基于有限政府理論修正提出的秩序邊界假說

劉艷

摘 要： 源于西方近代政治哲學發(fā)展的有限政府理論，提出的核心動力來自對國家公共權力合法性的追問，幾百年來不斷論證限制政府權力的必要性?；趯φ烁窕袨榈牟淮_定性和職能權限隨外部環(huán)境變化而變革的多變性等因素，關于政府與市場之間的邊界劃分及邊界演變邏輯的研究與爭論始終存在，但被動跟隨外部環(huán)境變化的政府權力邊界研究呈現(xiàn)出碎片性和滯后性，甚至將政府職能轉變等實踐問題與政府權力邊界的理論研究層次等同起來。政府邊界的研究核心是對政府權力邊界的研究，政府權力邊界研究的邏輯起點是政府的有限性。

關鍵詞： 有限政府； 假設政府； 秩序； 邊界假說

中圖分類號： D623 文獻標識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.013

一、有限政府理論溯源與新問題的提出

國家與政府的形成為人類的社會結構增加了新的關系權重，而“政府應受到限制”這一初始理念則是為人類社會在生產交換過程中遇到問題時給出的初級解釋。起初，有限政府是作為一種假設提出的，在近現(xiàn)代經過對其不斷的驗證，演變?yōu)閷W術界的系統(tǒng)理論；與此同時，社會發(fā)展的客觀實踐也在隨著時間推移和時代的變遷呈現(xiàn)出多樣化趨勢，有限政府理論在公共管理領域被廣泛應用，特別是人們在辨析政府與市場邊界關系時最常用到的理論基礎就是“有限政府”，但是有限政府理論的適用性和新理論應用的延展度卻出現(xiàn)了滯后。傳統(tǒng)的有限政府理論回答了政府與市場邊界之間定性的應然關系，但很難對政府的具體行為和邊界秩序的建構提供指引。這就需要我們對傳統(tǒng)有限政府理論進行延展，使它能更加適應新政府與市場互動的社會格局。

所謂有限政府中“有限”的核心內涵是指政府掌握公共權力要受到限制，政府職能和政府規(guī)模等方面均不應當成為衡量其“有限”的維度。從約束政府權力的維度來論證有限政府的合理性，“權力要受到約束”構成了有限政府的初始理論基礎。然而，興起于二戰(zhàn)后的經濟自由主義卻將有限政府的“有限”擴展為政府職能的有限，這無疑是無限擴大了政府應當受限的程度，[1]最終會墜入市場是萬能且無政府是最優(yōu)狀態(tài)的誤區(qū)。人類市場經濟的繁榮不但沒有證明無政府的有效性，反而證明了政府行為對市場秩序有限干預的必要性，只是政府干預行為的具體形式不斷與時俱進，對政府權力無序膨脹的約束始終不會改變。研究將政府手中的公共權力進行邊界劃分是有限政府界定標準，政府公共權力受到有效約束才能使公共服務作為政府行為的價值訴求。[1]

（一）“有限政府”的理論溯源

政府應當受到限制以及政府職能的限定性出自西方政治意識形態(tài)，西方有限政府理論最早體現(xiàn)在古希臘政治思想中。古希臘時期的西方哲學家意識到國家與個人之間應該是有界限的，對政府權力的劃分邊界作了初始探索。柏拉圖在其著作《理想國》中提出社會分工合作的學說，認為國家表現(xiàn)為一種互換勞務的服務體系，[2]這就要求政府要對職能分工的范圍進行確權。國家起源學說有限政府理論發(fā)展的歷史基礎，根據亞里士多德的思想，國家作為容納個人與家庭的社會共同體，需要通過具體社會分工來解決社會秩序問題。因此，作為秩序主體之一的政府應當有參與邊界的劃分，這種社會秩序邊界的劃分是有限政府的理論背景。

