完善縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的思考

吳永秀

摘要：縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理通常是經(jīng)過(guò)設(shè)定量化的效果目標(biāo)來(lái)進(jìn)行，評(píng)價(jià)效果目標(biāo)主要是將財(cái)政支出與效果有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而降低政府部門(mén)的管理成本。這也是政府部門(mén)繼政府采購(gòu)、部門(mén)預(yù)算、集中支付、預(yù)決算公開(kāi)后的又一新舉措。本文通過(guò)分析當(dāng)前縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的不足，提出完善縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的舉措。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府 財(cái)政預(yù)算 績(jī)效管理 思考

一、當(dāng)前縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的不足

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題

第一，對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制不夠健全，部門(mén)在預(yù)算管理中合作不協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制過(guò)程中，部門(mén)預(yù)算編制草率，沒(méi)有建立科學(xué)明確的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，更是缺乏預(yù)算收支的分類(lèi)方法等，存在一些績(jī)效更低、問(wèn)題更多的部門(mén)獲取的預(yù)算撥款反而更多的不正?，F(xiàn)象，這種缺乏績(jī)效考核機(jī)制所造成的結(jié)果是，一些部門(mén)常常過(guò)分強(qiáng)調(diào)自我利益，費(fèi)盡心機(jī)增加財(cái)政預(yù)算資金，把辦事作為討價(jià)還價(jià)的對(duì)弈籌碼，夸大自己的困難，往往不去思考如何提高資金的使用效率。在這樣的財(cái)務(wù)管理機(jī)制下，勢(shì)必導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下。

第二，預(yù)算部門(mén)對(duì)提供資料數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性難以保證?？?jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的過(guò)程，就是信息的篩除、加工、輸出、反饋的過(guò)程，績(jī)效預(yù)算功能的發(fā)揮在很大程度上取決于信息本身及其傳輸?shù)馁|(zhì)量。一些地方和部門(mén)在預(yù)算編制中實(shí)行的零基預(yù)算，以及各地建立的政府釆購(gòu)制度，都為績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行打下了良好的基礎(chǔ)。但是，目前由于縣級(jí)政府尚未建立完善的信息系統(tǒng)，納入部門(mén)預(yù)算軟件中的績(jī)效管理模塊與該軟件原有報(bào)表關(guān)聯(lián)度不高，導(dǎo)致績(jī)效管理大量數(shù)據(jù)還需人工錄入和核對(duì)，信息技術(shù)軟件沒(méi)有得到充分利用，并對(duì)部門(mén)單位報(bào)送數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性無(wú)法進(jìn)行考核，對(duì)資料的績(jī)效分析就更無(wú)法證實(shí)，從而在很大程度上影響并限制了績(jī)效預(yù)算功能的發(fā)揮。

（二）配套制度的建設(shè)存在的問(wèn)題

在政府預(yù)算管理制度建設(shè)方面，縣級(jí)政府現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理仍采用的是收付實(shí)現(xiàn)制，在具體執(zhí)行過(guò)程中，存在無(wú)法科學(xué)合理、全面及時(shí)、準(zhǔn)確地記錄和說(shuō)明部門(mén)單位的財(cái)務(wù)狀況等問(wèn)題。它可以通過(guò)人為地混淆資本性支出和收益性支出，造成個(gè)人操縱成本的機(jī)會(huì)，降低政府績(jī)效和信息透明度，導(dǎo)致政府決策的失誤；另外，這種方法不能真實(shí)記錄和反映部門(mén)的負(fù)債狀況，不利于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，再加上收支項(xiàng)目不配比，不能真實(shí)反映政府行政的成本以及收支結(jié)余，導(dǎo)致各單位績(jī)效的準(zhǔn)確性會(huì)受到一定程度的影響。

（三）財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不夠完善

第一，未建立規(guī)范科學(xué)的決策評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。決策評(píng)估就是根據(jù)政府的預(yù)算目標(biāo)（請(qǐng)求財(cái)政撥款所應(yīng)達(dá)到具體的政府工作的成果）制定出對(duì)目標(biāo)的明確表述以及對(duì)績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)。由于支出內(nèi)容繁瑣，范圍廣泛，形式復(fù)雜，結(jié)果抽象，到目前為此，還沒(méi)有找到一個(gè)完全科學(xué)有效的方式對(duì)財(cái)政支出成果進(jìn)行估量。在以往的決策評(píng)估中，更多的只是針對(duì)有形產(chǎn)出的估價(jià)，無(wú)形產(chǎn)出因?yàn)闊o(wú)法確定而被忽略；統(tǒng)計(jì)容易量化的直接效益，注重貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，而面對(duì)難以量化并且彈性較大的社會(huì)效益、間接效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益大多釆取視而不見(jiàn)的態(tài)度，也就沒(méi)有將其納入考慮范疇，這極大地影響了決策評(píng)估的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。

