中國特色海綿城市的政策沿革與地方實踐

徐振強

導讀：因氣候變化和生態(tài)環(huán)境承載力造成的城市災害，正深刻挑戰(zhàn)城市的韌性，城市內澇和雨洪管理同樣成為我國城市面臨的重大安全隱患。為應對包括氣候變化在內的城市挑戰(zhàn)，國際上提出以彈性城市為核心展開研究以及區(qū)域性的規(guī)劃設施建設，我國于同期提出了建設具有中國特色的海綿城市的思路。研究分析我國城市面臨的內澇問題，解析其出現(xiàn)的原因，調研國家政策發(fā)展脈絡及地方城市的先行實踐，將有助于為我國彈性城市建設積累經(jīng)驗和教訓，以提高我國城鎮(zhèn)化進程中的城市建設能力，實現(xiàn)以人為本的城市發(fā)展紅線。

關鍵詞：彈性城市；海綿城市；城市內澇；生態(tài)服務

引言

近年來，氣候變化和生態(tài)環(huán)境污染等的災害對世界城市的抵抗能力造成嚴重沖擊。2014年1月，德國慕尼黑保險發(fā)布的《2013年自然災害總結報告》指出，2013年全球共發(fā)生了880多起自然災害，共造成2萬多人死亡，全球全年的經(jīng)濟損失總計達1250億美元。以城市洪水為例，瑞士保險對全球616個中心城市內17億市民面臨的自然災害風險進行對比，發(fā)現(xiàn)水災威脅的人數(shù)超過其他災害風險，而亞洲城市所處的水災風險最大。[1]2010年7月以來，巴基斯坦西北部遭遇上世紀80年代以來最嚴重的洪災，大約2000人喪生，1100萬人無家可歸。2011年9月的洪災導致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入癱瘓。2013年6月12日至27日，印度北部連降暴雨，導致洪水泛濫、山體滑坡，數(shù)百個村莊受災，共造成約5000人死亡，直接經(jīng)濟損失達11億美元。新中國成立以前，我國城市就發(fā)生過嚴重內澇。1931年7月，武漢三鎮(zhèn)連續(xù)降雨十多天。同年8月15日，武昌大堤潰決，全城陷入水中，直接受災難民約50萬，20萬人無家可歸，淹死餓死數(shù)以萬計（圖1）。2012年7月21日北京及其周邊地區(qū)遭遇61年來最強暴雨及洪澇災害，房屋倒塌10 660間，160.2萬人受災，79人因災死亡，經(jīng)濟損失達116.4億元。2013年7月，陜西延安連續(xù)出現(xiàn)5次區(qū)域性大暴雨，延安市區(qū)域平均降水量高達397.6毫米，是常年同期平均降水量的5倍，為1961年以來同期最多。持續(xù)暴雨誘發(fā)滑坡、泥石流等地質災害，造成延安42人死亡，直接經(jīng)濟損失達120多億元。[2]

為應對城市水災，在2011年兩會期間，全國人大代表湖南省常德市環(huán)衛(wèi)處宣教中心劉波提交《關于建設海綿體城市，提升城市生態(tài)還原能力》的提案，提出像建筑屋頂一樣，將城市停車場和道路兩旁改裝成下凹式綠地，并把綠化帶路面改造為坡度形的，以利于水流入綠化帶旁設置的缺口中。相關專家還提出，要建立雨水收集和利用系統(tǒng)，開發(fā)、改造城市社區(qū)建筑物、道路、綠化帶、停車場、廣場、公園等公共設施的蓄留雨水的生態(tài)功能，盡可能恢復城市原有河道、水塘、溝渠，減弱城市熱島效應，提高雨水滲透率。2014年4月，習近平在關于保障水安全的重要講話中指出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化布局；盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源資源；解決城市缺水問題，必須順應自然，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。

