湖南農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬管理存在的問題及對(duì)策

鄧楚雄，黃曦紅

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410081）

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湖南農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬管理存在的問題及對(duì)策

鄧楚雄，黃曦紅

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410081）

摘 要：土地權(quán)屬管理是農(nóng)村土地綜合整治工作的核心，直接影響到農(nóng)村土地綜合整治工作的效率。當(dāng)前，湖南省農(nóng)村綜合整治土地權(quán)屬管理存在所有權(quán)主體模糊，確權(quán)難度大、農(nóng)民土地綜合整治意愿低、土地權(quán)屬調(diào)整方案過程簡單等問題，這直接關(guān)系到湖南省農(nóng)村土地綜合整治的健康發(fā)展。因此，為加強(qiáng)湖南省土地權(quán)屬管理，提出完善法律法規(guī)政策體系、增強(qiáng)運(yùn)作規(guī)范性等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地權(quán)屬管理；問題；對(duì)策；湖南省

當(dāng)前，隨著農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)模的逐步擴(kuò)大，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬主體、權(quán)屬關(guān)系和權(quán)屬類型越來越復(fù)雜，項(xiàng)目實(shí)施中隨著土地平整、農(nóng)田水利、田間道路等工程措施與生態(tài)措施的建設(shè)，土地綜合整治前后耕地等農(nóng)用地的質(zhì)量、數(shù)量發(fā)生變化，土地權(quán)屬也隨之改變。關(guān)于土地權(quán)屬，各學(xué)者主要從農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛[1-3]、農(nóng)村土地整治中的土地權(quán)屬調(diào)整原則、調(diào)整方案、運(yùn)行機(jī)制和對(duì)策等方面[4-5]進(jìn)行研究。

隨著農(nóng)村土地綜合整治工作全面、深入和穩(wěn)步地推進(jìn)，各級(jí)、各類土地整治項(xiàng)目的逐步實(shí)施，投資主體趨于多元化，我國農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬糾紛等問題日益凸顯，亟需加強(qiáng)土地權(quán)屬管理。就此分析湖南省農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬管理存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期能進(jìn)一步促進(jìn)湖南省農(nóng)村土地綜合整治事業(yè)的健康發(fā)展。

1　湖南農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬管理現(xiàn)狀

湖南是全國糧食主產(chǎn)區(qū)之一，其耕地總面積約379.33萬hm2，基本農(nóng)田保護(hù)面積325.67萬hm2，糧食產(chǎn)量居全國第6位，其中水稻播種面積和總產(chǎn)量均居全國首位，耕地保護(hù)意義重大。土地整治工作是增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量的有效途徑。在人地關(guān)系趨緊的背景下，土地整治工作倍受國家和地方政府的重視，并取得了喜人的成績。自2001年以來，通過土地整理復(fù)墾開發(fā)全省新增耕地10.84萬hm2，連續(xù)12 a實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田33.33余萬hm2。巨大成績?nèi)〉玫耐瑫r(shí)，由于歷史原因造成的土地權(quán)屬模糊和基層國土資源管理部門對(duì)土地權(quán)屬管理的重視程度不夠，也誘發(fā)了為數(shù)不少的土地權(quán)屬糾紛。根據(jù)新一輪農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃目標(biāo)，到2020年，全省累計(jì)完成10 000個(gè)村的土地綜合整治，整治土地面積達(dá)200萬hm2以上，新增耕地13.33萬hm2。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的穩(wěn)步推進(jìn)與國家和湖南省對(duì)農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬管理工作重視程度的不斷增強(qiáng)，為湖南省各地農(nóng)村土地綜合整治土地權(quán)屬管理水平的提高提供了新的機(jī)遇，但量多面廣、連片推進(jìn)的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施將為遇到更多、更為復(fù)雜的土地權(quán)屬問題，湖南省農(nóng)村土地綜合整治工作中的土地權(quán)屬管理面臨著不少的壓力。

