關于完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機制建設的幾點思考

吳平魁

[內(nèi)容提要]人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和基本實現(xiàn)形式，完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機制建設對于健全我國社會主義協(xié)商民主制度，促進我國社會主義民主政治的發(fā)展意義重大。要保證人民政協(xié)在協(xié)商民主中的重要價值得以充分體現(xiàn)，必須完善人民政協(xié)的組織形式，優(yōu)化人民政協(xié)的主體構成；使人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容充分反映我國民主政治改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要；人民政協(xié)政治協(xié)商的形式、程序和組織實施工作要符合人民政協(xié)實現(xiàn)政治協(xié)商職能的現(xiàn)實要求。

[關鍵詞]人民政協(xié)；協(xié)商民主；協(xié)商主體；協(xié)商內(nèi)容；協(xié)商形式與程序

人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和基本實現(xiàn)形式。中共十八大報告對人民政協(xié)在協(xié)商民主制度中的地位以及人民政協(xié)實施協(xié)商民主的多種形式等做了深刻的論述，對發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的作用提出了具體的要求。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對人民政協(xié)協(xié)商民主問題又做了進一步的論述。

人民政協(xié)是我國特有的實現(xiàn)協(xié)商民主的政治組織和民主形式，與其他協(xié)商民主形式和渠道相比，具有獨特的優(yōu)勢。人民政協(xié)的性質(zhì)、功能以及60多年的政治協(xié)商實踐，都為其開展協(xié)商民主提供了深厚基礎和豐富資源。但我們?nèi)孕杩吹剑嗣裾f(xié)有效發(fā)揮協(xié)商民主作用，無論在理念上還是在形式上，都面臨諸多挑戰(zhàn)，有一個深化和拓展的過程。[1]本文僅就人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機制建設中的幾個具體問題談一點認識和建議。

一、人民政協(xié)的組成要充分體現(xiàn)人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和基本實現(xiàn)形式的這一重要價值

人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和基本實現(xiàn)方式，這是對人民政協(xié)在我國協(xié)商民主實踐中地位與作用的基本定位。多年以來，在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度的框架下，人民政協(xié)積極履行職能，其政治影響力和社會影響力日益增強。可以說，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和基本實現(xiàn)方式，既是我國民主政治的一種制度設計，也是我國民主政治改革和發(fā)展的必然結(jié)果，當然，也體現(xiàn)著我國協(xié)商民主理論和實踐發(fā)展的重要成果。要保證人民政協(xié)在協(xié)商民主中的重要價值得以充分體現(xiàn)，首先必須完善人民政協(xié)的組織形式，優(yōu)化人民政協(xié)的主體構成。當前，在人民政協(xié)主體構成的完善方面重點要做好以下兩方面的工作：

（一）不斷推進人民政協(xié)界別設置的合理化。根據(jù)政協(xié)章程，人民政協(xié)的成分構成是以不同的界別來體現(xiàn)的。政協(xié)界別設置的原則和目標是要充分體現(xiàn)廣泛性和包容性，通過各個界別的廣泛參與來實現(xiàn)各社會階層的利益表達，反映各社會階層的利益訴求，最終實現(xiàn)團結(jié)和民主這兩大主題。從目前各級人民政協(xié)界別組成的情況來看，基本上反映了我國當前社會結(jié)構和社會分層的現(xiàn)實情況，總體上看是合理的。但面對我國經(jīng)濟與社會快速發(fā)展的實際以及變動著的社會關系和日益復雜的社會矛盾，關注人民政協(xié)界別設置的改革仍然是政協(xié)工作的一個基本方面。

