進一步推進陜西省行政審批制度改革的思考和建議

劉培倉　王彩梅　王坤

摘 要： 深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的重點任務，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是當前全面深化改革的關鍵環(huán)節(jié)。2011年以來，陜西省數(shù)次清理調(diào)整，使行政審批事項大為精簡并取得了一定成效，但同時還存在不少問題。進一步推進陜西省行政審批制度改革，須從加強行政審批改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，完善創(chuàng)新行政審批體制，取消和下放行政審批事項，運用法治思維和法治方式推動行政審批規(guī)范化，完善創(chuàng)新審批機制，大力推進行政審批集約化、標準化，健全完善行政審批監(jiān)管監(jiān)督機制，以及充分調(diào)動社會力量，發(fā)揮群眾作用，化解改革阻力等方面整體推進，以促進政府職能的進一步轉(zhuǎn)變。

關鍵詞： 行政審批制度； 審批體制； 政府職能

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.001

在黨的十八大提出建設職能科學、結(jié)構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的基礎上，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》清晰界定了政府職能，即宏觀調(diào)控，公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護，并提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，加快簡政放權和行政審批制度改革，把該放的權力放掉，把該管的事務管好。深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的重點任務，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是當前全面深化改革的關鍵環(huán)節(jié)。

一、陜西省行政審批制度改革的總體情況和取得的成效

（一）陜西省行政審批制度改革的總體情況

2001年以來，陜西省逐步展開行政審批制度改革工作。2003年《行政許可法》頒布后，省委、省政府高度重視，省行政審批制度改革工作領導小組及其辦公室把落實《行政許可法》作為工作的標準，以實施《行政許可法》為契機，加快了行政審批改革步伐，加大改革工作力度，清理調(diào)整審批事項。從2001年到2011年共五批次清理調(diào)整審批事項，使行政審批事項大為精簡。通過開展 “三清”工作，依法規(guī)范行了行政審批設置權；同時，規(guī)范審批程序，推動法律法規(guī)落實在具體許可環(huán)節(jié)之中；改革審批方式，促進審批服務高效、便民；推行審批公開，強化社會監(jiān)督；注重加強理論研究，積極開展法律配套制度建設。上述一系列的改革措施對轉(zhuǎn)變政府職能、強化服務意識、創(chuàng)新政府管理方式、提高辦事效率、改善發(fā)展環(huán)境、從源頭上預防和治理腐敗等，都發(fā)揮了積極的作用。

2013年以來，陜西省加快推進行政審批制度改革各項工作，在認真貫徹落實國務院取消和下放行政審批事項的同時，積極推進清理行政審批事項、簡政放權工作，提出了力爭到2015年使全省行政審批事項在現(xiàn)有基礎上減少三分之一以上，使陜西成為審批事項最少、審批效率最高、收費標準最低、服務質(zhì)量最優(yōu)的省份之一的目標。根據(jù)黨的十八屆三中全會關于深化改革的最新精神，在充分調(diào)研的基礎上，省政府印發(fā)了《關于深化行政審批制度改革推進簡政放權工作的實施意見》，明確了行政審批事項清理的“五個原則”和“九條標準”，促進了行政審批事項清理工作的規(guī)范化、制度化。統(tǒng)計顯示，全省59個省級部門除6個部門沒有審批事項外，其余部門共有行政審批項目1056項。經(jīng)過三輪取消下放，審批事項減少到834項。再經(jīng)省法制辦對53個部門的834項逐項進行合法性審查并繼續(xù)清理后，減少到目前的52個部門共計721項，精簡比例達31.72%。

同時，為了鎖定各部門行政審批事項“底數(shù)”，廣泛接受社會監(jiān)督，7月1日，省審改辦在《陜西日報》上公開了擬保留的721項行政審批事項的審批部門、項目編碼、項目名稱、項目類別。目前，省級各部門正在根據(jù)省審改辦公開的內(nèi)容，逐項完善設定依據(jù)、審批對象、承辦單位、辦理時限、收費依據(jù)及標準和審批流程圖，并在各部門門戶網(wǎng)站上公開。下一步，將根據(jù)征求到的意見和建議，再取消和下放減少一批行政審批事項，形成省級部門行政審批事項《匯總目錄》并實行動態(tài)管理。

