中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展情況及政策分析

戴 帥，劉金廣，朱建安，鞏建國(guó)

(公安部道路交通安全研究中心，北京100062)

近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步推進(jìn)，機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)增長(zhǎng)。截至2014年底，中國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量為2.64億輛。其中，汽車(含三輪汽車和低速載貨汽車)1.54億輛，約占58.33%；摩托車0.92億輛，約占34.85%；其他機(jī)動(dòng)車0.18億輛，約占6.82%。中國(guó)已有35個(gè)城市的汽車保有量超過(guò)百萬(wàn)輛，比2013年增加4個(gè)，其中有10個(gè)城市汽車保有量超過(guò)200萬(wàn)輛，比2013年增加2個(gè)。與國(guó)際城市相比，中國(guó)城市機(jī)動(dòng)車構(gòu)成較為復(fù)雜，為有效開展對(duì)比分析，本文主要以汽車為研究對(duì)象對(duì)中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展情況及城市交通政策進(jìn)行分析。

1 城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展情況

1.1 世界機(jī)動(dòng)化發(fā)展總體情況

世界銀行2010年數(shù)據(jù)顯示，全球汽車保有量已達(dá)到10.15億輛，千人汽車保有量為148輛，其中發(fā)達(dá)國(guó)家千人汽車保有量普遍在500輛以上，如美國(guó)797輛、日本591輛、英國(guó)519輛，中國(guó)僅為102輛，排名第105位(見(jiàn)圖1)。在開展統(tǒng)計(jì)的348個(gè)中國(guó)城市中，城市千人汽車保有量最高僅為295輛。據(jù)2012年國(guó)際道路聯(lián)盟(International Road Federation,IRF)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)、中國(guó)和日本是汽車保有量最高的3個(gè)國(guó)家，占世界汽車總量的比例約為44%(見(jiàn)圖2)。總體來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家機(jī)動(dòng)化進(jìn)程起步較早，美國(guó)發(fā)端于第一次世界大戰(zhàn)前，歐洲和日本起步于第二次世界大戰(zhàn)后，而發(fā)展中國(guó)家主要集中在20世紀(jì)八九十年代才得到發(fā)展(見(jiàn)圖3和圖4)。近10年，中國(guó)汽車保有量的增量和增速均為世界第一，年均增幅17.27%，而發(fā)達(dá)國(guó)家汽車保有量增長(zhǎng)基本已趨于平緩，美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)增幅均維持在2%以內(nèi)。

圖1 全球國(guó)家千人汽車保有量分布Fig.1 Distribution of automobile ownership per 1,000 people around the world

圖2 全球汽車保有量分布Fig.2 Distribution of automobile ownership around the world

圖3 部分國(guó)家機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)趨勢(shì)Fig.3 Growth trend of automobile ownership in several countries

1.2 中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化結(jié)構(gòu)

與多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)城市交通工具經(jīng)歷了從自行車逐步發(fā)展到摩托車，然后再到汽車的過(guò)程。

目前，中國(guó)機(jī)動(dòng)車結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，除汽車、摩托車外，還有掛車、農(nóng)用車等。其中，小微型載客汽車(簡(jiǎn)稱小汽車)占機(jī)動(dòng)車的比例為45.7%，而且這一比例一直不斷上升，體現(xiàn)出中國(guó)機(jī)動(dòng)化發(fā)展向小汽車化邁進(jìn)的趨勢(shì)。例如太原、深圳和北京汽車占機(jī)動(dòng)車的比例達(dá)到99.1%，98.5%和97.1%，其中小汽車占機(jī)動(dòng)車的比例分別為71.9%，71.1%和79.9%。

在部分城市中，摩托車占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，如華南和西南地區(qū)的江門、貴港、臨滄、欽州等城市，摩托車占機(jī)動(dòng)車的比例達(dá)到83%以上。重慶和南寧的摩托車比例也達(dá)到52.4%和50.7%。

此外，據(jù)估算，中國(guó)電動(dòng)自行車實(shí)際保有量已達(dá)到1.5億輛，且90%以上具有機(jī)動(dòng)車的基本屬性，俗稱“超標(biāo)電動(dòng)自行車”，還有老年代步車、低速電動(dòng)車等游離于機(jī)動(dòng)車范疇之外的違規(guī)車輛同樣也代表著中國(guó)機(jī)動(dòng)化發(fā)展過(guò)程中一支龐大而特殊的力量。

1.3 中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展特點(diǎn)

