宿州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與對策研究

吳信敏

摘要：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是我國社會經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。土地問題是影響“三農(nóng)”問題解決的關鍵，而如今土地問題的核心是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。本文在對宿州市當前土地流轉(zhuǎn)調(diào)研基礎上，深入分析了宿州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、運行特點、取得成效和存在問題，并提出加強政策宣傳，保障土地流轉(zhuǎn)依法規(guī)范運行、建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務體系和抓緊建立土地流轉(zhuǎn)風險保障機制以及出臺種糧補貼返還新政策等促進宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策建議。

關鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀 問題 對策研究

在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的前提下，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權依法自愿有償流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，是穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系的重要環(huán)節(jié)，是促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、促進適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段。從4月20日至5月10日，筆者通過收集資料和開展全市土地流轉(zhuǎn)調(diào)研活動，基本摸清了宿州市土地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)狀和特點。

一、宿州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點

（一）全市基本情況

宿州市位于安徽省北部，屬平原地帶，土地肥沃，物產(chǎn)豐富，是安徽省糧食生產(chǎn)基地，全市國土面積9787平方公里，總人口641.9萬人，其中：農(nóng)業(yè)人口557.0萬人，農(nóng)村勞動力315.9萬人，外出務工人員130萬人，農(nóng)用耕地面積720.2萬畝，水田10.8萬畝，水澆地568.4萬畝，其他141萬畝。

（二）土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模

截至2013年底，宿州市土地流轉(zhuǎn)面積達到151.75萬畝，2014年前三個月新增土地流轉(zhuǎn)面積14.23萬畝，到目前（2014年3月底前）宿州市土地流轉(zhuǎn)總面積達165.98萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達到23.0%，參與流轉(zhuǎn)戶數(shù)47.51萬戶，占總戶數(shù)的35.6%，其中：流出戶38.05萬戶，流入戶9.46萬戶，相當于4戶農(nóng)民地流轉(zhuǎn)到1戶手上。

（三）土地流轉(zhuǎn)的形式

從整體上看，宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有以下幾種流轉(zhuǎn)形式?？煞譃檗D(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等其他方式流轉(zhuǎn)。其中以轉(zhuǎn)包、出租為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的83%以上。

（四）土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出的特點

1.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大。近年來，宿州市農(nóng)民外出打工較多，農(nóng)民外出打工收入增長較快，據(jù)年鑒資料統(tǒng)計，2013年全市農(nóng)民外出打工收入人均為2722元，比2012年增加332元，增幅為13.9%，由于農(nóng)民外出打工收入不斷增加，土地對農(nóng)民保障功能逐步弱化，從而加快了宿州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程。近兩年宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴大之勢。

2.土地流轉(zhuǎn)期限延長。截至2014年3月底，全市約定流轉(zhuǎn)期限1年的有17.45萬畝，占10.5%；約定流轉(zhuǎn)期限2年的有15.75萬畝，占9.5%；約定流轉(zhuǎn)期限3-5年的有42.34萬畝，占25.5%；約定流轉(zhuǎn)期限6年和6年以上的有90.44萬畝，占54.5%；由于大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限較長，有利于土地流入戶對土地的投入和開發(fā)。

3.土地流轉(zhuǎn)價格高，不同區(qū)域差別大。據(jù)調(diào)查，目前市郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格一般為每畝每年1000-1200元。而地點偏僻、區(qū)位較差的地區(qū)流轉(zhuǎn)價格僅200元左右，流轉(zhuǎn)價格存在中長期偏高、種糧戶流轉(zhuǎn)價格低、而種植經(jīng)濟作物經(jīng)營戶和養(yǎng)殖戶流轉(zhuǎn)價格相對較高。

4.流轉(zhuǎn)形式日趨多樣。全市土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、土地托管、股份合作和土地信托等形式。2013年10月10日，中信信托與埇橋區(qū)政府合作，正式成立了國內(nèi)第一個土地流轉(zhuǎn)信托計劃——“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權集合信托計劃1301期”，首期信托計劃流轉(zhuǎn)的土地面積為5400畝。

5.土地流轉(zhuǎn)進程呈現(xiàn)快速化。截至2011年底、2012年底和2013年底，宿州市土地流轉(zhuǎn)面積分別為69.44、106.45和151.75萬畝，2012年土地流轉(zhuǎn)面積比2011年增加37.01萬畝，增長53.3%；2013年新增土地流轉(zhuǎn)面積45.3萬畝，增長42.6%，土地流轉(zhuǎn)進程明顯加快。

6.流轉(zhuǎn)主體日益多元化。涌現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當中，占流轉(zhuǎn)面積70%以上。

7.土地流轉(zhuǎn)程序呈規(guī)范化。土地流轉(zhuǎn)以有形交易市場為載體，依靠市場機制來推動和實現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)期限由短期經(jīng)營向中長期經(jīng)營發(fā)展，合同形式也由口頭向書面形式轉(zhuǎn)化。全市土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)逐漸走上正規(guī)化、程序化的道路。

二、土地流轉(zhuǎn)的主要效益

第一，促進了農(nóng)民增收。近年隨著宿州市外出打工人數(shù)增加，外出打工收入也在較快增長。精壯勞力和務工經(jīng)商人員更不需要在農(nóng)忙時為種地而中斷經(jīng)商務工，可以長時間經(jīng)商務工，降低了往返的費用成本，使經(jīng)商務工收入得到了增加。第二，農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營。近年來，宿州市積極探索土地流轉(zhuǎn)機制，積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，以土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，取得了非常好的效果。第三，家庭農(nóng)場推動了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