（二）陜西省行政審批制度改革取得的主要成效

1. 有效推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。通過取消審批事項，向市場放權，進一步規(guī)范了政府管理行為，促進了政府與市場之間關系的厘清和理順，促使政府各部門逐步將工作重點轉(zhuǎn)向了加強業(yè)務指導、強化市場監(jiān)管、注重政策研究等方面，在一定程度上改善了過去重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，有效解決了職能交叉、辦事推諉扯皮等問題，促進了職能配置的優(yōu)化和部門職責理順；通過向社會放權，促進了政府與社會關系的理順，促進了行業(yè)協(xié)會、中介組織等社會組織的培育和發(fā)展，鍛煉和提升了社會主體的治理能力，促進了社會力量在管理社會事務中作用的發(fā)揮，推動了社會的和諧發(fā)展；通過向基層政府放權，充分發(fā)揮了下級政府就近管理、便民服務的優(yōu)勢，促進了公共事務管理的扁平化，推動實現(xiàn)群眾出門辦事的短平快的目標。

2. 促進了政府機構改革和組織機構的優(yōu)化。機構是行使職能的平臺，是行政體制的載體。合理的組織結(jié)構是政府有效治理，推進國家治理體系有效運轉(zhuǎn)和治理能力提高的重要保障。在新一輪的機構改革中，陜西省嚴格按照中央、國務院關于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革的意見，以行政審批制度改革為抓手和契機，把減少規(guī)范行政審批事項和轉(zhuǎn)變職能、精簡調(diào)整機構緊密結(jié)合，在大量審批事項下放的同時及時調(diào)整機構設置，目前已完成的新一輪省政府機構改革中共調(diào)整職能327項，核減內(nèi)設機構57個，減少編制632名，進一步優(yōu)化了組織機構，促進了政府職能轉(zhuǎn)變的固化。

3. 激發(fā)了市場和企業(yè)的活力。通過推進簡政放權工作，為市場松了綁，為企業(yè)加了力，為創(chuàng)業(yè)清了障，有效調(diào)動了各類市場主體的積極性。從2013年下半年開始，省工商局在陜西省開展了工商登記制度改革試點工作，推行注冊資本登記制度改革，放寬了注冊資本登記條件，實行了先照后證，將原來130多項工商登記前置許可項目減少到27項，其余全部調(diào)整為后置許可項目。推行工商登記制度改革以來，進一步放寬了市場準入條件，降低了創(chuàng)業(yè)門檻，激活了民間投資。2014年上半年，全省新登記注冊各類市場主體13.95萬戶，同比增長50.97%，其中以私營企業(yè)和個體工商戶占比最大，分別達到3.74萬戶和9.46萬戶，新增私營企業(yè)注冊資本1629.52億元，比去年同期增長238.5%。

4. 把權力關進制度的籠子，促進了廉潔政府建設。行政審批是行政權力最為集中的領域。行政審批過多過濫，不僅影響市場在資源配置中作用的有效發(fā)揮，抑制社會投資創(chuàng)業(yè)積極性，增加交易成本，也為權力尋租提供了空間，是滋生腐敗的一個重要根源。[1] 通過簡政放權，深化行政審批制度改革并實施權力清單制度，很大程度上阻斷了權力尋租的渠道，更好地制約了政府的權力，以制度重構的方式把權力關進了制度的籠子，為從源頭上治理腐敗提供了制度保障，極大地促進了廉潔政府的建設。

5. 方便了群眾辦事，促進了服務型政府建設。通過簡政放權和優(yōu)化審批流程，不斷創(chuàng)新服務方式，改進服務手段，方便了群眾辦事。如：渭南市針對機動車輛快速增加的實際，將市級公安機關負責的車輛牌照發(fā)放、審驗、機動車駕駛證理論考試、換證等業(yè)務下放到縣區(qū)，方便了群眾辦事，節(jié)省了辦事成本，有效杜絕了市級車管所因長期業(yè)務量大而形成的辦事效率不高以及不時出現(xiàn)的車托等腐敗現(xiàn)象。雖然只是審批流程的優(yōu)化和調(diào)整，但由于直接面對千家萬戶，受眾面廣泛，讓廣大群眾切身感受到了簡政放權帶來的實惠和方便，使服務型政府的建設邁出了堅實的一步。

二、陜西省行政審批制度改革中存在的主要問題

經(jīng)過數(shù)輪行政審批項目清理和改革，陜西省行政審批制度改革雖然取得明顯成效，但也應清醒地看到，改革總體上還滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，仍然存在不少問題，主要是：