第一，人民政協(xié)要建立長效工作機制，把促進政協(xié)界別的合理化作為一項基礎性的工作。人民政協(xié)界別的設置是根據(jù)不同時期和不同歷史階段的社會結(jié)構和社會分層情況的變化決定的，當然也要隨著這些因素的變化不斷地做出調(diào)整?！罢f(xié)成立以來的60多年中，界別變化的確在一定程度上反映了社會階層的變化。1954年全國政協(xié)設立了具有特定歷史印記的‘合作社界別。1978年，合作社界別被取消，增加了體育界別。第六、第七屆全國政協(xié)，增加了中華全國臺胞聯(lián)誼會和港澳同胞界別。及至第八屆政協(xié)將原來的‘港澳同胞界分為‘香港同胞界和‘澳門同胞界，而由于改革開放的背景，第八屆政協(xié)還增設了經(jīng)濟界別?！盵2]2006年頒布的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》曾提出：“要適應改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，研究并合理設置界別，擴大團結(jié)面，增強包容性?！碑斍?，各界對人民政協(xié)界別的設置已經(jīng)有很多的研究，提出了許多有價值的改革意見與建議，有關部門應認真研究這些意見和建議，重視人民政協(xié)界別的設置問題，積極探索人民政協(xié)界別設置和調(diào)整的規(guī)律，總結(jié)人民政協(xié)界別設置和調(diào)整的原則，保證人民政協(xié)的界別設置能夠真正體現(xiàn)政協(xié)的宗旨。

第二，在繼續(xù)保持精英化的同時，適當吸收平民階層的加入。人民政協(xié)成員構成的精英化是歷史形成的，也是人民政協(xié)的重要特點。從我國目前的基本政治架構來看，尚未有徹底改變政協(xié)精英化特征之必要。但我們又必須注意到，在新的歷史條件下，我國的社會經(jīng)濟狀況已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，利益格局和階層關系呈現(xiàn)出新的特點，平民階層與富裕階層的疏離與隔膜情況日顯突出，平民階層與富裕階層之間的對話尤其顯得重要，保證一定數(shù)量的平民階層的代言人直接參與人民政協(xié)的協(xié)商民主過程，表達平民階層的政治期待和基本利益訴求成為十分必要的事情。因此，可以考慮在政協(xié)的界別設置方面增加一些能夠保證社會底層成員參與的特殊界別。

（二）適當控制政府官員和企業(yè)家委員的比例。從目前各級政協(xié)委員的構成來看，政府官員的人數(shù)占據(jù)了較大比例。政府官員在政協(xié)組成中保持一定比例是必要的，一方面政府官員作為一個特殊的群體，也應該關注他們的利益表達，另一方面，政府官員都直接或間接參與政府決策，熟悉政府決策的內(nèi)容和過程，他們所提出的參政議政的意見和建議更具有針對性和可操作性。實踐中，許多有較高質(zhì)量的提案，特別是黨派組織的提案大都是由委員中的政府官員提出或由他們主持完成的。但是，我們必須注意到，人民政協(xié)的基本職能當中，民主監(jiān)督是一個重要的方面，而對政府權力的監(jiān)督又是政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容。據(jù)此，政協(xié)委員的構成中如果政府官員的比例過高，會對政協(xié)民主監(jiān)督職能的實現(xiàn)帶來不利的影響。