2　湖南農(nóng)村土地綜合整治中土地權(quán)屬管理存在的問題

2.1土地所有權(quán)主體模糊，確權(quán)難度大

由于現(xiàn)行相關(guān)法律對(duì)土地所有權(quán)規(guī)定的原則、文字表述不盡一致，以及歷史上我國集體土地所有權(quán)制度的變化，使得土地所有權(quán)主體模糊，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確定的難度大。根據(jù)抽樣調(diào)查2009～2013年全省已實(shí)施的35個(gè)省級(jí)以上投資農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目土地權(quán)屬確定情況發(fā)現(xiàn)，由于土地所有權(quán)主體模糊，有3個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中由于未利用開發(fā)出現(xiàn)過國家與集體土地所有權(quán)的爭議，10個(gè)項(xiàng)目由于未利用開發(fā)存在村與村之間土地所有權(quán)的爭議，6個(gè)項(xiàng)目由于未利用地開發(fā)、采礦用地復(fù)墾、“飛地”等出現(xiàn)過土地所有權(quán)無人認(rèn)領(lǐng)， 9個(gè)項(xiàng)目由于“插花地”、7個(gè)項(xiàng)目由于“飛地”的存在出現(xiàn)過村與村之間土地所有權(quán)的爭議。

2.2農(nóng)民對(duì)土地綜合整治中權(quán)屬調(diào)整意愿較低

在同時(shí)考慮區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和區(qū)域自然環(huán)境的差異的條件下，選擇湖南省7個(gè)具有代表性的縣（市、區(qū)）（澧縣、永順縣、湘陰縣、君山區(qū)、新寧縣、漣源縣和永興縣）的750名農(nóng)戶進(jìn)行“農(nóng)民對(duì)土地權(quán)屬的認(rèn)知程度與土地綜合整治中土地權(quán)屬調(diào)整的意愿”問卷調(diào)查。對(duì)土地權(quán)屬認(rèn)知程度的調(diào)查結(jié)果顯示（表1），被調(diào)查者中只有140人（18.67％）認(rèn)為自己是土地的所有者； 328人（43.73％）、257人（34.27％）認(rèn)為農(nóng)村土地屬于國家和集體所有，自己僅擁有土地的使用權(quán)；其他觀點(diǎn)持有者僅占3.33％。說明湖南省農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的認(rèn)知程度較高。進(jìn)一步分析被調(diào)查農(nóng)戶的地域分布情況發(fā)現(xiàn)，對(duì)土地所有權(quán)認(rèn)知存在偏差的農(nóng)戶主要分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

表1　農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的認(rèn)知情況

對(duì)農(nóng)村土地綜合整治及權(quán)屬調(diào)整意愿的調(diào)查結(jié)果顯示（表2），對(duì)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，有523人（69.73％）持支持態(tài)度；而有134人（17.87％）則持反對(duì)意見；有93人（12.40％）持無所謂的態(tài)度。持支持意見的人認(rèn)為土地綜合項(xiàng)目的實(shí)施可以改善生產(chǎn)生活條件。持反對(duì)意見的人認(rèn)為土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施后可能會(huì)占用自己的土地，危害到自身既得利益。而相反在農(nóng)村土地綜合整治權(quán)屬調(diào)整問題的調(diào)查中，多數(shù)人持反對(duì)意見。有647人（86.27％）反對(duì)在農(nóng)村土地綜合整治中進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整；僅有86人（11.47％）支持在農(nóng)村土地綜合整治中進(jìn)行適度權(quán)屬微調(diào)（表2）。多數(shù)人反對(duì)是擔(dān)心在農(nóng)村土地綜合整治中會(huì)對(duì)自己原有的土地進(jìn)行重新再分配，在土地面積、質(zhì)量等方面會(huì)吃虧。而多數(shù)贊成者自身的土地?cái)?shù)量和質(zhì)量本來就不太理想。

