聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程“水領(lǐng)域目標(biāo)”解讀

一、2030年可持續(xù)發(fā)展議程概述

2000年在聯(lián)合國(guó)千年峰會(huì)上通過(guò)的千年發(fā)展目標(biāo)，于2015年年底到期。2012年，在巴西里約召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)提出要制定新的全球發(fā)展議程，以便繼承和升級(jí)千年發(fā)展目標(biāo)，特別是要幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家完成尚未完成的目標(biāo)。當(dāng)年，聯(lián)大決定成立由聯(lián)合國(guó)成員國(guó)代表組成的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)開(kāi)放工作組，該工作組經(jīng)過(guò)13輪磋商，于2014年7月向聯(lián)大提交了一份包括17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的建議文件。根據(jù)開(kāi)放工作組的建議，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文于2014年12月向聯(lián)大提交了一份各界就2015年后發(fā)展議程討論的綜合報(bào)告，為各國(guó)政府就新的可持續(xù)發(fā)展議程展開(kāi)談判提供了基礎(chǔ)。2015年8月，聯(lián)合國(guó)193個(gè)會(huì)員國(guó)就2015年后發(fā)展議程達(dá)成一致。2015年9月1日，聯(lián)大通過(guò)決議，決定將2015年后發(fā)展議程更名為《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，并正式提交聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)審議。2015年9月27日聯(lián)合國(guó)峰會(huì)正式批準(zhǔn)通過(guò)。

新的可持續(xù)發(fā)展議程包括17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（goal）和169個(gè)具體目標(biāo)(target)，是聯(lián)合國(guó)歷史上通過(guò)的規(guī)模最為宏大和最具雄心的發(fā)展議程。世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人過(guò)去從未承諾為如此廣泛和普遍的政策議程共同采取行動(dòng)和做出努力。2030年可持續(xù)發(fā)展議程是對(duì)千年發(fā)展目標(biāo)的超越，這些目標(biāo)尋求鞏固發(fā)展千年發(fā)展目標(biāo)，完成千年發(fā)展目標(biāo)尚未竟的事業(yè)。議程中除了保留脫貧、健康、教育、糧食安全和營(yíng)養(yǎng)等發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)外，它還提出了更為廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)。它們是整體的，不可分割的，并兼顧了可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境。議程還承諾建立更加和平和包容性更強(qiáng)的社會(huì)。重要的是，它還提出了目標(biāo)的執(zhí)行手段。新的目標(biāo)和具體目標(biāo)相互緊密關(guān)聯(lián)，有許多貫穿不同領(lǐng)域的要點(diǎn)，體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧的做法。這些目標(biāo)和具體目標(biāo)將促使人們?cè)诮窈?5年內(nèi)，在那些對(duì)人類(lèi)和地球至關(guān)重要的領(lǐng)域中采取行動(dòng)。

二、水領(lǐng)域目標(biāo)及對(duì)我國(guó)影響分析

水與衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)在2030年發(fā)展議程所包括的全部17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中排名第六，涉及到水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)各個(gè)方面，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)全球面臨的水挑戰(zhàn)及未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略的共識(shí)，且對(duì)我國(guó)未來(lái)15年水利發(fā)展規(guī)劃具有重要的參考價(jià)值和一定的約束性，水利行業(yè)應(yīng)給予足夠的重視。

1.飲水安全目標(biāo)

議程中提出：“到2030年時(shí)，人人都能公平獲得安全和可負(fù)擔(dān)的飲用水?！?/p>

獲取安全的飲用水是聯(lián)大決議所確認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)。據(jù)聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全球至少有11億人無(wú)法獲得經(jīng)改善的水源，到2025年，全球?qū)⒂?8億人生活在水資源稀缺的地區(qū)，其中欠發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困人口面臨的風(fēng)險(xiǎn)最大。鑒于形勢(shì)的嚴(yán)峻性，2030年發(fā)展議程就飲用水的水質(zhì)和水價(jià)提出了更為明確的要求，提出要以合理的價(jià)格實(shí)現(xiàn)安全飲水服務(wù)的全覆蓋，以便繼承并完善水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標(biāo)。