隨著人類社會中現(xiàn)代國家理念與事實的形成，近代政治哲學思想形成與確立了關于政府作為處理社會契約關系受托人的政府角色定位。同時，政府應當受到限制的理念也逐漸達成共識，關于有限政府的理論建構條件開始形成。其中隨著時間的推移先后形成的四個核心建構條件是對“政府應當受限”這一假設驗證形成有限政府理論的論證必要條件。分別是：由洛克主張的政府起源與受托權力都來自于人們契約的有限政府思想；由繼承了洛克論證思路的盧梭系統(tǒng)提出的且強調個人權利優(yōu)于國家權力的社會契約論；出于對政府在干預社會經濟中帶來負面作用而提出的人性假設學說，即認為政府具有顯著人格化且人性本惡；堅持國家不得干預經濟的近現(xiàn)代經濟自由主義思想進而演變成西方有限政府的理論基礎。[1]

以洛克、盧梭等人為代表歸納形成的社會契約論認為，先于社會和國家的存在而存在的是個人的自然權利。這是基于對個人自然形成的秩序權利的傾向性認可。洛克還論證得出強力、暴力或其他因素不應成為政府的起源，政府只能是由人民達成契約產生的，同時為了實現(xiàn)這種有限政府，洛克還提出了分權理論，認為如果政府行使權力不能受到制約，那么掌握公共權力的人在其自私的本性支配下，必然會濫用權力。[1] 總之，為了預防掌握社會公權力的人肆意使用權力，必須進行權力分配的結構調整，進而實現(xiàn)權力之間的相互制衡。將國家權力劃分為立法、行政、司法三種權力則是孟德斯鳩提出的國家權力制度設計，同時提出讓三種權力之間達成制約和平衡，并且保證政治權力在憲法與法律的約束下運行。由此可知，早期社會契約論者是從政府權力的控制約束角度來闡述政府有限性，奠定了有限政府理論的新邏輯起點。

在政府成立出現(xiàn)的早期，基于之前共同達成的追求公共利益的執(zhí)政契約，并不推崇對政府的約束，認為政府權力應該掌握在公民共同委托的具備為公共道德奉獻的人手中，并且信任受托人能夠按照委托人的意愿創(chuàng)造和維護委托目標，即公共利益。但是在現(xiàn)實中作為受托人的政府官員不但沒有扮演公共利益的守護者，反而在不斷地利用所掌握的公共權利牟取私利。不但人性本善的人性假設沒有得到證實，反而得到證偽，政府官員甚至會隨著手中權力的膨脹而加大利用公權力謀求私利的程度。對政府權力的限制與約束依舊是基于人性假設學說而展開的對有限政府存在前提的論證根據，這與早期社會契約論的論證基礎一脈相承。

近現(xiàn)代對有限政府影響更為深遠的是西方經濟學界的自由主義。以亞當·斯密為代表的經濟自由主義，將“經濟人理性”假設歸結為個人在經濟生活中追求個體經濟利益最大化，只要給予市場保持完全的自由競爭狀態(tài)，交易參與者們就能夠建立并維護符合人類自身利益最大化的自然市場秩序。這種“最好的政府是管的最少的政府”的觀點成為經濟發(fā)展領域推崇自由主義的起源。盡管在二戰(zhàn)中后期，凱恩斯主義的國家干預理論開始成為西方經濟學的主流，但是主張自由主義的經濟發(fā)展思想一直在產生影響。經濟滯脹的出現(xiàn)再次使得反對國家干預的自由主義重興。新自由主義強調自由調配的市場和私有制，代表人物哈耶克指出，發(fā)展完善的市場是一種使人們加入比他們所理解更為廣泛深入的一種過程的有效方式，正是通過市場才使得他們能夠為“與自己毫不相干”的目標貢獻力量。[3] 自由主義反對國家的任何干預市場行為，主張政府的公權力使用不僅要嚴加控制，政府的公共職能也是能省即省。然而，將有限政府的理論應用無限擴展到政府各個職能領域和治理的行為，無疑是對有限政府理論的誤讀，最終會落入無政府主義的極端思想陷阱。