表2　農(nóng)村土地綜合整治及權(quán)屬調(diào)整的意愿

2.3土地整治機(jī)構(gòu)人員少，項(xiàng)目權(quán)屬調(diào)查不夠細(xì)致

土地權(quán)屬調(diào)查是土地整治項(xiàng)目實(shí)施的前置性工作，清晰的土地權(quán)屬是土地整治項(xiàng)目得以順利實(shí)施的保障。隨著土地整治規(guī)劃的實(shí)施，單個(gè)土地綜合整治項(xiàng)目的規(guī)模不斷增大，項(xiàng)目實(shí)施過程中不但存在為數(shù)不少的土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整，還存在土地所有權(quán)的調(diào)整，土地權(quán)屬調(diào)查工作量大。走訪調(diào)查得知，受資金短缺的制約，許多縣（市）土地開發(fā)整理中心僅幾個(gè)人，且沒有專用車輛（如通道侗族自治縣土地開發(fā)整理中心在編人員僅4人，租用車輛1臺(tái)），土地項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)前土地權(quán)屬調(diào)查壓力大，調(diào)查不夠細(xì)致，登記不夠準(zhǔn)確。

2.4土地權(quán)屬調(diào)整方案確定過程簡單

土地整治項(xiàng)目實(shí)施需要土地權(quán)屬調(diào)整。湖南省大部分地區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整方案確定過程真正的駕馭者是村、支兩委的主要負(fù)責(zé)人，既缺少正式的行政機(jī)構(gòu)參與，缺乏權(quán)威性，又缺少廣大群眾的參與，缺乏對(duì)村、支兩委的監(jiān)督；權(quán)屬調(diào)整方案僅在村部張榜公告，村民小組長只將信息口頭告知相關(guān)村民。這樣的權(quán)屬方案確定過程極為簡單，存在引起村民權(quán)屬矛盾的隱患。

2.5土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案可操作性不強(qiáng)

切實(shí)可行的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，可以顯著提高土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施效率和效果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于技術(shù)承擔(dān)單位缺乏與村組及其村民開展有效地溝通或沒有充分聽取村組及其村民的意見，湖南省多數(shù)土地綜合整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案可操作性有待提高。

2.6土地權(quán)屬爭（異）議調(diào)處無有形機(jī)構(gòu)，且調(diào)處效率低

由于歷史原因，農(nóng)村集體土地權(quán)屬存在糾紛較多、公眾參與的有效性差、運(yùn)行機(jī)制不健全和法律法規(guī)體系不完善等問題，疊加土地整治活動(dòng)，使得土地權(quán)屬問題調(diào)處變得更為復(fù)雜。以2009～2013年湖南省已實(shí)施的35個(gè)省級(jí)以上投資農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目（項(xiàng)目區(qū)均未跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為例，分析土地權(quán)屬爭（異）議調(diào)處情況，發(fā)現(xiàn)35個(gè)項(xiàng)目中存在土地所有權(quán)爭（異）議29起，主要由鄉(xiāng)村委會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)調(diào)處；存在土地承包經(jīng)營權(quán)爭（異）議36起（均為村內(nèi)農(nóng)戶與農(nóng)戶之間），全部要由鄉(xiāng)村委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)處。29起土地所有權(quán)爭（異）議中，15起未調(diào)處成功，占到51.72％；36起土地承包經(jīng)營權(quán)爭（異）議中，9起未調(diào)處成功，土地權(quán)屬爭（異）議調(diào)處效率有待提高。由于沒有專門的調(diào)處機(jī)構(gòu)和調(diào)處人員，農(nóng)村土地綜合整治爭（異）議調(diào)處時(shí)，相關(guān)部門不敢接觸爭（異）議的實(shí)質(zhì)，又害怕群眾上訪，只能作“和稀泥”式的調(diào)解，難以真正解決問題。