1. 行政審批項目仍然過多。（1）行政審批項目仍有下放和調(diào)整的空間。目前省級52個部門共有721項審批事項，非行政許可項目235項，仍然偏多。一些部門利用“紅頭文件”、規(guī)章制度等，以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認定、審定等形式變相設置審批事項，導致企業(yè)和群眾對改革的實際效果感受不明顯。（2）仍存在行政審批權的重疊交叉。由于行政審批職能的設置散見于各部門法律、法規(guī)之中，加之有些部門之間職責交叉，上下層級職能趨同，仍存在審批環(huán)節(jié)和層級過多的問題。

2. 一些部門重視不夠，配合不力。一些部門對行政審批制度改革的重要性、緊迫性、艱巨性和長期性認識不足，瞻前顧后，對涉及本部門利益的行政審批項目不愿減、不愿放，工作進展不平衡；一些部門只求取消和下放的數(shù)量達標，不注重質(zhì)量，取消和下放事項只是一些“皮毛”，“筋骨”性事項較少，存在放小不放大、放虛不放實、放責不放權、明放暗不放的現(xiàn)象。

3. 少數(shù)部門服務意識不夠強，事中事后監(jiān)管較薄弱。個別基層單位工作人員服務意識還不夠強，辦事拖拉，效率低下，群眾和企業(yè)對深化行政審批制度改革的呼聲比較強烈；放權后監(jiān)管力量不足、監(jiān)管手段缺乏，信息資源不共享，簡政放權與監(jiān)管協(xié)調(diào)的推進機制未建立；個別上級政府已明令取消的行政審批事項，基層還在實施；一些部門已經(jīng)習慣了用審批方式管理經(jīng)濟社會事務，審批事項取消后，探索、掌握有效的管理辦法還需要一個過程。

4. 行政審批機制需要健全和創(chuàng)新。近年來，行政服務中心已成為鞏固深化行政審批制度改革、改善投資環(huán)境、提高行政效率、方便企業(yè)和群眾辦事的重要載體和地方政府改革以及機制創(chuàng)新的新平臺。但是，陜西政務大廳建設大大滯后于改革發(fā)展的需要，有些審批項目應進入政務大廳而未進入，有些進入的又撤出，政務大廳管理薄弱；一些地方的政務大廳形同“收發(fā)室”，沒有后臺審批功能，不能實現(xiàn)一站式服務；大廳個別工作人員素質(zhì)偏低，精神狀態(tài)不好，業(yè)務不精，能力不強；社會組織發(fā)育不健全，與審批事項相關的配套服務不到位，一些需要中介機構評審、鑒定、檢測等的服務項目進駐不到位，無法形成完整的服務鏈。

5. 行政審批的監(jiān)管監(jiān)督機制需要健全完善。一方面，由于相關法制不夠健全，一些審批規(guī)定不夠嚴謹，造成審批責任不夠明確，實施審批機關的自由裁量權幅度較寬，缺乏行政審批項目從受理到辦結(jié)的每一個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督。另一方面，對審批事項下放后的運行情況缺乏必要的監(jiān)管。行政審批運行的監(jiān)管監(jiān)督機制不健全，使得行政審批改革的效果不盡如人意。

6. 一些深層次問題需要研究解決。由于《行政許可法》沒有對行政許可事項和非許可審批事項規(guī)定明確的原則和標準，致使行政審批事項的定義和邊界不清晰。在清理過程中，絕大部分部門都存在許可事項、非許可審批事項和日常管理事項混淆不清的問題，特別是非許可審批事項設定依據(jù)不清、設定權限混亂、審批期限不明確、自由裁量權過大、審批方式不規(guī)范、缺少有效的法律責任約束等。

三、進一步推進陜西省行政審批制度改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變的建議

（一）加強行政審批改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排

要進一步統(tǒng)一思想，提高認識。教育和引導各級干部尤其是部門主要領導干部把簡政放權作為轉(zhuǎn)變職能、建設服務型政府的突破口和頭等大事來抓，增強行政審批制度改革的責任感和使命感，做改革堅定的擁護者、支持者和實踐者。同時，作好統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步加強組織領導。

1. 做好執(zhí)行層面的頂層設計。要統(tǒng)籌做好中央下放的各項審批事項的承接工作，確保取消和下放的審批項目落實到位，要強化動態(tài)管理，防止監(jiān)督“缺位”、管理“真空”。