（二）對有限政府的理論批判

盡管“政府應該受到限制”的理念共識已經形成，但對于有限政府的理論應用與拓展方向一直存在爭議，特別是在現(xiàn)代政府公共管理受到經濟自由主義的強烈挑戰(zhàn)和影響下。盡管自由主義曾一度受到西方市場經濟國家的推崇，但是經過修正而形成的新凱恩斯主義也同樣受到西方國家的認可。市場在運行過程中表現(xiàn)出來的自身缺陷需要通過政府干預來進行糾偏。所謂政府失靈的出現(xiàn)并不是因為對市場進行了必要的干預，而是受到政府自身管理能力和干預政策技術的局限性。因此，避免政府失靈的關鍵不在于一味縮小政府職能，而在于恰當?shù)匦惺购驼{整政府職能行為。從這個角度而言，經濟自由主義語境下的有限政府理論必將受到質疑。[1] 新凱恩斯主義者們對政府干預的合法性深信不疑，同時從理論的角度進行論證，結合出現(xiàn)的新市場失靈的現(xiàn)象，在不否認政府失靈的同時賦予了政府干預必要性的制度基礎，強調通過政策糾偏來增強政府職能的有效性。

對有限政府理論反思與批判主要體現(xiàn)在兩個方面：一是有限政府不等于有效政府；二是有限政府的泛道德傾向，即無法對政府行為進行實證指引。以洛克、盧梭等為代表的傳統(tǒng)有限政府理論有其自身的局限性和缺陷。在洛克認可的理想框架下，一個國家的政體設計應該是一個由政府權力受到嚴格限制且自由權利充分惠及個人的狀態(tài)。與此同時，國家又要為了保障和增進全體公民的自由權利來行使權力，這就導致面臨一個兩難境地：是權力無限的萬能政府？還是喪失權力主動性的無政府狀態(tài)？該問題一直縈繞在自由主義者的思考中，也成為其日后受到理論批判的主要論據。反對者認為，一個國家的社會公共權力總量是固定的，政府與公民之間所獲得的權力與權利呈現(xiàn)出此消彼長的格局。即政府只能享有極其有限的權力，以保證國家能夠運行即可，對于任何提供公共服務和維護市場秩序的主動舉措，政府都不應該去做。但是這種政府又與當初建立政府的目的相矛盾，產生這種矛盾的根本原因就是傳統(tǒng)有限政府理論的現(xiàn)實立論出發(fā)點在于我們應當預防政府做什么，而不是政府應當追求公共服務價值。對公共服務價值的主動追求正是近20年來我們對政府行為的改進要求，這必然需要對傳統(tǒng)有限政府理論進行修正和內涵延展。

另外，洛克式的分權思想使得政府極易陷入“有權”但又難 “有為”的怪圈。政府權力被分為立法權、執(zhí)行權和外事權，三權之間彼此獨立且相互制衡。立法權作為最高權力，認為預防政府濫用權力的方式是權力制約權力，但在實際操作中常常會遇到諸多問題。其中最明顯的就是各個部門相互否決對方的決策，立法部門有權制定法律促使行政部門執(zhí)行，而行政部門又有解散立法部門的權力，當這些部門為了不同目的相互競爭的時候，各個部門擁有政治權力卻難以得到有效統(tǒng)籌。

有限政府的價值訴求是束縛政府的權力。盡管有限政府的“有限”內涵是約束政府權力，但是約束政府權力并不是有限政府的價值訴求。[1] 基于有限政府理論提出的分權理論，其目的是為了實現(xiàn)政府權力的制衡，而制衡權力的最終目的是為了保障個人的自然權利，追求的是一種切合社會持續(xù)發(fā)展的管理秩序。因此，傳統(tǒng)的有限政府理論需要進一步的延展，提升理論的解釋與預測能力。

（三）新問題的提出

縱觀上述，在歷史上形成的有限政府的理論構成要件，基于對政府起源的前提認知與盧梭的社會契約思想，以及關于政府人格化的人性假說，均是從政府權力應該受到制約這一角度來論證有限政府的合理性和必要性的。然而，即使是在二戰(zhàn)后西方社會凱恩斯主義盛行時期，主張政府不得干預市場的經濟自由主義依舊是占據西方經濟學界的主流聲音。但是，經濟自由主義的核心將視角局限到政府職能的有限性上，政府對市場的干預只有被動的時候適應，不能基于對市場失靈行為的預判而進行主動的結構性公共管理機制調整，這無疑是對掌握大量社會信息與公共權力的政府公共管理能力及資源的浪費。這種情況已然不能滿足社會分工與市場生產交換活動的復雜化與多元化的發(fā)展趨勢，同時將有限政府理論簡單理解層次定位在政府職能形式的轉變上，卻忽視了限制公共權力這一“有限”本質。