第二，不完善的追蹤問(wèn)效機(jī)制下的執(zhí)行評(píng)估體系。預(yù)算執(zhí)行是在確定細(xì)化業(yè)務(wù)項(xiàng)目和范圍后，對(duì)資金使用和分配過(guò)程的具體操作和追蹤監(jiān)督。其中，執(zhí)行評(píng)估報(bào)告是按規(guī)定對(duì)部門(mén)活動(dòng)的實(shí)施進(jìn)程、財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行狀況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目定期展開(kāi)各項(xiàng)定性、定量檢測(cè)，使執(zhí)行單位能總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、做出科學(xué)決策，確保為部門(mén)活動(dòng)的高效發(fā)展提供依據(jù)。但長(zhǎng)期以來(lái)，在實(shí)際工作中并未形成對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行督促、檢査、指導(dǎo)、調(diào)整等追蹤問(wèn)效機(jī)制，即建立規(guī)范的、健全穩(wěn)定的事后績(jī)效評(píng)估制度，以致于在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中無(wú)法了解掌握縣級(jí)政府的收支狀況，也就容易形成一種長(zhǎng)時(shí)間偏離于某種動(dòng)態(tài)監(jiān)督過(guò)程之外、不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題加以糾正，不能很好地保證工作質(zhì)量，并減少財(cái)政資金浪費(fèi)、挪用的現(xiàn)象。

二、完善縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的舉措

（一）加快縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算編制的改革

預(yù)算部門(mén)在編制改革過(guò)程中要將各部門(mén)預(yù)算和工作績(jī)效掛鉤。根據(jù)部門(mén)的業(yè)績(jī)與成效來(lái)分配財(cái)政資源，打破過(guò)去各利益部門(mén)互博形成的一種較平衡協(xié)商結(jié)果以及在此之上制定的預(yù)算分配制度。這樣能使部門(mén)保持高效，讓真正重要和效率高的部門(mén)及時(shí)獲取財(cái)政預(yù)算，增強(qiáng)各部門(mén)執(zhí)行預(yù)算的靈活性，根據(jù)變化的形勢(shì)及時(shí)調(diào)整。堅(jiān)持公平原則，建立正確的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)績(jī)效好的部門(mén)節(jié)余出來(lái)的預(yù)算資金，作為鼓勵(lì)留給他們自行處理或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，讓預(yù)算績(jī)效制度具有法律性和科學(xué)性。

財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制需要明確績(jī)效目標(biāo)的支出。對(duì)已明確納入績(jī)效目標(biāo)管理范圍的項(xiàng)目支出，部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)必須申報(bào)相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)于那些不符合財(cái)政目標(biāo)審核的支出，不能進(jìn)入財(cái)政部門(mén)的預(yù)算編制環(huán)節(jié)。同時(shí)，在編制預(yù)算時(shí)需要制定詳細(xì)周密的績(jī)效目標(biāo)實(shí)施計(jì)劃以及預(yù)算定額體系，即對(duì)總體分成若干個(gè)階段，并對(duì)每階段應(yīng)完成的結(jié)果進(jìn)行細(xì)化目標(biāo)描述。財(cái)政預(yù)算支出的預(yù)算項(xiàng)目及其下設(shè)的明細(xì)項(xiàng)目，應(yīng)盡量達(dá)到預(yù)算的功能要求，獨(dú)立進(jìn)行核算。這樣不僅可以為績(jī)效管理實(shí)施提供操作方法、衡量尺度和制度支撐，還可以起到一個(gè)監(jiān)督督促的作用，促使按照編制時(shí)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)來(lái)進(jìn)行及時(shí)的安排和調(diào)整，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行時(shí)的約束。

將績(jī)效預(yù)算管理建立在多年規(guī)劃和中期支出框架的基礎(chǔ)上，在編制預(yù)算報(bào)表的同時(shí)編制滾動(dòng)預(yù)算，以便實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：一是中長(zhǎng)期的預(yù)算能夠更好地適應(yīng)開(kāi)發(fā)計(jì)劃，使預(yù)算決策更具前瞻性、連續(xù)性和可推測(cè)性；二是提高資源分配順序的科學(xué)性、效用性，還將減緩績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反向激勵(lì)。

