企業(yè)視角的PPP模式風(fēng)險分析

中國政府對PPP模式的熱衷可以為社會資本參與公共領(lǐng)域建設(shè)提供絕佳的機會，在眾多行業(yè)產(chǎn)能過剩、而中國的整體創(chuàng)新水平不高的背景下，這種機會的重要性更是不言而喻。但相關(guān)企業(yè)如果不加分析，直接介入PPP模式，在沒有對其中的風(fēng)險充分認(rèn)識的背景下冒進，很容易招致?lián)p失。在中外各國的PPP模式實踐中均有不少失敗的例子。

一、風(fēng)險案例

（一）上海大場水廠

上海大場水廠是由英國泰晤士水務(wù)公司與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項目公司被迫與政府重新進行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。這種風(fēng)險稱之為法律變更風(fēng)險，即主要指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。此外上海大場水廠還遭遇了審批延誤風(fēng)險。某些行業(yè)里一直存在“成本價格倒掛”現(xiàn)象，即收入小于成本，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后，都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證制度，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，泰晤士水務(wù)也因此出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導(dǎo)致大場水廠的高水價，對自來水廠又產(chǎn)生了較大的運營壓力，并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場水廠同時承擔(dān)了政治風(fēng)險。

通過分析我們可以看到以上三種風(fēng)險產(chǎn)生的根源都在于過高的投資回報率。而過高的投資回報率往往是由于政府缺乏PPP項目經(jīng)驗，沒有做好項目的前期準(zhǔn)備，對項目以及市場情況了解不夠深入，從而導(dǎo)致項目承擔(dān)決策失誤風(fēng)險。

（二）杭州灣跨海大橋

杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經(jīng)開始項目準(zhǔn)備。PPP項目中，政府為了吸引私營部門投資，往往會向私營部門承諾在一定時限內(nèi)保證該項目的壟斷經(jīng)營，即項目唯一性。而紹興杭州灣大橋顯然對杭州灣跨海大橋有競爭作用，危害到了其項目唯一性，使得該項目承擔(dān)了項目唯一性風(fēng)險。而杭州灣跨海大橋隨著項目唯一性風(fēng)險而來的便是市場收益不足的風(fēng)險，因為壟斷經(jīng)營被打破，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預(yù)期，這就導(dǎo)致了其市場收益不足的結(jié)果。

（三）山東中華發(fā)電項目

山東中華發(fā)電項目建成后運營較為成功，但是遭遇了山東電力市場的變化和國內(nèi)電力體制改革，對項目運營產(chǎn)生了重大影響。第一是電價問題，1998年在原國家計委曾簽署的諒解備忘錄中中華發(fā)電項目部分機組獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價；而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營，使得項目承擔(dān)了收費變更風(fēng)險。第二是合同中規(guī)定的最低購電量受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。這使得中華發(fā)電項目承擔(dān)了嚴(yán)重的市場需求變化風(fēng)險。

二、PPP項目風(fēng)險分析

PPP項目參與者多、沉沒成本大、建設(shè)期及運營期長、風(fēng)險大等特點，決定了項目風(fēng)險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，PPP項目呈現(xiàn)出它自身的特殊性，這就使得風(fēng)險問題必須得到充分的關(guān)注。PPP模式下風(fēng)險管理過程可分為風(fēng)險識別、風(fēng)險評價、風(fēng)險分擔(dān)。

PPP風(fēng)險眾多，下面本文選取幾個對項目影響較大的風(fēng)險予以分析：

（一）政府信用風(fēng)險

政府信用風(fēng)險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接的危害。政府的信用承諾直接關(guān)系到項目的成敗，為了使PPP項目能夠成功實施，政府應(yīng)做出履約保證，做出具體承諾，保證不提前終止項目或其他損害私人投資者利益的行為。政府部門要不斷提升在社會公眾心目中的信用度，從而增加私人投資者參加基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性。

由大家熟知的泉州刺桐大橋案例便可見一斑。泉州刺桐大橋是國內(nèi)最早采用BOT模式進行項目建設(shè)和運營的一個經(jīng)典范例。自福建省政府將泉州大橋收費權(quán)移交給了泉州市政府后，政府與刺桐大橋投資公司的利益關(guān)系發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，直接形成了競爭關(guān)系。刺桐大橋的麻煩隨之而來。1997年底泉廈高速公路建成，由于兩者相距僅300米，所以刺桐大橋投資公司早在建橋時就投入700多萬元，預(yù)留了兩個與高速公路的對接口，但這一連接方案遲遲不能獲得泉州市有關(guān)部門的準(zhǔn)許。刺桐大橋雖與泉廈高速公路近在咫尺，可是伸向高速公路的連接道卻變成了一條“斷頭路”，直接影響到大橋的交通量。與此同時，泉州市政府投資1.3億元，修建了一條長達10多公里的牛山連接線，將泉州大橋與泉廈高速公路相連，以增加泉州大橋的交通量。