2. 在明確陜西省審改工作近期目標的基礎上，制定與經(jīng)濟體制、行政體制、社會治理等改革相適應的中長期目標。要把握好放權的進度，注重放、接、管的協(xié)同推進并制定完善相關的配套政策。

3. 進一步理順工作體制、加強組織領導。針對目前陜西省行政審批制度改革工作牽頭單位不統(tǒng)一（目前省上和大部分市區(qū)審改工作牽頭部門在機構編制部門，渭南、安康、延安和韓城市在政府法制部門或其他單位），管理體制不順，上下不對應，缺乏統(tǒng)一指揮的問題，應統(tǒng)一審改工作牽頭部門，同時，加強市縣編辦力量。建議常設一個由省編辦牽頭、綜合監(jiān)察、法制、改革、財政、政務服務管理等部門的力量組成的權威部門，牢牢掌握改革的主導權，切實破除行政審批改革中的部門利益，按照改革的內(nèi)容和要求，進一步明確職責，分工負責，系統(tǒng)推進，形成合力，引領整個改革進程。

（二）完善創(chuàng)新行政審批體制

1. 理順政務大廳管理體制。要加強政務大廳的建設規(guī)劃和組織管理，建議改變以往由省財政廳部門管理政務大廳的管理體制為省政府綜合管理。

2. 進一步優(yōu)化審批權力，創(chuàng)新審批體制。在陜西省2014年省級部門行政審批事項《匯總目錄》確定公布的基礎上，根據(jù)《行政許可法》提出的“相對集中行政許可權制度”，推進和完善部門行政審批服務職能向一個科室集中，部門行政審批服務科室向政務大廳集中，部門行政審批項目能進必進、進駐中心落實到位、集成整合在同一個政務大廳的運行體制。

3. 逐步將多頭多部門行政審批事項盡量歸并至一個行政機關行使。要使行政審批真正形成整體性的組織管理、一體化的業(yè)務運作、無縫隙的對外服務這樣一種新的行政權力運行格局，實現(xiàn)行政許可權運行的根本性變革。

（三）加大改革力度，進一步取消和下放行政審批事項

1. 按照應減必減、該放就放的原則，進一步取消和下放審批項目。要注重取消和下放更多“含金量”高、對市場和社會影響大的審批事項，要更加注重放權的質(zhì)量，特別是要逐步減少對投資項目的層層審批，以激發(fā)社會投資創(chuàng)業(yè)的積極性。[1]

2. 建立取消下放行政審批項目的審查制度。要進一步明確取消下放行政審批項目的法治管理原則，按照有關規(guī)定，對提議取消下放的行政審批項目，進行合法性審查和有效性評估，以此為依據(jù)決定行政審批事項的取舍，同時確保法律法規(guī)規(guī)章和部門規(guī)范性文件規(guī)定的一致性，使得行政審批事項的取舍既于法有據(jù)，又能夠順利實施。

3. 重視和加強基層審批能力建設。審批權限的下放要與基層審批能力建設相匹配，審批項目改革中事權的下放要與財權、要素配置權同步推進，并在推進中加強指導和協(xié)調(diào)。

4. 全面取消省級非行政許可審批事項。要按照國務院的相關要求，對省級部門現(xiàn)有的非許可審批事項進行全面清理、調(diào)整和取消，全面取消面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，將面向市縣政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。個別確需繼續(xù)實施的，經(jīng)嚴格論證后暫時保留，允許在一年內(nèi)通過立法調(diào)整為許可事項。

（四）運用法治思維和法治方式推動行政審批規(guī)范化

1. 嚴格審查新增行政審批項目。要積極推進行政審批規(guī)范化建設，制定行政審批項目設定和管理辦法。嚴格控制新增審批事項，部門新增行政審批項目，必須于法有據(jù)，并嚴格按照法定程序進行合法性、必要性、合理性審查論證。

2. 進一步簡化和規(guī)范保留的行政審批項目。扎實推行各級政府及其部門權力清單制度，保留的行政審批事項一律向社會公開，并依法公開權力運行流程，明確審批權力的主體、依據(jù)、運行程序和監(jiān)督措施等。同時，按照公開透明、便民高效的要求，依法進一步簡化和規(guī)范審批程序，優(yōu)化流程，提高效能。[2]