自千年發(fā)展目標(biāo)提出以來(lái)，我國(guó)在解決農(nóng)村居民飲水安全問(wèn)題上取得了舉世矚目的成就，提前6年實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)，并且將在年“十三五”期間還將實(shí)施飲水安全鞏固提升工程，預(yù)計(jì)將再次大幅度提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)發(fā)展目標(biāo)。但是，飲水安全保障工程量大面廣，如何在工程建成后做好運(yùn)行維護(hù)工作，確保相關(guān)設(shè)施良性運(yùn)行，其難度不亞于工程建設(shè)本身，今后我國(guó)應(yīng)將工作重點(diǎn)放在鞏固已有成果和提質(zhì)增效上，尤其是應(yīng)提高貧困縣農(nóng)村集中式供水人口比例，力爭(zhēng)使飲水安全保障工作成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)2030年發(fā)展目標(biāo)的亮點(diǎn)領(lǐng)域。

2.水污染治理與污水回用目標(biāo)

議程中提出：“到2030年時(shí)，通過(guò)以下方式改善水質(zhì)：減少污染，消除傾倒廢物現(xiàn)象，把危險(xiǎn)化學(xué)品和材料的排放減少到最低限度，將未經(jīng)處理廢水的比例減半，大幅度增加全球廢水回收和安全再利用的比例。”

2015年我國(guó)發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中提出：“到2020年，全國(guó)所有縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)具備污水收集處理能力，縣城、城市污水處理率分別達(dá)到85%、95%左右?！迸c聯(lián)合國(guó)設(shè)定的目標(biāo)相比，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的污水處理率和農(nóng)業(yè)面源污水處理回用量尚無(wú)相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)，但目前我國(guó)建制鎮(zhèn)的污水處理率不到30%，建制鎮(zhèn)未處理污水總量為城市和縣城總量的總和，村莊未處理的污水總量是城市未處理污水總量的1.5倍，可見(jiàn)建制鎮(zhèn)以下及農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)量化減排目標(biāo)任務(wù)艱巨。為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)在“十三五”“十四五”等未來(lái)規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的污水處理率及污水回用指標(biāo)，進(jìn)一步加大政府和社會(huì)投資力度，切實(shí)解決水環(huán)境污染問(wèn)題。

3.水資源利用效率目標(biāo)

議程中提出：“到2030年時(shí)，所有行業(yè)大幅度提高用水效率，以可持續(xù)的方式抽取和供應(yīng)淡水，以便解決缺水問(wèn)題，大大減少缺水人數(shù)。”

我國(guó)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域有明確的用水效率發(fā)展指標(biāo)，《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》中規(guī)定：“到2030年全國(guó)用水總量控制在7 000億m3以?xún)?nèi)；確立用水效率控制紅線(xiàn)，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價(jià)計(jì)）降低到40 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上”。在生活用水方面，雖然尚未提出具體的量化指標(biāo)，但是通過(guò)加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，也已取得較大進(jìn)展。如果我國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)相關(guān)規(guī)劃管理指標(biāo)，就可以確保實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)發(fā)展指標(biāo)，關(guān)鍵是要全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，并及早研究制定城市生活用水的效率指標(biāo)。

4.水資源綜合管理目標(biāo)

議程中提出：“到2030年時(shí)，在各級(jí)進(jìn)行水資源綜合管理，包括酌情開(kāi)展跨界合作?！?/p>

該目標(biāo)是對(duì)21世紀(jì)議程中“加強(qiáng)水資源綜合管理和跨界水管理”目標(biāo)的回應(yīng)，也是對(duì)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)提出“大幅度改進(jìn)各級(jí)綜合水資源管理”的再次強(qiáng)調(diào)。目標(biāo)中提到的“各級(jí)”包括地方、流域和國(guó)家尺度?！八Y源綜合管理”重視決策過(guò)程中利益相關(guān)者的廣泛參與，旨在為水資源管理部門(mén)提供一種有助于可持續(xù)增長(zhǎng)并保障基本環(huán)境服務(wù)的綜合方法，與完善國(guó)家規(guī)劃與體制、改進(jìn)水資源管理手段相聯(lián)系，以提高食品、能源和水資源管理之間的協(xié)同作用。

《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》中明確提出：“進(jìn)一步完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，切實(shí)加強(qiáng)流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度?！迸c聯(lián)合國(guó)提出的發(fā)展目標(biāo)相比，我國(guó)并沒(méi)有將“提升各級(jí)水資源綜合管理”列為明確的水利發(fā)展目標(biāo)，而是將其作為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃任務(wù)的一種手段，對(duì)我國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)在體制機(jī)制、管理制度、技術(shù)能力等方面將面臨一系列挑戰(zhàn)。建議加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的研究，逐步實(shí)現(xiàn)水資源綜合管理理念的主流化。

