PPP模式：似曾相識重歸來

一、何為PPP模式

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門—私人企業(yè)—合作”的模式）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是二十世紀90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。

具體來講PPP模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP是公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，又可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類：外包類由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，并通過政府付費實現(xiàn)收益；特許經(jīng)營類需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風(fēng)險、共享項目收益；私有化類需要私人部門負責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。其中外包類和特許經(jīng)營類較常用，BOT模式就屬于特許經(jīng)營類。

狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)（SPV），其原理與BOT有相似之處，但更加強調(diào)公私部門的全程合作，當前政府所推廣的就是狹義的PPP模式。與廣義PPP相比，狹義PPP模式下的政府和企業(yè)合作更加緊密和深入，信息更加對稱。政府和社會資本組成的項目公司，針對特定項目，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由項目公司負責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營。等到特許經(jīng)營期滿后，項目公司終結(jié)并將項目移交給政府。狹義的PPP模式最早在英國誕生，應(yīng)用領(lǐng)域十分廣泛，既包括公路、鐵路等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施項目，也包括醫(yī)院、學(xué)校等社會基礎(chǔ)設(shè)施項目。

當然PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使世界各國對PPP的確切內(nèi)涵達成共識是非常困難的。德國學(xué)者Norbert Portz認為，試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定。

我國廣義PPP模式最早可追溯到1980年代，而狹義PPP模式則誕生于2004年，國內(nèi)第一個狹義PPP項目是2004年北京地鐵4號線項目，此項目B部分的47億元由港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經(jīng)營公司——京港地鐵公司承擔，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。雖然PPP模式進入我國的時間并不晚，前后持續(xù)發(fā)展也就30多年，但一直磕磕絆絆，進展緩慢。

我國早在二十世紀80年代就開始在基建領(lǐng)域引入PPP模式，項目主要是由BOT的形式出現(xiàn)，其發(fā)展在1997年亞洲金融危機后進入低谷。2003年以后PPP模式開始復(fù)蘇，但“四萬億”的推出使得大多數(shù)地方政府優(yōu)先選擇債務(wù)融資來完成項目的建設(shè)。2010年以后隨著地方債務(wù)問題的暴露，PPP模式才又重新被政府重視。而到了2013年，PPP模式的熱度又開始升溫，到2014年國務(wù)院、財政部先后出臺有關(guān)PPP模式的文件和規(guī)定，為今后一段時間PPP模式的發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

這些狹義PPP模式?jīng)]有迅速發(fā)展起來的原因除了一些公私合作項目的失敗導(dǎo)致PPP項目降溫之外，合作機制、配套制度和地方政府投融資模式等方面的因素也至關(guān)重要。首先，政府部門較私人部門處于強勢地位，在項目運營和監(jiān)管方面私人部門的決策權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)無法得到有力保障；其次，當前PPP模式?jīng)]有妥善的退出機制，這也阻礙了投資者的投資熱情；再次，相關(guān)配套政策不完善，沒有專門針對PPP模式的法規(guī)制度出臺，也沒有專門的PPP管理機構(gòu)；最后，過去幾年地方政府的主流投融資模式為債務(wù)融資+土地財政，PPP模式的需求相對較小。

二、PPP模式與BOT模式的區(qū)別

由上文可知，廣義PPP指的是企業(yè)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式，而BOT本質(zhì)上也可視為是廣義PPP的一種。那么他們具體存在哪些區(qū)別呢？

BOT即建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費用，由此來獲取投資回報。待特許期滿，私人企業(yè)將該設(shè)施無償或有償轉(zhuǎn)交給政府。

但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨立建造和經(jīng)營設(shè)施，而不是與政府合作，PPP通過共同出資特殊目的公司更強調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險分擔。

PPP的優(yōu)點在于政府能夠分擔投資風(fēng)險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標，形成社會利益最大化，但缺點在于增加了政府潛在的債務(wù)負擔。BOT優(yōu)點在于政府最大可能的避免了項目的投資損失，缺點是投資風(fēng)險大，私營資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會最優(yōu)。

三、PPP模式的優(yōu)點

PPP模式從提出以來，在全世界范圍發(fā)展長達30多年，并得到廣泛應(yīng)用。這是因為世界各國的政府在實踐中越來越認識到在公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域，PPP模式較傳統(tǒng)的投資模式更具有優(yōu)勢。具體講PPP模式具有如下優(yōu)勢。

一是消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。

二是有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。地方債務(wù)增長過快的主要原因之一在于政府部門的投資支出壓力過大，而大部分項目的初始期現(xiàn)金流創(chuàng)造能力不足，地方政府不得不依靠過度舉債來進行項目融資和償債舊債。PPP模式可以很好地解決這一問題，由于基建項目通常有投資數(shù)額大、建設(shè)時間長等特征，初期的投資和收益遠不能成正比，這種期限錯配完全由政府承擔則演變成過度舉債融資，而完全由私人部門承擔則更加不可能，因此地方政府通過對私人部門給予一定期限內(nèi)的補貼，來確保PPP模式的參與者能得到合理的投資回報率。根據(jù)世界銀行的調(diào)查，在現(xiàn)有PPP項目中，私人部門收入的39%來自政府協(xié)議支付，34%來自用戶付費，23%來自稅收優(yōu)惠等各類政府補貼?？梢奝PP項目大部分收入還是來自政府，但將資產(chǎn)負債表的債務(wù)轉(zhuǎn)化成損益表和現(xiàn)金流量表的支出，拉長義務(wù)期限，一定程度上解決期限錯配問題。

三是能夠促進投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。

四是政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

五是使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用。

六是能夠合理分配風(fēng)險。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配，同時由于政府分擔一部分風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

七是應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學(xué)校等。

八是可以消除財政軟約束，規(guī)范地方債務(wù)發(fā)展。當前地方財政的軟約束體現(xiàn)在地方政府在舉借債務(wù)時不考慮自身的財政收入狀況，總寄希望于通過借新還舊或上級政府援助來解決當前的債務(wù)兌付問題，最后導(dǎo)致了地方政府的過度負債，以及全國范圍內(nèi)地方債務(wù)規(guī)模的快速攀升。未來PPP模式推廣以后，地方政府與私人部門對于項目投資的風(fēng)險收益完全自擔，政府對項目的投資規(guī)模在期初就得以明確，政府的財政支出逐漸透明化。此外，私人部門的進入可以加快項目的建設(shè)進程和提高投資效率，改善項目的經(jīng)營和管理水平，進而激勵地方政府的支出與收益匹配，財政軟約束的消除將會使地方債務(wù)朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。

從中國的現(xiàn)實來看，PPP模式具有較大的發(fā)展?jié)摿?。一方面?013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。而根據(jù)國務(wù)院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。應(yīng)對未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式不可小視。endprint