有的村民在流轉(zhuǎn)土地時只有口頭協(xié)議，并沒有簽訂規(guī)范的書面合同；一些農(nóng)戶雖簽訂了合同，但其內(nèi)容不完整，合同條款、標的不明確，缺乏法律效力；有的村民在土地轉(zhuǎn)讓時沒有通過村組同意、鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，使政府難以掌握土地變化情況；有的村組干部不尊重農(nóng)民意愿，直接充當土地流轉(zhuǎn)主體。這些不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為，容易造成日后的土地矛盾和糾紛。

（二）土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)較難

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，受讓方往往要求地塊相對集中，面積足夠大，而有流轉(zhuǎn)愿望的農(nóng)戶承包地塊往往較為零星分散，要實現(xiàn)土地的集中連片，需要與不同的農(nóng)戶進行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。

（三）承包土地的產(chǎn)權不清晰

一是所有權主體模糊。法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是具體歸屬于哪一級所有尚不明確，使土地流轉(zhuǎn)的交易成本增加。二是使用權不完全。出現(xiàn)所有權主體凌駕于使用權主體之上的情況。三是承包經(jīng)營權權能不完整。如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權不能買賣和抵押。

（四）農(nóng)村土地市場化不完善，缺乏土地流轉(zhuǎn)價格指導

在土地交易過程中，流轉(zhuǎn)費高低的確定不是市場競爭形成，有些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格還不能真實反映土地的實際價值，農(nóng)民的權益無法得到保護，目前宿州市土地市場價格機制尚不完善，缺乏土地流轉(zhuǎn)價格指導。

（五）社會保障缺位，制約了土地流轉(zhuǎn)

土地本身可為農(nóng)民提供社會保障和就業(yè)功能，而當前農(nóng)村社會保障機制尚未形成，農(nóng)民進城后無法取得城市的社會保障。由于就業(yè)不穩(wěn)定和農(nóng)村社會保障尚不健全，絕大多數(shù)農(nóng)民仍將土地視為“活命田”，少數(shù)想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民仍心存顧慮，很多人寧愿粗放經(jīng)營，也不愿流轉(zhuǎn)承包土地。

（六）融資借貸難

由于農(nóng)業(yè)投資回報率低，回收期長，社會資本參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的積極性不高。因金融機構在發(fā)放涉農(nóng)貸款時要求貸款者必須具有易變現(xiàn)的有效抵押物，而土地使用權不能作為貸款抵押，資金問題很大程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和水平。

四、促進宿州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策建議

（一）加強政策宣傳，保障土地流轉(zhuǎn)依法規(guī)范運行

各級政府部門要加強對《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》、《物權法》、《合同法》、中央省市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關政策宣傳，讓農(nóng)民了解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則和政策，同時要加強指導，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。一是進一步規(guī)范農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為，土地流轉(zhuǎn)關系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等，并報送所在鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機構和發(fā)包方備案。二是進一步規(guī)范鎮(zhèn)、村指導土地流轉(zhuǎn)的行為，鎮(zhèn)、村及其工作人員不得以任何名義強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，也不得阻擾農(nóng)民自愿合理的土地流轉(zhuǎn)的行為。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務體系

一是健全信息交流機制。加快市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉(zhuǎn)市場服務體系建設，完善土地流轉(zhuǎn)信息收集、處理、存儲及傳遞方式，提高信息化、電子化水平，積極為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供信息服務與指導。二是建立政策咨詢機制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策性強，需要建立政策咨詢機制，才能更好地發(fā)揮政策咨詢在土地流轉(zhuǎn)中的作用。三是完善價格評估機制。要科學測算土地流轉(zhuǎn)價格，做好地價調(diào)控管理和監(jiān)督工作。

（三）做好土地承包經(jīng)營權確權登記工作

土地確權是土地流轉(zhuǎn)的關鍵，從一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家取得的經(jīng)驗看，對土地財產(chǎn)實行登記制度，不僅可以在法律上為所有權人提供更加充分的保障，而且可以以土地資產(chǎn)抵押，為所有權人提供更多的融資手段。2014年，重點確保安徽省試點區(qū)埇橋區(qū)全面完成承包經(jīng)營權登記工作。

（四）抓緊建立土地流轉(zhuǎn)風險保障機制，出臺種糧補貼返還新政策

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險與市場風險都較大，造成了承包人承包農(nóng)地的行為是一種高風險經(jīng)濟行為。一要抓緊建立土地流轉(zhuǎn)風險保障機制，確保農(nóng)民的權益不受損害；二要盡快出臺種糧補貼返還新政策。宿州市是農(nóng)業(yè)大市，種糧大戶較多，針對種糧大戶、家庭農(nóng)場很難享受種糧專項補貼的問題，建議省出臺政策，將國家的惠農(nóng)補貼政策向種糧大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。

（五）加大扶持力度，完善社會保障制度，積極引導土地合理流轉(zhuǎn)

一是實行土地流轉(zhuǎn)獎勵政策，對流轉(zhuǎn)合同期5年以上、達到一定規(guī)模流入方給予獎勵，另外金融信貸要給予政策支持，基礎設施建設也要向流轉(zhuǎn)大戶傾斜。二是完善農(nóng)村社會的保障制度。積極推進農(nóng)村社會的保障制度改革，完善農(nóng)村社會的各項保障制度。三是通過圍繞產(chǎn)業(yè)布局引導流轉(zhuǎn)、培育主體帶動流轉(zhuǎn)。四是土地流轉(zhuǎn)要保持其原有的農(nóng)業(yè)用途。宿州市是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口多，要保證糧食生產(chǎn)安全，要防止耕地非糧化非農(nóng)化生產(chǎn)，確保農(nóng)村土地合理、有序地流轉(zhuǎn)。

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（作者單位：宿州市統(tǒng)計局）