5.與水相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)

議程中提出：“到2020年時(shí)，保護(hù)和恢復(fù)與水有關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，包括山麓、森林、濕地、河流、地下含水層和湖泊。”

水資源的不合理開(kāi)發(fā)利用使得河流、湖泊、濕地等水生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生深刻變化。世界各國(guó)不同程度地出現(xiàn)了水質(zhì)變差、河道斷流、湖泊和濕地萎縮、地下水水位下降、地面沉降、海水入侵、土地沙化、水土流失加劇、生物多樣性減少等水生態(tài)問(wèn)題。20世紀(jì)中后期大量水生態(tài)空間被改造成農(nóng)田，加上過(guò)度的資源開(kāi)發(fā)和污染，生物物種受到嚴(yán)重破壞。當(dāng)前各國(guó)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)在保持水量和水質(zhì)方面的關(guān)鍵作用。

2015年我國(guó)發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出“到2030年，力爭(zhēng)全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到21世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)?！蹦壳奥?lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)正在研究制定該領(lǐng)域發(fā)展情況的具體監(jiān)測(cè)指標(biāo)，建議我國(guó)政府今后在制定水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)指標(biāo)時(shí)充分考慮和借鑒聯(lián)合國(guó)的指標(biāo)體系，力爭(zhēng)使我國(guó)的水生態(tài)保護(hù)工作走在世界的前列。

6.涉水災(zāi)害管理目標(biāo)

議程中提出：“到2030年時(shí)，大幅度減少包括水災(zāi)在內(nèi)的各種災(zāi)害造成的死亡人數(shù)和受影響人數(shù)，大幅度減少災(zāi)害造成的與全球國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值相對(duì)的直接經(jīng)濟(jì)損失，重點(diǎn)注意保護(hù)窮人和處境脆弱群體?！?/p>

我國(guó)《防洪規(guī)劃》中明確提出：到2025年洪澇災(zāi)害造成的直接人員傷亡明顯減少、災(zāi)害程度明顯減輕。全國(guó)年均洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比例控制在1.0%以?xún)?nèi)。《全國(guó)抗旱規(guī)劃》中明確提出：到2020年，全國(guó)綜合抗旱能力明顯提高。我國(guó)設(shè)定的目標(biāo)與聯(lián)合國(guó)設(shè)定目標(biāo)的思路和指標(biāo)體系較為吻合，在我國(guó)已經(jīng)發(fā)布的規(guī)劃中就災(zāi)害損失的GDP占比有具體量化目標(biāo)，但相關(guān)規(guī)劃涉及“重點(diǎn)注意保護(hù)窮人和處境脆弱群體”內(nèi)容較少，在未來(lái)實(shí)際工作中應(yīng)該加強(qiáng)這方面工作，并加強(qiáng)信息收集和統(tǒng)計(jì)工作。

三、對(duì)策建議

總體上看，我國(guó)已經(jīng)確立的相關(guān)涉水規(guī)劃及開(kāi)展的工作與聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及工作重點(diǎn)主流方向一致，但也有不同之處。聯(lián)合國(guó)2030年發(fā)展議程對(duì)各國(guó)雖然不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，但具有廣泛的權(quán)威性，其制定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、思路和方向，對(duì)全球水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)將會(huì)產(chǎn)生重要影響。我國(guó)作為世界水利大國(guó)和全球第二大經(jīng)濟(jì)體，在制定本國(guó)未來(lái)水利發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分重視聯(lián)合國(guó)2030發(fā)展議程中提出的涉水目標(biāo)，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情水情制定既有中國(guó)特色、又能為國(guó)際社會(huì)作出示范的具體監(jiān)測(cè)指標(biāo)，形成一些可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，為實(shí)現(xiàn)全球水發(fā)展目標(biāo)做出更大的貢獻(xiàn)。

1.繼續(xù)將飲水安全問(wèn)題列為民生水利第一要?jiǎng)?wù)