一、我國城市面臨的內澇形勢、危害與原因解析

近年來，我國北京、深圳、武漢、杭州、南昌等多個城市頻繁出現(xiàn)城市內澇、炎熱、地下水枯竭、水環(huán)境污染、霧霾污染等問題，對城鎮(zhèn)居民生活造成了極惡劣的影響。受災城市的數(shù)量、規(guī)模、經(jīng)濟損失程度和人員死傷均呈顯著上升的態(tài)勢。

（一）城市內澇的總體形勢與危害

城市內澇基本覆蓋所有31個省份，全國城鄉(xiāng)年均受災人口在1億人左右。以我國城鎮(zhèn)化率進行初步估算，城市受災人口在5000萬以上。2010年死亡人口為1949年以來最高，達到3222人。2009年以來，年均死亡人口在500人以上（參見表1）。

城市內澇經(jīng)濟損失嚴重，2010年全國達到3745億元，自2010年開始，損失規(guī)模均在千億以上，13個省份經(jīng)濟損失過百億，其中四川接近300億元。2013年，廣東省各種氣象災害造成全省174人死亡，直接經(jīng)濟損失約489.4億元（占當年GDP的0.787%），高于同期全國水平57.7%（全國平均0.499%）。2000～2010年和2011～2013年，全國洪澇累計直接經(jīng)濟損失分別為10 800.99億元[4]和7122億元（參見表1）。經(jīng)估算，2013年，7個?。▍^(qū)）份洪澇直接經(jīng)濟損失超過當?shù)谿DP的1%，包括海南（2.05%）、江西（1.66%）、廣西（1.38%）、吉林（1.30%）、甘肅（1.17%）、四川（1.12%）和湖南（1.08%），而安徽接近1%（0.91%）。

北京、延安、上海、深圳、武漢、杭州、武漢和廣州等城市均遭受了嚴重的城市內澇和排水危機（參見表2），集中在汛期短時間內出現(xiàn)大暴雨，持續(xù)時間長、降雨量大，內澇面積大。以南昌2012年5月12日為例，3小時124毫米的雨量為南昌市帶來了9億多立方米的水，根據(jù)水資源公式，這些雨量可裝滿90個青山湖（該湖最大蓄水量1000萬立方米）。

（二）城市內澇的主要原因

我國多個城市在夏季遭遇特大暴雨襲擊，導致了嚴重的內澇，其主要原因是在我國城鎮(zhèn)化建設發(fā)展過程中，極大程度上降低了原有地區(qū)為降低暴雨內澇對城市影響的自然生態(tài)調節(jié)能力（如表3所示）。住房城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興曾指出，我國城市排水防澇缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、標準體系不完善、排水防澇設施建設滯后、重建輕管、河湖水系被隨意侵占現(xiàn)象突出，是導致城市內澇頻發(fā)的重要原因。改變現(xiàn)有相對單一的排水設施規(guī)劃思路，綜合考慮下凹式綠地、人工濕地、可滲透路面、透水性廣場等海綿城市工程措施，有助于緩解城市排水難題，提高雨水綜合利用程度，此即海綿城市的核心思路。氣候變化是城市出現(xiàn)內澇的主要誘因，因城市建設大規(guī)模改變地表徑流是主因，排水能力多年建設不足或受影響是現(xiàn)狀，違規(guī)開發(fā)在部分關鍵節(jié)點上制約城市人工排澇，而對雨水利用不足、缺乏生態(tài)化城市建設理念、規(guī)劃和工程設施是關鍵。

二、國內推進海綿城市建設的政策與地方實踐

城市是人口高度集中、經(jīng)濟高度聚集的地區(qū)，水資源供需矛盾突出、水環(huán)境脆弱、水安全壓力大。世界銀行分析，我國人均水資源占有量只有2200立方米，僅相當于世界人均水資源占有量的1/4。當我國人口增至16億時，世界銀行預測，我國人均水資源將下降到1750立方米，接近國際公認的水資源緊張標準。