3　加強(qiáng)湖南農(nóng)村土地綜合整治土地權(quán)屬管理的對(duì)策建議

3.1完善法律法規(guī)政策體系，依法進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整工作

土地權(quán)屬調(diào)整是土地整治工作的核心環(huán)節(jié)，涉及多方利益主體，而我國現(xiàn)行有關(guān)土地權(quán)屬的法律、法規(guī)還存在一定的模糊區(qū)域，容易引起糾紛和適用上的分歧。因此，首先立法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂使其日益完善，規(guī)范土地權(quán)屬調(diào)整。其次，制定以“授權(quán)性法律規(guī)則”為主的土地整治及權(quán)屬調(diào)整法律、法規(guī)體系。第三，在土地權(quán)屬調(diào)整工作中，必須將土地相關(guān)法律、法規(guī)、政策的宣傳工作落到實(shí)處。最后，執(zhí)政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格遵守我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地政策，以及相關(guān)重要法律中的規(guī)定，實(shí)事求是地解決問題，規(guī)范運(yùn)作土地權(quán)屬調(diào)整工作。

3.2增強(qiáng)權(quán)屬調(diào)整運(yùn)作的規(guī)范性

在土地權(quán)屬調(diào)整時(shí)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范其運(yùn)作，使實(shí)際調(diào)整結(jié)果與設(shè)計(jì)的權(quán)屬調(diào)整方案盡可能保持一致，保持土地整治工作的穩(wěn)定性，減少權(quán)屬調(diào)整的二次糾紛。在編制土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整方案時(shí)，要充分考慮到集體和農(nóng)民的利益，保障耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。調(diào)整方案編制完成后，應(yīng)向涉及行政村及全體村民發(fā)布公告，并以書面形式分別通知承包人和他項(xiàng)權(quán)利人，公告期限視實(shí)際情況而定。村集體間所有權(quán)調(diào)整方案經(jīng)公布并征求意見確定后，應(yīng)重新確定土地界址，土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整方案經(jīng)公布并征求意見后，再由項(xiàng)目區(qū)村集體與農(nóng)民重新簽訂承包協(xié)議，并登記造冊(cè)。

3.3力求權(quán)屬調(diào)整方法與手段的多樣化

農(nóng)村土地整治過程中，權(quán)屬調(diào)整事關(guān)農(nóng)民的切身利益，如果處理不當(dāng)可能引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾，因此需要注重方式與方法。土地權(quán)屬調(diào)整，應(yīng)該避免采用過于生硬的方法和單一的手段，要綜合運(yùn)用多種方式，結(jié)合權(quán)屬性質(zhì)、特點(diǎn)等創(chuàng)新調(diào)整辦法。在土地整治過程中，針對(duì)不同情況制定適宜的土地權(quán)屬調(diào)整政策，地方政府應(yīng)及時(shí)總結(jié)已實(shí)施項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)整經(jīng)驗(yàn)與存在的主要問題，結(jié)合擬開展整治項(xiàng)目的個(gè)性特點(diǎn)，未雨綢繆，創(chuàng)新性地探索土地權(quán)屬調(diào)整新方法。

3.4加強(qiáng)宣傳工作，提高公眾參與度

農(nóng)村土地整治、權(quán)屬調(diào)整工作牽涉面廣，有賴于廣大利益相關(guān)者的及時(shí)溝通與有效交流，加強(qiáng)宣傳工作，可以提高公眾參與的積極性與主動(dòng)性，使整治項(xiàng)目能夠得到項(xiàng)目區(qū)群眾的廣泛支持，減少摩擦。因此，需要通過多種渠道、多種方法和多種形式加強(qiáng)對(duì)土地整治及權(quán)屬調(diào)整各項(xiàng)政策的宣傳。

3.5加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

按照新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求，地方政府因地制宜地制定出臺(tái)支持土地流轉(zhuǎn)的政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，以村為單位，將村民土地承包權(quán)股權(quán)化，以農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營、發(fā)包經(jīng)營、專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)企業(yè)合營等多種形式開展土地規(guī)模經(jīng)營，化解土地權(quán)屬矛盾，增加農(nóng)民收入。