此外，在目前各級政協(xié)委員的構成中，各類企業(yè)家的人數(shù)不斷增多。政協(xié)中企業(yè)家委員比例的增多是多種原因造成的。我們不否認一定比例的企業(yè)家在政協(xié)組織中的重要地位和作用，但更要關注過多企業(yè)界人士進入政協(xié)組織后對平等政治協(xié)商帶來的負面影響。如前所述，人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和基本實現(xiàn)形式。政協(xié)為各種社會成分和社會力量提供了一個平等協(xié)商的平臺，政協(xié)委員以不同的社會身份參與政治協(xié)商，表達各自所代表的社會階層的政治訴求，維護本階層的利益，這也正是人民政協(xié)組織的本質(zhì)和其存在的意義。但我們必須注意到，在新的歷史時期，在堅持和發(fā)展社會主義民主政治制度的前提下，我們對人民政協(xié)本質(zhì)的認識應該有更高的境界，對作為政協(xié)主體的政協(xié)委員的地位和作用的理解應該更加深刻和全面。筆者認為，在新的歷史條件下，政協(xié)委員參加政協(xié)活動，一方面要保持其自利性，即切實反映和維護各自社會階層的利益；另一方面應凸顯其公共性，即積極的主張社會公共利益，維護廣大人民群眾特別是社會弱勢群體的權益。企業(yè)家是比較特殊的社會群體，企業(yè)的營利性特點決定了企業(yè)家群體的自利性，特別是當企業(yè)利益與社會公共利益發(fā)生沖突的時候，這種自利性會極端的表現(xiàn)出來。我們主張控制企業(yè)家在政協(xié)委員中的比例，正是要避免企業(yè)家的這種自利性在政治協(xié)商中的過度擴張，所造成的對人民政協(xié)政治協(xié)商平等性和有效性的危害。

二、人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容要充分體現(xiàn)我國民主政治改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要

人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。人民政協(xié)的協(xié)商內(nèi)容主要是通過政協(xié)的政治協(xié)商職能體現(xiàn)出來。政協(xié)章程對政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容有明確規(guī)定，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》又對政治協(xié)商的內(nèi)容做了概括，明確指出，人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是：國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務，政協(xié)內(nèi)部的重要事務以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。《意見》著眼于新世紀新階段人民政協(xié)政治協(xié)商的新形勢新任務，在總結(jié)長期以來特別是近年來人民政協(xié)政治協(xié)商實踐經(jīng)驗的基礎上，明確了人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容，為參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士通過政治協(xié)商發(fā)揮作用提供了更加廣闊的舞臺，也對人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能提出了更高的要求。[3]

當前，根據(jù)我國民主政治發(fā)展的趨勢，以及人民政協(xié)政治協(xié)商工作的實踐情況，在人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容方面有以下3個方面的問題需要引起注意：

（一）經(jīng)濟、文化和社會生活等方面的協(xié)商議題較多，而政治方面的協(xié)商議題較少。如前所述，人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題進行協(xié)商。但從目前各級政協(xié)政治協(xié)商的現(xiàn)實情況來看，其協(xié)商的內(nèi)容更多地是集中在經(jīng)濟、文化和社會生活方面，政治方面的議題不多。當然，改革開放以來，我們長期堅持以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，政協(xié)工作配合這一國家發(fā)展的戰(zhàn)略重點，更多地關注經(jīng)濟建設中的問題，更多地以經(jīng)濟問題作為政治協(xié)商的內(nèi)容是必要的。另外，文化問題和社會問題更加切近人民的生活，在政協(xié)政治協(xié)商中更多地關注這方面的問題是順理成章的。但必須注意到，在我國經(jīng)濟與社會發(fā)展到新的歷史時期，我國的經(jīng)濟建設取得偉大成就的時候，政治問題日益凸顯出來。這不僅僅是因為政治問題作為一種上層建筑的獨立存在應當受到關注，更重要的是因為在當前政治問題已經(jīng)成為影響和制約我國經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素，許多政治問題迫切需要研究和解決。因此，在人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容中，應該更多關注政治方面的議題，通過政治協(xié)商解決我國民主政治發(fā)展中的重大問題，為我國政治、經(jīng)濟、文化與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展做出努力。