（一）城市缺水的基本形勢

全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會主任陳邦柱指出，全國660多個城市中，缺水城市有400多個，其中嚴重缺水城市114個（北方城市71個，南方城市43個）。在多水的長江流域仍有缺水城市59個，缺水縣城155個。[5]與此同時，按照聯(lián)合國人居環(huán)境署評價標準，全國有300多個屬于“嚴重缺水”和“缺水”城市。我國城市年缺水總量達60億立方米。天津、河北、山西、內蒙古、甘肅、青海、寧夏和新疆等8個省、自治區(qū)、直轄市的水資源量不足以維持全境有植被的生態(tài)系統(tǒng)，總面積超過442萬平方公里，占國土總面積的46%。2014年4月，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民在中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇主旨演講中表示，“城市首先要考慮如何增強本地區(qū)水源涵養(yǎng)能力，不要指望都調水?，F(xiàn)在我們1100座城市嚴重缺水，400多座缺水。要優(yōu)先考慮節(jié)水，把有限的雨水留下來，如何更多利用自然力來排水，建設自然積存、自然滲透的海綿城市”。

（二）國家加強城市排澇的政策沿革

水利部、國務院（辦公廳）、住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委和環(huán)境保護部等單位先后針對城市內澇、城市排水防澇、氣候變化和低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建等開展研究或指定相關政策。從2001年開始，住房城鄉(xiāng)建設部會同發(fā)改委組織開展國家節(jié)水型城市創(chuàng)建工作。[6]近年來相繼出臺的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見（國發(fā)〔2013〕36號）》和《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見（國發(fā)〔2012〕3號）》都明確要求加快推進節(jié)水城市建設，將節(jié)水納入城市人民政府考核體系。多數(shù)省會城市和沿海發(fā)達地區(qū)城市都缺水，城市發(fā)展中忽略了其環(huán)境承載能力，生態(tài)平衡被打破，由資源型缺水或者水質型缺水，形成更為復雜的生態(tài)型缺水。2007年，水利部啟動《全國洪水風險圖》的編制工作，針對各地洪水風險程度進行分析，引導洪水風險區(qū)域在建設和開發(fā)過程中，科學使用土地，有效規(guī)避風險。水利部曾規(guī)劃15年內做出全國的大江大河流域的洪水風險圖，推動各地方做出轄區(qū)內的洪水風險圖，據(jù)此劃分各地風險等級，進而規(guī)范開發(fā)行為。洪水風險區(qū)劃通常將洪水風險區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和一般開發(fā)區(qū)，以此引導洪水風險區(qū)土地的合理利用，減輕或避免不必要的損失。

環(huán)境保護部近期擬出臺的《水污染防治行動計劃》已上報國務院審定，將鼓勵各地建設“海綿城市”，增強城市生態(tài)服務功能。在拓展融資渠道方面，除鼓勵民間資本和社會資本投資水污染防治外，還將大力推行排污權抵押融資。提出建設下沉式綠地和城市濕地公園，具備條件的新、改、擴建市政工程應配套完善雨水收集利用設施，大力建設滯、滲、蓄、排相結合的工程，通過構建海綿城市，來增強城市生態(tài)服務功能。

（三）我國城市可利用雨水的初步估算

2013年，全國平均降水量653.4毫米，較常年同期（629.6毫米）偏多3.8%。[7]但局地存在雨水減少兩成以上的情況，這對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)影響較大，如貴州、吉林等。我國每年獲得的降水資源量是6.029萬億立方米，人均為4385立方米。根據(jù)我國各個省區(qū)市的2013（或2012）年人口數(shù)量、面積和平均年降水量，來估算各省、區(qū)、市的每年人均擁有的降水資源量。全國城市建成區(qū)總面積按照2010年4.05萬平方公里計算，約有254.35億雨水量（約為南水北調總量的56.8%）落在城市建成區(qū)，如果雨水利用率達到23.6%，將能夠滿足城市60億水資源缺口；如果按照北京、南京等（表4）針對整個城鄉(xiāng)的雨水利用率1%進行計算，節(jié)水總量在602.9億立方米（超過南水北調工程調水總量），總體上能遠遠滿足城市缺口，1‰的利用率就能夠與城市用水缺口相持平。如上計量是比較理想的方式，但還應考慮城市降水地理時空分布不均勻、強度不均衡等特點。從城市局地生態(tài)地質循環(huán)恢復，尤其是補充地下水漏斗來分析，強化雨水收集與生態(tài)利用是符合可持續(xù)理念的生態(tài)工程，是緩解城市內澇、恢復城市人工消納雨水能力的關鍵。

