國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命

張海英

[內(nèi)容提要]黨的十八屆四中全會專門研究依法治國問題，旗幟鮮明地提出了堅(jiān)持走中國特色的社會主義法治道路、建設(shè)中國特色社會主義法治體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，在法治的軌道上解決全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段和改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)黨和國家事業(yè)發(fā)展所面臨的一系列。提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變行政控制、行政管理及穩(wěn)定壓倒一切的工作思路，將法治作為新時期治國理政的根本途徑，這是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。

[關(guān)鍵詞]依法治國；依法執(zhí)政；依法行政；國家治理

十八屆四中全會專門研究依法治國問題，是新中國建立65年以來，第一次以如此高規(guī)格的會議討論法治問題；會議做出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，是建黨93年來第一次專門以法治為主題做的報告和決議。雖然，黨在30多年前的十一屆三中全會上宣布建立社會主義民主法治，又在1997年黨的十五大上正式宣告確立“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，從而開啟了新中國成立后具有里程碑意義的依法行政、建設(shè)法治中國的歷程。但在全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的新形勢下，黨的十八屆四中全會專門研究依法治國問題，針對黨和國家事業(yè)發(fā)展所面臨的日益多發(fā)的社會矛盾和社會風(fēng)險以及比較突出的腐敗現(xiàn)象和權(quán)力運(yùn)行缺乏嚴(yán)格有效約束的現(xiàn)實(shí)問題，從法治層面采取一系列強(qiáng)有力的措施，強(qiáng)調(diào)要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，即在法治的基礎(chǔ)上，用憲法、法律保障改革措施的法制化，用法律推動、鞏固、發(fā)展改革，這無疑是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。

一、十八屆四中全會《決定》首次提出“法治文化”和“法律信仰”

法治文化是我們要建立法治國家的思想意識的文化基礎(chǔ)。法治文化涵括了很多內(nèi)容，最主要的是要求廣大干部與老百姓要有法律意識，樹立對法律的崇高信仰與敬畏心理。認(rèn)為法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。如果一個國家沒有法律意識，特別是人民群眾沒有法律意識，尤其是廣大干部沒有法律意識，法治國家是建設(shè)不起來的?！稕Q定》旨在通過建設(shè)社會主義法治文化，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，使全體人民都成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，摒棄幾千年來形成的“法律工具論”的錯誤認(rèn)識，為全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)依法治國，構(gòu)建公正的社會理性與合適的社會土壤。

二、完善立法體制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法

一是加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。主要是：凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定；黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改；法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。二是健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。主要是：依法建立健全全國人大相關(guān)專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度；明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效地防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估；探索委托第三方起草法律法規(guī)草案；探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制；完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨(dú)表決。

三、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府

《決定》要求各級政府必須在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。具體為：1.完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。推行政府權(quán)力清單制度；行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為；行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。2.健全依法決策機(jī)制。決策失誤是最大的失誤，“有些決策失誤比貪污腐敗更可怕”。由于之前缺少對決策失誤的責(zé)任追究制度，據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億～5000億元。為此，《決定》把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。3.積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。4.建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。5.深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。6.堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立執(zhí)法全過程記錄制度；嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。7.全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。

四、保證公正司法，提高司法公信力

司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質(zhì)疑，社會和諧穩(wěn)定就難以保障。目前，司法領(lǐng)域存在的司法不公、司法公信力不高問題十分突出。為此，《決定》提出努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。

1.完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。對干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。2.健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。3.建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分。4.推動實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。改革司法機(jī)關(guān)人財物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。5.最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。實(shí)際上就是要在司法獨(dú)立和公正、避免行政權(quán)干擾上做一些改革的嘗試。其目的是想打破司法機(jī)構(gòu)的“地方性依附”，加快司法去行政化、地方化、提升專業(yè)化、加強(qiáng)公開化。6.改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。7.探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。8.推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。9.實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。10.逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題。11.構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開。建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度。12.落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。13.規(guī)范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。14.堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。對司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅(jiān)決清除害群之馬。endprint

五、加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)

一是暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道。建立職業(yè)“旋轉(zhuǎn)門制度”。二是建立法官、檢察官逐級遴選制度。初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。三是各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險。

六、正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系

十八屆四中全會《決定》在強(qiáng)調(diào)依法治國需要黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，以大量篇幅論述了對執(zhí)政黨的自我約束，由此把黨治統(tǒng)一到了法治國家的框架下。《決定》強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國，但絕不是虛化、弱化甚至動搖、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位，改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，保證黨和國家長治久安。同時，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)不是把黨的領(lǐng)導(dǎo)凌駕于法治之上。如果黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國而黨自身不在法律的治理之內(nèi)，那就失去了依法治國的原意。黨要守法，這是黨依法執(zhí)政的含義，更是依法治國的根本保證。依法執(zhí)政，即要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。各級黨員干部要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。同時，要把依法治國作為干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯/汪 洋endprint