（二）協(xié)商議題的選取以及進行協(xié)商的過程，更多地體現(xiàn)的是協(xié)商的形式，而實質(zhì)性的協(xié)商體現(xiàn)不夠。近年以來，各級人民政協(xié)在履行政治協(xié)商職能的過程中，更加注重規(guī)范化、制度化建設，在政治協(xié)商的內(nèi)容方面，嚴格按照政協(xié)章程關于政治協(xié)商內(nèi)容的規(guī)定以及《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》對人民政協(xié)政治協(xié)商內(nèi)容的概括來安排和確定政治協(xié)商的內(nèi)容。中共地方黨委也對人民政協(xié)的政治協(xié)商工作更加重視，有些?。ㄊ校﹨^(qū)的中共黨委還制定了專門規(guī)范政治協(xié)商工作的地方規(guī)則，比如，廣東省在2011年就出臺了全國第一部省級政治協(xié)商規(guī)程。但從目前人民政協(xié)政治協(xié)商的具體實踐情況來看，關于政協(xié)政治協(xié)商內(nèi)容的安排，形式性的議題安排較多，實質(zhì)性的協(xié)商較少。也就是說，在人民政協(xié)的政治協(xié)商內(nèi)容和議題的安排方面，更多地是關注了協(xié)商的形式和過程，真正對協(xié)商內(nèi)容和議題的實質(zhì)性對話并沒有充分體現(xiàn)出來，有些所謂協(xié)商議題（比如有關人士安排問題等）其實更多是情況通報的性質(zhì)。

（三）中共關注和提出的協(xié)商議題較多，其他協(xié)商主體關注和提出的協(xié)商議題較少。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，只有堅持和依靠黨的領導，才能正確地履行職能，更好地服從和服務于黨的中心工作，在國家政治生活中發(fā)揮重要的作用。堅持中國共產(chǎn)黨的領導，是政協(xié)工作的政治前提。人民政協(xié)的政治協(xié)商，從某種意義上說就是中共作為執(zhí)政黨就一些重大問題與包括民主黨派在內(nèi)的其他協(xié)商主體在政協(xié)組織中進行的協(xié)商，中共在政協(xié)組織中的主導地位，決定了人民政協(xié)的協(xié)商議題主要由中共提出。但人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結(jié)大聯(lián)合的組織，在人民政協(xié)的政治協(xié)商中由包括民主黨派在內(nèi)的其他協(xié)商主體提出協(xié)商議題也是人民政協(xié)開展政治協(xié)商的應有之義。政協(xié)章程第二條第二款規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協(xié)商。”由此可見，由包括民主黨派在內(nèi)的其他協(xié)商主體提出協(xié)商議題也是政協(xié)章程的要求。

當前，我國經(jīng)濟與社會正處于大發(fā)展大變革的時期，各種新的社會階層和社會力量不斷生成。目前人民政協(xié)的協(xié)商主體已經(jīng)發(fā)展成為包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的9個政黨、56個民族、5大宗教、34個界別，60多萬政協(xié)委員的具有廣泛代表性和巨大包容性的重要政治力量。[4]作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)在新的歷史條件下面臨新的課題。團結(jié)各種政治力量，協(xié)調(diào)各種利益關系成為人民政協(xié)的重要任務。因此，在人民政協(xié)的政治協(xié)商中更加關注包括民主黨派在內(nèi)的其他協(xié)商主體的意見和主張，重視這些協(xié)商主體的協(xié)商議題，充分調(diào)動他們的積極性和主動性，對于人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展意義重大。

三、人民政協(xié)政治協(xié)商的形式和程序要符合人民政協(xié)實現(xiàn)政治協(xié)商職能的現(xiàn)實要求

人民政協(xié)政治協(xié)商的形式是開展政治協(xié)商活動的重要載體，人民政協(xié)成立以來，不斷根據(jù)形勢和任務的要求積極探索履行政治協(xié)商職能、發(fā)揮政治協(xié)商作用的新形式，并使這些形式日益規(guī)范化?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協(xié)工作的意見》對人民政協(xié)在實踐中的政治協(xié)商形式進行了科學總結(jié)，明確規(guī)定8種主要形式：即政協(xié)全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題協(xié)商會議、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議、根據(jù)需要召開的政協(xié)內(nèi)部各組成單位和各界別代表人士參加的協(xié)商會議。