3.6健全農(nóng)村土地綜合整治土地權(quán)屬管理機(jī)制

成立由縣級(jí)人民政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長，國土資源局局長任副組長，農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局、環(huán)保局等部門領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)組成的土地權(quán)屬調(diào)整工作領(lǐng)導(dǎo)小組。主要負(fù)責(zé)落實(shí)農(nóng)村土地整治權(quán)屬調(diào)整工作經(jīng)費(fèi)；審查批復(fù)土地權(quán)屬調(diào)整方案；土地權(quán)屬調(diào)整工作驗(yàn)收；協(xié)調(diào)解決土地權(quán)屬爭議等重大事件。

成立由縣級(jí)國土資源局主管局長為主任，國土資源局地籍、耕保、規(guī)劃、用地等股室和項(xiàng)目涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村主要負(fù)責(zé)人組成的土地權(quán)屬調(diào)整辦公室。主要負(fù)責(zé)土地整治前的土地調(diào)查和確權(quán)；編制和落實(shí)土地權(quán)屬調(diào)整方案；調(diào)處土地權(quán)屬爭（異）議；組織簽訂土地權(quán)屬調(diào)整協(xié)議，實(shí)施土地權(quán)屬調(diào)整；土地整治后的土地調(diào)查、確權(quán)登記和信息化建設(shè)等工作。

3.7嚴(yán)格農(nóng)村土地綜合整治權(quán)、土地屬調(diào)整質(zhì)量評(píng)價(jià)制度

根據(jù)土地整治過程中土地權(quán)屬調(diào)整的特點(diǎn)，按照土地權(quán)屬調(diào)整的內(nèi)涵要求，從權(quán)屬認(rèn)可度、生產(chǎn)便利度和和諧發(fā)展度等方面入手，定量與定性相結(jié)合，構(gòu)建起可操作性強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目權(quán)屬調(diào)整質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易稍儎澏▎雾?xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用相關(guān)定量評(píng)價(jià)方法確定土地權(quán)屬調(diào)整質(zhì)量的高低。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地綜合整治權(quán)土地屬調(diào)整質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，以縣（區(qū)）為單位，采用制定的土地權(quán)屬調(diào)整質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，定期對(duì)前幾

年（一般為2 a）已實(shí)施的土地整治項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)整質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)等級(jí)的高低，在來年申報(bào)土地整治項(xiàng)目時(shí)給與支持或限制。

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（責(zé)任編輯：肖彥資）

Problems and Countermeasures of Land Property Management of Rural Land Comprehensive Improvement in Hunan

DENG Chu-xiong，HUANG Xi-hong
（College of Resources and Environmental Science, Hunan Normal University, Changsha 410081, PRC）

Abstract：Land property management is the core of rural land comprehensive improvement, which affects the efficiency of rural land comprehensive improvement directly.At present, there are some problems existing in the land property management of rural land comprehensive improvement in Hunan province, such as many difficulties in determining authentic rights, low aspiration of farmers as well as simple process of land property adjustment scheme, which hinder the healthy development of rural land comprehensive improvement in Hunan province.Therefore, in order to reinforce the land property management in Hunan province, it is necessary to perfect the system of laws and regulations, as well as enhance the standardization of the operation.

Key words：rural area; land property management; problem; countermeasure; Hunan province

作者簡介：鄧楚雄（1974-），男，湖南衡陽市人，副教授，主要研究方向?yàn)橘Y源評(píng)價(jià)與區(qū)域規(guī)劃。

基金項(xiàng)目：湖南省教育廳資助科研項(xiàng)目（15C815、14C0774）；湖南省國土資源科技項(xiàng)目（2013-24）；湖南師范大學(xué)第三批產(chǎn)學(xué)研合作示范基地項(xiàng)目；湖南師范大學(xué)青年優(yōu)秀人才培養(yǎng)計(jì)劃（ET13106）

收稿日期：2015-10-12

DOI:10.16498/j.cnki.hnnykx.2015.12.027

中圖分類號(hào)：F301.22

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-060X（2015）12-0093-03