（二）政府決策失誤、冗長風(fēng)險

該風(fēng)險是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。例如青島威立雅污水處理項目由于當(dāng)?shù)卣畬PP的理解和認(rèn)識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項目合同談判時間很長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價格較高，后來政府了解以后又重新要求談判降低價格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長的困境。

PPP項目在合作協(xié)議簽訂、融資過程、建設(shè)和運營過程、合同糾紛解決等方面，都有專門的運行規(guī)則和方法，需要專業(yè)人員來監(jiān)管，所以政府可邀請國內(nèi)外專家對官員進行PPP相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)，同時選派官員深入了解PPP項目全過程的運作情況，學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)。其次還應(yīng)該配備有相應(yīng)比例的富有經(jīng)驗的技術(shù)、法律和金融顧問等，使政府在PPP項目運作的整個過程中做到心中有數(shù)。endprint

（三）法律變更風(fēng)險

主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。例如北京市政府出于乘客安全和消防的考慮，規(guī)定地鐵全線站內(nèi)禁設(shè)任何零售商業(yè)措施，該法律條例規(guī)定的頒布對京港地鐵項目公司的運營產(chǎn)生了較大的影響。

法律變更往往超出簽約的地級市政府的權(quán)力控制范圍，建議如果簽約政府是省級政府，應(yīng)該由政府承擔(dān)大部分；如果簽約政府是市級政府，該風(fēng)險應(yīng)該由雙方共同承擔(dān)。私人部門可以通過與政府部門簽訂項目執(zhí)行協(xié)議來規(guī)避法律變更風(fēng)險，還可以通過投保的方式，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險機構(gòu)。

（四）金融風(fēng)險

1.利率風(fēng)險

利率風(fēng)險在PPP模式下的項目運營過程中，因為利率的變動而使得項目收益減少的風(fēng)險。投資方如果將浮動利率作為融資依據(jù)，利率一旦上升，項目的成本就跟著上升。如果以固定利率來融資，一旦利率下降，就會提高機會成本。

在PPP融資模式中，由于政府以特許權(quán)或特許合約的方式介入，項目的未來市場情況相對比較清晰，項目現(xiàn)金流量具有比較穩(wěn)定和預(yù)測比較準(zhǔn)確的特點。因此PPP項目公司可以根據(jù)對未來現(xiàn)金流量的預(yù)測，采用利率掉期、期權(quán)等工具將浮動利率轉(zhuǎn)換成固定利率，或者采用帶有一系列逐步遞增的利率上限的利率期權(quán)來降低利率風(fēng)險。

2.通貨膨脹風(fēng)險

指整體物價水平上升，貨幣的購買力下降，導(dǎo)致項目成本增加等后果。例如越南YenLenh大橋預(yù)期通貨膨脹率是5%，但大橋建設(shè)期間通脹率增長很快，而且建筑價格也上漲，造成了建筑成本上升，減少了投資者的利潤。

在PPP項目中，項目貸款者和股本投資者應(yīng)該要求政府提供某種機制來規(guī)避貨幣貶值帶來的風(fēng)險。國際上規(guī)避通貨膨脹的通行做法是，在PPP項目長期承購合同中，規(guī)定項目公司可以根據(jù)某種有關(guān)當(dāng)?shù)赝ㄘ浥蛎浀闹笖?shù)定期調(diào)整項目產(chǎn)品或服務(wù)的價格，以應(yīng)對物價上漲帶給項目公司的損失。

（五）融資風(fēng)險

融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。

PPP項目所需資金主要來自于銀行信貸，對資金需求非常大，經(jīng)常面臨資金周轉(zhuǎn)難題，因此有必要建立專門的擔(dān)保機構(gòu)，為PPP項目融資創(chuàng)造良好的環(huán)境，建立企業(yè)信譽檔案，規(guī)范擔(dān)保機構(gòu)行為。其次國有銀行應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，壓縮審批程序，為基礎(chǔ)設(shè)施貸款提供便利和更多支持，同時盡快建立資本風(fēng)險市場，為支持符合條件的投資者通過發(fā)行債券和股票進行融資。

（六）市場及運營風(fēng)險

市場風(fēng)險是指該項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的市場價格或需求量變化對項目實際收益帶來的不利影響。例如由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。

為了保證PPP項目產(chǎn)品或服務(wù)有穩(wěn)定的市場，項目公司應(yīng)當(dāng)爭取與一個或多個項目產(chǎn)品或服務(wù)接受者簽訂長期銷售合同或協(xié)議，通過長期購買協(xié)議，使得項目產(chǎn)品或服務(wù)接受者對PPP融資承擔(dān)了間接的財務(wù)保證義務(wù)。通過長期購買協(xié)議，應(yīng)該保證項目運營后的收入至少足以彌補項目的建設(shè)成本和融資成本。例如，在修建收費城市道路或橋梁時，往往要求政府保證最小的交通量；在城市電力項目中，則要求當(dāng)?shù)仉娏直ＷC最小的電力購買量。