對政府所掌握的公共權力進行限制，最終要對政府對市場的干預邊界進行界定。然而，此時傳統(tǒng)的有限政府理論只能對政府的權力是否應當?shù)玫较拗平o出明確的結論，卻無法對政府與市場邊界的劃分進行具象的指導，即出現(xiàn)了理論的解釋及預測功能的局限性。這就需要我們根據新時期社會經濟的變化及其對政府能力的要求，對有限政府理論的基礎假設進行新的修正，使之能夠滿足政府與市場互動的新格局。

二、有限政府理論的兩個基礎假設修正

通過對有限政府理論的思想淵源與理論演變進行分析，可以從中提煉出有限政府從假說到理論論證的兩大基礎假設：（1）在自然秩序原理層面上，政府是人類社會必要存在的惡；（2）政府人格化假設，自身具有權力侵害和能力缺陷的局限性。政府的必要性與有限性并存，有限政府理論的形成歷史是一個不斷試錯的過程。隨著有限政府理論的發(fā)展應用，其基礎假設的不斷修正是推動有限政府理論發(fā)展的驅動力。政府與市場邊界演繹邏輯是該理論發(fā)展的直接應用，促使政府權力成為社會發(fā)展的動力而非阻力。但在傳統(tǒng)的有限政府理論框架下，政府的行為始終應當是被動適應市場發(fā)展進度，而在現(xiàn)實中政府經常扮演直接制定秩序規(guī)則的角色且有相當一部分是十分必要的，比如反壟斷和價格管制。這些都是政府主動且有效干預市場的體現(xiàn)，無疑是對傳統(tǒng)有限政府理論提出的挑戰(zhàn)?；诖朔N情況，下面將重點通過對有限政府理論的初始基礎邏輯假設進行修正，提升有限政府理論對現(xiàn)實的解釋力，實現(xiàn)對政府市場秩序關系的邊界重構。

（一）關于“政府是必要的惡” 基礎假設的修正

政府是否為人類社會所需要，同時應當構建何種形式的政府，秉承古典自由主義的思想家們曾設想過無政府的“完美無缺的自由狀態(tài)”。這是基于人類存在的自然秩序狀態(tài)，但是自然狀態(tài)下出現(xiàn)的種種不便，讓人們逐漸認識到缺少一種確定性和規(guī)定性的約束，需要一種能裁判爭執(zhí)的公權力，這種執(zhí)掌公權力的組織我們稱之為政府。然而，當人們建立政府并出讓一部分權利時，發(fā)現(xiàn)政府將人們讓渡的權利轉化為自己所能行使的公權力且不受限制，此時政府不但不會履行保護人民的契約承諾，而且成為了新的罪惡。政府由罪惡所產生，現(xiàn)在又變成了罪惡本身，這就不得不讓人們重新思考政府的定位。人們開始設計各種阻止政府濫用權力的制度，其中權力制衡機制成為限制政府權力膨脹的主要措施原則。

人類所有規(guī)范性秩序的設計都起源于對自然秩序原則的尊重，倡導一種有限政府的秩序，并不意味著政府不重要。政府的存在正是要解決自然秩序無法協(xié)調的問題，這種自然秩序原則與政府規(guī)范性秩序的互動，在當今社會主要表現(xiàn)為市場秩序與政府規(guī)范行為。作為有限政府理論的基礎假設之一，政府存在必要性假設盡管已經得到普遍認識，政府的規(guī)范性秩序無處不在，但是究竟是否真的存在政府規(guī)范性真空領域呢？至少目前還未獲得有效且完整的論證。這就需要對假設進行不斷的修正，核心并不在于探求已知的干預秩序，而是要對未知的人類規(guī)范性秩序進行探索。隨著社會發(fā)展和人類市場實踐的復雜化，政府秩序的邊界不僅受到市場需求的影響，還有來自社會第三方非政府非市場化力量的影響，我們需要在承認政府是必要的惡的同時引入社會第三方力量作為權重補充，即將假設增補為政府是存在的必要的惡，但不是必要的唯一的一個惡。通過對政府與市場非此即彼的社會干預因素的完善，促進政府秩序邊界動態(tài)自我修正機制的形成。

