái)政投入的資金總量不足?？傮w而言，公共資源領(lǐng)域的投入仍以城市為中心，從而導(dǎo)致農(nóng)村的自我發(fā)展局限，嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)公共資源均衡配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）官員替代型的決策機(jī)制

我國(guó)在提供公共資源方面執(zhí)行從上而下的決策機(jī)制由來已久，這種機(jī)制在民主和監(jiān)督方面嚴(yán)重匱乏。決策機(jī)制采用由官員來替代廣大民眾，使得原本就十分有限的公共資源大部分浪費(fèi)了，使得城鄉(xiāng)公共資源配置更加不均衡。各級(jí)政府出于個(gè)人利益和政績(jī)考慮，對(duì)于短期公共項(xiàng)目投資了很大一部分資源，相反，對(duì)于一些利民但周期長(zhǎng)的戰(zhàn)略性公共資源投資卻少得可憐，從而出現(xiàn)了部分公共資源的供給過度和不足并存的局面。此外，大量與廣大農(nóng)民的實(shí)際需求脫離的偽農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入與建設(shè)，導(dǎo)致有限財(cái)政資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，在很大程度上加劇了城鄉(xiāng)公共資源配置的失衡。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度路徑

在我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，很大程度上受到城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的阻礙。基于社會(huì)公平視角，必須提高農(nóng)村公共資源供給水平，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，緩解城鄉(xiāng)矛盾。本質(zhì)上，城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是一個(gè)制度安排的問題，因此有必要提出促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度創(chuàng)新路徑與對(duì)策。

（一）轉(zhuǎn)變地方政府的行政理念

城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的關(guān)鍵在于構(gòu)建有限政府、提高農(nóng)村公共資源的供給水平。最先開始的應(yīng)該是政府觀念的改變，將全能型觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌停瑥?qiáng)化改革政府職能，構(gòu)建有限型政府。[4]針對(duì)政府的職能、權(quán)利、行動(dòng)等方面進(jìn)行適當(dāng)水平的限制，憲法和法律應(yīng)該清晰量化限定政府職能，此外還要設(shè)立相應(yīng)糾正偏差的機(jī)制，使得政府在行政過程中如果發(fā)生偏差能及時(shí)得到有效糾正。其次，要充分運(yùn)用政府在社會(huì)福利和公共資源范疇的主導(dǎo)作用。各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)執(zhí)行依法行政，加強(qiáng)與城鄉(xiāng)公共資源配置均衡實(shí)現(xiàn)有關(guān)領(lǐng)域的立法工作，并在相應(yīng)的法律規(guī)范中體現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的價(jià)值觀。此外，要保證各級(jí)政府在農(nóng)村公共資源供給中權(quán)責(zé)清晰、分工明確，凡是屬于全國(guó)性的農(nóng)村公共資源應(yīng)由中央政府提供；地方政府提供地區(qū)性的農(nóng)村公共資源，以地方政府為主體、中央政府為輔來提供跨地區(qū)性的農(nóng)村公共資源。

（二）建立可持續(xù)的農(nóng)村公共資源財(cái)政支出機(jī)制

第一，轉(zhuǎn)換以產(chǎn)業(yè)和城市為核心的發(fā)展形式，增加對(duì)農(nóng)村的支持和保障，利用產(chǎn)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方式來減少公共資源在城鄉(xiāng)之間存在的差距。[5]加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的支持力度和財(cái)政補(bǔ)貼，提升農(nóng)村居民的福利水平，轉(zhuǎn)變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出要特別重視保障農(nóng)村和農(nóng)民迫切需要的基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等社會(huì)性公共資源以及農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等具有農(nóng)村特殊性、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的公共項(xiàng)目。第二，轉(zhuǎn)變國(guó)民收入分配模式和公共財(cái)政支出布局，延伸公共財(cái)政覆蓋農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的范疇，將更多的財(cái)政資金傾斜于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，持續(xù)提高和改善農(nóng)村公共資源的水平和質(zhì)量。第三，要通過法律形式保障各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共資源的投入，明確規(guī)定質(zhì)量水平、資金保障等實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共資源投入機(jī)制的規(guī)范化及剛性化。

（三）建立農(nóng)民參與公共資源配置決策機(jī)制

政府在公共資源配置制度制定中起主導(dǎo)作用，但如果沒有社會(huì)成員廣泛參與，就很難制定出符合全體社會(huì)成員利益需要的公共資源配置制度，同時(shí)還會(huì)影響實(shí)施效果。[4]在公共資源配置的決策、實(shí)施過程中，充分征詢與尊重農(nóng)村居民的意見，是縮小城鄉(xiāng)公共資源的差距的路徑之一，從而保證公共資源配置制度的合法性。第一，應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村居民在公共資源配置過程中的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，使農(nóng)村居民能夠有效地參與到公共資源配置過程中來。第二，通過政府和社會(huì)引導(dǎo)，讓農(nóng)村居民主動(dòng)去提高自己的基礎(chǔ)知識(shí)和專業(yè)技能水平，提升農(nóng)村居民的文化水平和綜合素質(zhì)。第三，加強(qiáng)和提升農(nóng)村居民的監(jiān)督觀念，培養(yǎng)其主動(dòng)和自覺監(jiān)督的意識(shí)。同時(shí)，政府要尊重和重視農(nóng)村居民的意見和建議，建立良好的溝通渠道和信息反饋機(jī)制，使公共資源配置制度運(yùn)營(yíng)在陽光普照之下。

（四）健全社會(huì)公共資源均衡配置的監(jiān)督約束機(jī)制

公共資源的配置過程中，由于監(jiān)督機(jī)制不完善，很多地方官員為體現(xiàn)政績(jī)，大搞形象工程，造成了權(quán)利的異化。政府務(wù)必要鞏固和強(qiáng)化公共資源供給的監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)外部監(jiān)督。第一，應(yīng)建立以公共資源為中心的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮政府和市場(chǎng)之間的互補(bǔ)性，減少城鄉(xiāng)差距和利益沖突，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和公平正義。建立科學(xué)的官員考核選拔機(jī)制，將考核和選拔政府官員的權(quán)利交給人民。第二，構(gòu)建為人民服務(wù)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，正確合理設(shè)置政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)和指標(biāo)，把完成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、公共資源供給情況、鞏固社會(huì)和諧等情況作為評(píng)價(jià)的主要關(guān)注點(diǎn)，并建立回應(yīng)性的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，避免績(jī)效評(píng)估的形式化、模糊化。[1][6]第三，設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以及時(shí)糾正配置過程中出現(xiàn)的問題。還要定期公開資源配置信息和決策，對(duì)于出現(xiàn)的問題和失誤需要及時(shí)糾正。第四，健全完善公共資源效果跟蹤反饋制度、行政問責(zé)制，完善決策的監(jiān)督制度和機(jī)制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，規(guī)范操作程序，提升社會(huì)現(xiàn)狀的公開水平，鞏固和強(qiáng)化對(duì)公共資源計(jì)劃行為過程的全面監(jiān)督。

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責(zé)任編輯：張 煒