聯(lián)合國(guó)十分重視飲用水安全問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)“獲得安全的飲用水作為人類(lèi)一項(xiàng)基本權(quán)利”，在聯(lián)合國(guó)水領(lǐng)域目標(biāo)中，“到2030年，向所有人提供安全和可承擔(dān)的適于飲用的水”被列為第一子目標(biāo)。我國(guó)政府始終將飲水安全問(wèn)題作為水利工作的核心內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“不能把飲水不安全問(wèn)題帶入小康社會(huì)”，李克強(qiáng)總理在2014年政府報(bào)告中莊嚴(yán)承諾“經(jīng)過(guò)今明兩年努力，要讓所有農(nóng)村居民能喝上干凈的水”。為此，未來(lái)中國(guó)水利應(yīng)該進(jìn)一步加大工作力度，發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)地方和群眾的積極性，切實(shí)把保障農(nóng)村飲水安全作為“以人為本、執(zhí)政為民”的重要體現(xiàn)，徹底解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，尤其是貧困人口的飲水安全問(wèn)題。

2.全面落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，加大污水再生利用力度

《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)水污染防治工作的行動(dòng)指南。落實(shí)2030年發(fā)展議程中的水污染控制目標(biāo)，核心是貫徹落實(shí)好該行動(dòng)計(jì)劃。要求各部門(mén)密切配合，加大污水收集和處理水平，大幅度減少污染物排放，提升水環(huán)境質(zhì)量水平，同時(shí)還要積極借鑒國(guó)際上已經(jīng)提出“零排放”指標(biāo)的建議，加大污水排放管理力度。對(duì)于水資源管理部門(mén)，一方面要著力節(jié)約保護(hù)水資源，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，控制用水總量，以嚴(yán)格的水資源管理倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從源頭上減少污水的產(chǎn)生和污染物的排放；另一方面要大力加強(qiáng)污水處理回用工作，將再生水利用納入水資源配置體系，完善再生水投資、建設(shè)和運(yùn)行管理政策，加快再生水利用設(shè)施建設(shè)，提升污水處理回用水平。

3.鼓勵(lì)公眾和利益相關(guān)者參與，推動(dòng)水資源綜合管理

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要求樹(shù)立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡。這與國(guó)際上倡導(dǎo)的水資源綜合管理理念是高度一致的。實(shí)施水資源綜合管理，應(yīng)在考慮涉水、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益的基礎(chǔ)上，以一種可持續(xù)的和平衡的方式對(duì)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)和管理，以滿(mǎn)足不同利益主體、不同部門(mén)以及環(huán)境的用水需求；應(yīng)加強(qiáng)水利、林業(yè)、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)間的密切合作，以實(shí)現(xiàn)水資源管理部門(mén)與其他部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)加快水資源部門(mén)管理信息平臺(tái)建設(shè)，完善參與體制機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)公眾和利益相關(guān)者廣泛參與水資源管理。

4.積極融入國(guó)際目標(biāo)體系，促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施

我國(guó)在落實(shí)水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標(biāo)中取得了較大成就，并得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。我國(guó)目前的水利建設(shè)和管理等許多方面都處于世界領(lǐng)先位置，未來(lái)落實(shí)2030年發(fā)展目標(biāo)中許多經(jīng)驗(yàn)都可以讓世界共享，為世界可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。為此應(yīng)積極跟蹤研究分析2030年發(fā)展議程的目標(biāo)監(jiān)測(cè)、評(píng)估體系，基于我國(guó)現(xiàn)有的水利數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，新增和完善與之相適應(yīng)的、一致的指標(biāo)。進(jìn)一步加強(qiáng)水利多邊、雙邊交流，通過(guò)參與和舉辦國(guó)際重要水事活動(dòng)，宣傳水利成就，擴(kuò)大影響力。在落實(shí)發(fā)展議程各項(xiàng)指標(biāo)的過(guò)程中，圍繞“飲水安全”“雨水蓄積”“小水電開(kāi)發(fā)”“節(jié)水灌溉與糧食安全”“大壩與防洪”等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和做法，并推廣到非洲、南亞和大洋洲地區(qū)，助推我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施。同時(shí)國(guó)際社會(huì)制定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)于加快我國(guó)國(guó)內(nèi)水利發(fā)展也有重要的借鑒意義，我國(guó)水利工作應(yīng)該變壓力為動(dòng)力，積極吸收和參照相關(guān)方法和指標(biāo)，不斷完善自身各類(lèi)水利規(guī)劃體系，不斷加快水利改革與發(fā)展。