（二）關于“政府干預的失靈”的基礎假設修正

現(xiàn)代社會經濟的研究成果和實踐為現(xiàn)代有限政府理論發(fā)展奠定了新的假設推演基礎，由經濟學派生出的“理性經濟人”假設來分析政府行為特征，形成了關于政府干預失靈的假設，并在此基礎上進行論證，形成了現(xiàn)代有限政府理論的邏輯起點。政府干預的失靈假設主要是從政府行為能力角度出發(fā)，社會個體對公共物品的需求得不到適當滿足，政府的供給與干預并非有效；政府作為公共利益的代理人，在其為彌補市場經濟不足而制定和執(zhí)行干預決策時，實現(xiàn)干預目標的能力和實際效果非常有限，政策效果未能改善社會福利。

政府干預失靈說明以政府為代表的公域與以市場為代表的私域之間是存在區(qū)別分界的。但是，政府決策之所以失效，不是因為政府的權力有限，也并非政府的道德缺失，而是缺乏對自然秩序延伸性的認知與行為匹配。僅僅通過對政府的權力進行限制而提升干預效率和社會綜合效益，即會出現(xiàn)政府與市場同時失靈的雙重格局，這無疑是社會與市場治理過程中最無助的一種局面。因此，有必要在政府失靈的假設中，側重對政府行為的動因要素的補充，形成政府失靈行為的自我糾偏與外部修正雙重機制。

三、政府秩序邊界假說的提出

人們之所以要研究政府的存在與發(fā)展，是因為政府建立的規(guī)范性秩序經常偏離人類發(fā)展的自然秩序原則。當我們試圖劃分這個界限，分析政府在哪些方面應該有所為有所不為，界定政府行使公共權力的延伸范圍，統(tǒng)稱為政府邊界的劃分。對政府邊界的認識分散在政府對社會、市場的干預實踐中，這種碎片化的分散認知使得有限政府理論的實證局限性顯著，需要提出新的假設起點，對未能得到證實或證偽的假設進行歸納，提出新的假說。

基于政府的起源，對自然秩序的遵循是政府行為基本守則，政府的無邊界發(fā)展是對人類自然發(fā)展秩序的破壞。政府秩序邊界的設定不能以損失自然秩序效益為前提，例如政府不能出于社會治安管理考慮，將公民畫地為牢限制出行，剝奪公民的自由。政府與市場之間的邊界本質是政府秩序邊界與市場秩序邊界的互動結果。

有限政府理論的發(fā)展論證了政府的邊界本質是政府權力的邊界，但是權力的邊界劃分不能形成規(guī)范性秩序，這需要建立其秩序邊界，找到自然秩序與政府規(guī)范性秩序的效率臨界點。通過對有限政府理論發(fā)展的歸納演繹，筆者提出政府秩序邊界假說：政府權力邊界劃分的最終產物是政府秩序邊界的形成；政府秩序邊界的形成是對人類自然秩序空間的擠壓與擴充；政府秩序邊界的劃分最終將由自我修正機制和外力推動機制共同完成。

四、結論

歷史實踐證明，只有掌握公權力的政府有能力在各種制度背景下干涉?zhèn)€人的權利。任何一個自然人，在沒有借助公權力的前提下，對市場的秩序破壞都是極其有限的。因此，我們認同一種有限的政府秩序，需要控制政府的無邊界發(fā)展。以洛克為代表的傳統(tǒng)有限政府理論，在西方政治思想史上發(fā)揮了重大作用，開拓了對政府起源和政府行為的認知事業(yè)。但與此同時，傳統(tǒng)有限政府理論更多的是在解釋為什么政府權力應當?shù)玫接行У目刂?，而沒有預測到政府在快速發(fā)展的市場格局中需要扮演更加主動的干預角色，而這種干預角色追求的核心價值正是公共服務和管理秩序價值。

對政府的限制，最終不是對政府權力的簡單邊界劃分，而是形成維護人類發(fā)展自然秩序的政府規(guī)范性秩序。政府秩序邊界的存在說明，過去以解決已發(fā)生的現(xiàn)實問題為直接目的的政府權力制衡已經不再完全適應當今快速變化的社會秩序，需要建立帶有自我修正性的政府秩序形成機制。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]