（七）風(fēng)險分配

在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對應(yīng)，把風(fēng)險分配給相對最有利承擔(dān)的合作方。目前，學(xué)術(shù)界對于PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)原則已達成共識，PPP項目的風(fēng)險分配應(yīng)該遵從三條主要原則：

1.對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險；

2.承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配；

3.承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。

政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)時要考慮項目方案的吸引力，一個合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個項目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵。通?？筛鶕?jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力，才能使項目具有可操作性。

從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，一些很難有競爭性的項目，比如基礎(chǔ)教育的提供，私人企業(yè)如果參與，政府所應(yīng)該做的事情就是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，比如保證一定數(shù)目的人接受規(guī)定品質(zhì)的教育，然后所有的風(fēng)險政府承擔(dān)。但是一些具有較為充沛的現(xiàn)金流并具有充分競爭性的項目，市場風(fēng)險就應(yīng)該由私人企業(yè)完全承擔(dān)，政府則承擔(dān)所有的非市場和非經(jīng)營因素造成的風(fēng)險。76號文提出按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，這是一條極其重要的原則，但在實際操作中如何實施依然是一個挑戰(zhàn)。這里要預(yù)防的另外一個風(fēng)險是公共產(chǎn)品或服務(wù)達不到社會公眾要求的風(fēng)險，社會公眾要求是變化的，“PPP模式”規(guī)定的要求也許隨著時間流逝不再適用于新時代，這時候政府與私人企業(yè)如何協(xié)調(diào)也至關(guān)重要，政府不能僅僅把社會公眾的要求轉(zhuǎn)移給企業(yè)，讓企業(yè)承擔(dān)經(jīng)濟和聲譽上的損失，而是應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的要求承擔(dān)這一風(fēng)險，給私人企業(yè)以合理的補償。

三、對加強我國PPP項目監(jiān)管的建議

（一）國家層面的PPP立法

把PPP法定為民事合同，或不能如此定性時，將PPP合同當(dāng)做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟方式，以對政府行為進行規(guī)制，保護特許經(jīng)營者權(quán)益。

在國家層面的PPP立法中，規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，中長期預(yù)算機制，會計準(zhǔn)則（如采用權(quán)責(zé)發(fā)生制或收付實現(xiàn)制），信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。

（二）設(shè)立中央和省級PPP機構(gòu)

設(shè)立中央和省級的專門PPP機構(gòu)，最好是實體，如果難落實，也可以是虛擬的，但要明確牽頭負(fù)責(zé)部門。如由發(fā)改委或財政部牽頭成立跨部委的國家級和省級PPP機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃和綜合平衡，對政府財政風(fēng)險進行監(jiān)管和審批，并與央行、銀監(jiān)會保持密切溝通；負(fù)責(zé)建立PPP數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎(chǔ)資料，實現(xiàn)國家或區(qū)域內(nèi)PPP采購的標(biāo)準(zhǔn)性，并共享最佳實踐經(jīng)驗，促進市場的競爭，提高政府監(jiān)管水平。

在市級地方政府之下設(shè)立專門的PPP中心，以綜合多個部門的職責(zé)，完善所轄區(qū)域的項目選擇、比較、篩選和優(yōu)先級，建立一站式透明審批機制，以提高效率，規(guī)范運作。這也可避免各地政府盲目上項目特別是需要政府支付或補貼的項目，造成類似于現(xiàn)在高額的地方政府債務(wù)。

（三）建立健全項目信息發(fā)布機制，以及公眾參與決策和監(jiān)督機制

建立統(tǒng)一的項目信息發(fā)布機制，不僅要向人大，還要向社會公布相關(guān)信息，保證項目信息的及時、準(zhǔn)確和一致性，做到公開公平公正，以利于提高效率，防止腐敗，也有利于研究、總結(jié)和傳播經(jīng)驗教訓(xùn)、包括對相關(guān)官員進行培訓(xùn)，進行能力建設(shè)，以實現(xiàn)知識管理，不斷優(yōu)化和改進PPP模式的應(yīng)用。

本欄目參考文獻：

[1]王守清，程珊珊.國內(nèi)外PPP項目適用范圍“PK”[OL].中國工程建設(shè)網(wǎng)，2014-9-30.

[2]王守清，劉婷.PPP項目監(jiān)管：國內(nèi)外經(jīng)驗與政策建議[J].地方財政研究，2014（9）.

[3]孟春，高偉.PPP模式的國際經(jīng)驗與啟示[J].調(diào)查研究報告，2014（4）.endprint