人民政協(xié)政治協(xié)商的程序也在人民政協(xié)的發(fā)展過程中不斷完善，目前已經(jīng)形成了較為規(guī)范的程序系統(tǒng)。其中協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動的安排、協(xié)商活動的進行、協(xié)商成果的報送、意見建議的處理及反饋5個環(huán)節(jié)是人民政協(xié)政治協(xié)商的主要程序。[5]

中共十八大報告對人民政協(xié)政治協(xié)商工作提出了新的更高的要求。在新的歷史條件下，人民政協(xié)政治協(xié)商的形式和程序也要不斷創(chuàng)新和完善，以適應政治協(xié)商內(nèi)容不斷發(fā)展變化的要求。當前，在人民政協(xié)政治協(xié)商的形式和程序的改進方面需要做好以下工作：

（一）鞏固和完善既有政治協(xié)商形式，探索和實踐適應新時期要求的政治協(xié)商新途徑新方式。現(xiàn)有的8種政治協(xié)商形式是人民政協(xié)長期實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是人民政協(xié)的寶貴財富，所以，一定要堅持并不斷完善這些形式。同時，要根據(jù)我國民主政治發(fā)展的現(xiàn)實要求，努力探索和實踐人民政協(xié)政治協(xié)商的新形式和新方法。近年以來，各級政協(xié)在政治協(xié)商的實踐中已經(jīng)做了許多探索，形成了許多好的經(jīng)驗和做法。比如，立法協(xié)商，即在人大立法過程中的協(xié)商；聽證會協(xié)商，即在地方行政決策中以聽證會的方式聽取意見等等，都是值得肯定的協(xié)商形式。這些新的協(xié)商形式的發(fā)展和完善必將使我國人民政協(xié)政治協(xié)商的形式更加豐富和多樣化。

（二）強化程序意識，切實保證協(xié)商程序的科學化和規(guī)范化。如前所述，人民政協(xié)在不斷地發(fā)展中已經(jīng)形成了一套較為系統(tǒng)的協(xié)商程序。認真的堅持和遵守這些程序，同時不斷地推進人民政協(xié)政治協(xié)商程序的科學性和規(guī)范性是保證人民政協(xié)政治協(xié)商有效開展的基本保證。

一要強化程序意識，樹立程序民主的理念。程序化是民主政治發(fā)展的重要原則和邏輯要求，也是現(xiàn)代政治文明的特征和體現(xiàn)。民主就是按程序辦事，程序民主是制度文明的標志。因此，在完善人民政協(xié)政治協(xié)商程序方面，首先要樹立程序意識，充分認識協(xié)商程序在人民政協(xié)政治協(xié)商工作中的獨立價值。

二要切實保證協(xié)商程序的科學性和規(guī)范性。政治協(xié)商程序的設計和安排要適應協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商目的的需要，努力體現(xiàn)政治協(xié)商的現(xiàn)實特點，充分反映人民政協(xié)政治協(xié)商的規(guī)律，只有這樣，才能實現(xiàn)政治協(xié)商程序的科學性，從而也才能更好地保證人民政協(xié)政治協(xié)商的有效性。另外，還要注意協(xié)商程序的規(guī)范化工作，通過制度建設，使業(yè)已成熟和定型化的協(xié)商程序轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)范，成為具有普遍約束力的規(guī)范性文件，并使其系統(tǒng)化、體系化。

參考文獻

[1]李紅梅.試析人民政協(xié)發(fā)展協(xié)商民主的創(chuàng)新空間[J].中國政協(xié)·理論研究.2012（4）

[2]林 衍.社會發(fā)展了，政協(xié)界別調(diào)嗎？[N].中國青年報.2012-03-10（01）

[3][5]全國政協(xié)辦公廳研究室編.中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見學習讀本[M].北京：中國政法大學出版社，2006

[4]劉佳義.大力發(fā)展社會主義協(xié)商民主[J].中國政協(xié)·理論研究.2012（4）

基金項目：榮獲2013年陜西省人民政協(xié)理論與實踐研究會征文一等獎。

責任編輯/汪 洋