（四）國內雨水利用的實踐

我國政府歷來重視城市的抗風險能力建設，并取得了系列進展。面對某些突如其來的城市新沖擊和由此引發(fā)的高度社會關注，正在采取有利于增強城市彈性的舉措。

國內城市以往在防澇方面，推進實施人工濕地、人工造湖等項目，均是海綿型城市建設的有機組成部分。2000年開始，北京啟動建立各類蓄水池、人工湖和下凹式綠地等集雨工程，但收集率低于1%。2012年7·21事件后，北京市出臺雨水利用獎勵政策，凡小區(qū)內建設儲水能力達一噸的蓄雨池，政府補貼500元，1000噸補貼50萬元。北京大水造成嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失，使城市洪水問題，上升到了全國矚目的高度。住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃大綱，[8]北京市、上海市等政策要求的城市均啟動了防洪規(guī)劃。目前尚缺少從復雜科學和城市巨系統(tǒng)的角度，系統(tǒng)剖析城市的脆弱性，因此，增強城市彈性從理論到實踐均需要頂層設計。我國對海綿型城市的研究和實踐還剛剛起步，多限于城市對雨洪調蓄的小尺度應用，以工程設施的探討為主，宏觀尺度雨洪管理規(guī)劃，缺乏雨洪管理、水質保護和景觀綜合效應的研究與應用，對雨水的概念大多僅限于儲存、利用、導排等方面，尚未成體系地綜合考慮海綿型城市對水乃至生態(tài)環(huán)境的作用。我國已逐步開展了雨污分流改造、雨水調蓄池建設等措施，但仍面臨地下水補給不足、城市熱島和霧霾污染等問題。目前已有部分城市和學者開展了相關改造利用的嘗試，如北京首鋼工業(yè)改造區(qū)雨水利用綜合規(guī)劃、哈爾濱群力雨洪公園、常德市江北區(qū)內環(huán)水系綜合治理工程等。我國部分省市已經(jīng)發(fā)布了與構建海綿城市相關的政策（福建、海南、四川、臺灣、昆明、廣州），有的編制了相關規(guī)劃（巢湖、南京、西安）、研究計劃（青島、秦皇島）和實施了工程建設（哈爾濱）等（見表5），秦皇島正在籌備開展“海綿城市”試點工程。

三、結語

實施海綿城市戰(zhàn)略是我國當前城市建設和更新的重要內涵。通過海綿城市的規(guī)劃、建設和管理，為我國彈性城市建設積累經(jīng)驗和教訓，提高我國城鎮(zhèn)化進程中的城市建設能力，增強城市雨洪管理能力，實現(xiàn)以人為本的城市發(fā)展紅線。

參考文獻：

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[3]華辰影像.【華辰影像】狂流：重溫1931武漢水災[N].新浪圖品專欄，2014-11-05[2014-12-28].http：//photo.sina.com.cn/zl/oldphotos/2014-11-05/1000376.shtml.

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[7]國務院新聞辦公室.中國氣象局2013年12月新聞發(fā)布會[R].國務院新聞辦公室門戶網(wǎng)，2013-12-03[2014-12-28].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/Document/1352775/1352775.htm.

[8]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.住房城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱的通知[Z].中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部，2013-06-18[2014-12-28].http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjcsjs/201306/t20130627_214142.html.

[9]福建省住房和城鄉(xiāng)建設廳.關于印發(fā)《福建省“提高城市透水率”專項行動技術指南（試行）》的通知（閩宜居指辦〔2014〕25號）[Z].福建省住房和城鄉(xiāng)建設廳，2014-05-30[2014-12-28].http：//www.fjjs.gov.cn/xxgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/flfg_zfxxgkml/qt/201406/t20140616_95343.htm.

責任編輯：張 煒