采取以主管部門(mén)自行監(jiān)控為主、以財(cái)政部門(mén)的重點(diǎn)監(jiān)控為輔的方式，對(duì)部門(mén)單位報(bào)送數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性進(jìn)行考核，充分發(fā)揮績(jī)效預(yù)算功能。進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算軟件，健全績(jī)效信息資源體系，保證績(jī)效管理信息的真實(shí)完整，不斷提升預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理效率。

（二）進(jìn)一步建立健全預(yù)算管理的配套制度建設(shè)

隨著預(yù)算管理改革的深化，為了更好地適應(yīng)和配合績(jī)效管理以及為決策者提供更為準(zhǔn)確、完整、真實(shí)的財(cái)務(wù)信息，必須改革現(xiàn)有預(yù)算會(huì)計(jì)收付實(shí)現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)。首先要采用權(quán)責(zé)發(fā)生中的過(guò)渡修正，等待時(shí)機(jī)成熟，再實(shí)行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。其次，配套制度建設(shè)要全方位的為政府預(yù)算管理目標(biāo)服務(wù)，這樣才能更合理準(zhǔn)確的反映政府預(yù)算中的負(fù)債情況，才可以有效地防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更進(jìn)一步合理計(jì)算財(cái)政支出費(fèi)用，從整體上提高政府部門(mén)的工作效率，增強(qiáng)績(jī)效考核的管理。

進(jìn)一步修改、完善績(jī)效預(yù)算的法律、法規(guī)，為財(cái)政預(yù)算管理提供制度上的保證。筆者所在縣屬于23個(gè)省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣和市精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)縣，目前仍有5萬(wàn)多農(nóng)民居住在偏僻自然村、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)，生活環(huán)境惡劣。2013年5月14日，省委、省政府專(zhuān)門(mén)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)筆者所在縣提出的要求增加造福工程危房改造指標(biāo)2000戶(hù)問(wèn)題給予協(xié)調(diào)，以滿(mǎn)足邊遠(yuǎn)地區(qū)群眾搬遷的迫切愿望。此項(xiàng)造福工程危房改造項(xiàng)目資金總計(jì)1683.86萬(wàn)元。其中，省級(jí)財(cái)政預(yù)算資金2013年第一批造福工程危房改造補(bǔ)助資金752.46萬(wàn)元，第二批造福工程危房改造補(bǔ)助資金631.4萬(wàn)元，省級(jí)造福工程集中安置區(qū)補(bǔ)助資金300萬(wàn)元。面對(duì)這么龐大的投入，政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管制度，制定長(zhǎng)期有效的預(yù)算管理監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施全面的預(yù)算有效政策，形成一系列預(yù)算管理鏈條。首先，在《預(yù)算法》中，應(yīng)制定合理績(jī)效預(yù)算管理內(nèi)容，為更有效地開(kāi)展預(yù)算管理提供法律依據(jù)。其次，實(shí)事求是地制定較為全面的績(jī)效預(yù)算規(guī)章，規(guī)定績(jī)效預(yù)算管理的主體、目標(biāo)、形式、標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)于依照法定程序?qū)徍送ㄟ^(guò)的政府預(yù)算，強(qiáng)調(diào)其法律效力，各單位部門(mén)必須按照法律預(yù)算依據(jù)嚴(yán)格執(zhí)行。第三，相關(guān)法規(guī)制度頒布后，還應(yīng)該不打折扣地實(shí)施，否則再好的規(guī)章制度也不過(guò)是“空頭支票”。

（三）完善系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

各類(lèi)績(jī)效預(yù)算目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能數(shù)字化或指標(biāo)化，多用定量指標(biāo)，確實(shí)難以通過(guò)數(shù)據(jù)直接計(jì)算分析的，則以定性指標(biāo)加以配合。比較復(fù)雜的績(jī)效預(yù)算，可以依據(jù)各個(gè)行業(yè)特點(diǎn)分門(mén)別類(lèi)制定出有針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過(guò)實(shí)際工作中的操作，邊做邊整改，不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為預(yù)算的編制工作和績(jī)效的科學(xué)考核提供便利。

三、總結(jié)

縣級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)科學(xué)化、精細(xì)化的工作，必須牢固樹(shù)立績(jī)效管理理念，擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理范圍，提升預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量，順應(yīng)民意，提高財(cái)政透明度，建設(shè)高效、廉潔的管理制度。

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（作者單位：福建省寧化縣財(cái)政局）