3. 建立審批項目跟蹤考評動態(tài)管理機制。由省編辦牽頭，定期對實施的省級行政審批項目進行全面清理。對審批設定依據(jù)被廢止、修訂或國務院予以取消或調(diào)整的，與現(xiàn)實管理要求不相適應、難以達到管理目的的，取消、調(diào)整或下放后效果不好的，以及隨著經(jīng)濟社會發(fā)展相關法規(guī)確定的事項難以適應的，由相關部門提出意見，按法定程序予以取消、調(diào)整、收回管理權限或提請修訂相關法規(guī)，并及時向社會發(fā)布。[3]

（五）完善創(chuàng)新審批機制，大力推進行政審批集約化、標準化

1. 強化管理，充分發(fā)揮政務大廳的服務作用。要大力加強陜西省政務大廳建設的統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步加強基礎設施、配套制度建設和組織管理，強化業(yè)務培訓，提高工作人員素質(zhì)和能力，大力提升政務大廳一站式服務的水平和能力。

2. 推動行政審批的集約化。在審批權集中行使的基礎上，以科學、規(guī)范、方便、高效、透明為目標，以統(tǒng)一的服務平臺為載體，充分利用現(xiàn)代信息技術，創(chuàng)建服務鏈完整的，集審批、服務和監(jiān)督為一體的政務服務新機制。

3. 推動行政審批的標準化。要研究制定集約化審批機制的管理框架，要引入標準化理念對審批事項進行系統(tǒng)的全方位的規(guī)范化設計和管理。要研究并逐步制定涉及行政審批基礎性規(guī)范標準、行政審批咨詢規(guī)范標準、審批辦理的規(guī)范標準和監(jiān)督檢查的規(guī)范標準。[4] 通過這些管理規(guī)范的實施最終實現(xiàn)服務質(zhì)量的標準化、服務方式的規(guī)范化、服務過程的程序化和透明化。

（六）健全完善行政審批監(jiān)管監(jiān)督機制

1. 在放權之后加強監(jiān)管，要“放”“管”結(jié)合，以“管”促“放”。要健全事中事后監(jiān)管機制，采用日常監(jiān)管、綜合監(jiān)管、聯(lián)動監(jiān)管等多種監(jiān)管方式，明確不同類別監(jiān)管的責任主體、監(jiān)管職責，分類制定監(jiān)管工作規(guī)范和標準。同時，要建立相應的懲戒管理制度。

2. 加強對行政審批權力行使的監(jiān)控。要建立運用電子監(jiān)察、視頻監(jiān)控、服務對象評價、義務監(jiān)督員監(jiān)督、民意調(diào)查等多種手段、多方共同參與的審批權力監(jiān)督管理體系。

3. 完善行政審批責任追究制度。要明確責任追究主體、追究情形、追究結(jié)果并重視追究結(jié)果的運用，防止利用行政審批權“設租”、“尋租”。

4. 積極探索建立行政審批制度改革綜合評價機制和考核指標體系。要定期進行考核評估，以評促放，以評促改，促使政府正確履職、高效履職、廉潔履職，進一步推進廉潔政府、服務型政府建設。

（七）充分調(diào)動社會力量發(fā)揮群眾作用化解改革阻力

1. 依靠專業(yè)力量。建立由人大代表、政協(xié)委員和法律、政策研究、行業(yè)管理等方面的專家組成的第三方評估機構，研究論證審批項目的取消、調(diào)整并提出相關建議供決策部門參考。

2. 發(fā)動群眾參與。要廣泛收集群眾的意見和建議，通過公布草案、征集意見、公開聽證等多種方式，確保審批事項調(diào)整的科學性和必要性。

3. 培育規(guī)范社會組織。在政府退出的管理領域，積極培育社會組織承擔管理職能、提高承接能力。要進一步放寬準入條件，加強政策扶持，提高社會組織提供公共產(chǎn)品和服務的能力和水平。同時，加強引導和規(guī)范，促進社會組織健康發(fā)展。[3]

參考文獻：

[1]魏禮群.繼續(xù)深入推進行政審批制度改革[N].人民日報，2014-

07-30.

[2]王海燕.行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口[J].中國

黨政干部論壇，2013，（6）.

[3]陳樹隆.抓住關鍵環(huán)節(jié)推進行政審批制度改革[N].人民日報，

2013-05-28.

[4]張定安.行政審批制度改革攻堅期的問題分析與突破策略[J].

中國行政管理，2012，（9）.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]