從千人汽車保有量來(lái)看，中國(guó)千人汽車保有量超過(guò)200輛的城市共14個(gè)(見(jiàn)圖5)。這些城市類型差異顯著，有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的特大城市(如北京、深圳和杭州)，也有人均GDP較高的礦產(chǎn)資源型城市(如鄂爾多斯、克拉瑪依、東營(yíng))，還有城市人口稀少的城市(如拉薩、阿拉善)。中國(guó)千人汽車保有量低于平均水平(102輛·千人-1)的城市達(dá)到242個(gè)，占69.3%。

從機(jī)動(dòng)化分布來(lái)看，中國(guó)西部地區(qū)(12省、市、自治區(qū)以及2個(gè)自治州)土地面積占全國(guó)國(guó)土面積的70.9%，人口和汽車保有量?jī)H占全國(guó)的21.2%和21.6%。在中國(guó)35個(gè)汽車保有量超過(guò)100萬(wàn)輛的城市中，西部也僅有成都、重慶、西安和昆明4個(gè)城市。

圖4 部分國(guó)家千人機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)趨勢(shì)Fig.4 Growth trend of automobile ownership per 1,000 people in several countries

圖5 2013年中國(guó)千人汽車保有量超過(guò)200輛的城市Fig.5 Chinese cities with over 200 automobiles per 1,000 people in 2013

1.4 中國(guó)城市汽車增長(zhǎng)趨勢(shì)

目前，中國(guó)汽車保有量超過(guò)100萬(wàn)輛的城市主要是直轄市、省會(huì)城市以及東部沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)城市(見(jiàn)圖6)。盡管中國(guó)還有82.8%的城市汽車保有量低于50萬(wàn)輛，但是以當(dāng)前中國(guó)汽車增長(zhǎng)速度推算，在政策環(huán)境不變的情況下，中國(guó)城市汽車保有量將繼續(xù)快速增長(zhǎng)，未來(lái)3～5年，處于汽車保有量“第一陣營(yíng)”的城市(達(dá)到200萬(wàn)輛的城市)，將由目前的10個(gè)增至25個(gè)；處于“第二陣營(yíng)”的城市(達(dá)到100萬(wàn)輛的城市)，將由目前的35個(gè)增至54個(gè)，約占中國(guó)城市數(shù)量的15.5%[3]。

2 中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展主要影響因素

2.1 汽車價(jià)格與人均GDP的比值直接影響機(jī)動(dòng)化發(fā)展

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)人均GDP達(dá)到3 000美元時(shí)，小汽車快速進(jìn)入家庭，汽車價(jià)格與人均GDP的比值小于3時(shí)，汽車銷量會(huì)以年均20%的速度高速增長(zhǎng)10年[4]。中國(guó)2001年之后，千人汽車保有量、千人私人汽車保有量年均增長(zhǎng)速度分別為11%和20%，但2001年中國(guó)人均GDP僅為8 622元，按照當(dāng)年美元與人民幣匯率計(jì)算，剛超過(guò)1 000美元，車輛價(jià)格與人均GDP比值高達(dá)24。分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等沿海、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入水平已經(jīng)較高，汽車價(jià)格與人均GDP比值早已小于3。汽車增長(zhǎng)黃金10年主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，例如廣東、江蘇、浙江等沿海8省市2005年的汽車銷量超過(guò)全國(guó)銷量的70%，中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)全國(guó)平均水平全面上升。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委汽車價(jià)格監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析，2008年中國(guó)汽車價(jià)格與人均GDP比值首次降至3以下，全國(guó)主要城市汽車進(jìn)入迅速增長(zhǎng)期。居民收入提高與車輛價(jià)格下降雙向作用導(dǎo)致汽車保有量迅速提升。以捷達(dá)車型為例，2002年居民收入水平購(gòu)買一輛捷達(dá)需要16年的時(shí)間，而在2012年這一時(shí)間縮短至3年。

2.2 公共交通發(fā)展相對(duì)滯后誘發(fā)小汽車增長(zhǎng)

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化水平提高，城市交通出行人數(shù)、出行次數(shù)和出行距離增長(zhǎng)相互疊加造成出行總量激增。以北京市為例，1986年城市居民出行總量為939萬(wàn)人次·d-1，平均出行距離為6 km·d-1。到2005年，城市居民出行總量達(dá)到2 015萬(wàn)人次·d-1，平均出行距離增至9.3 km·d-1。而北京市軌道交通自1969年和1984年地鐵1號(hào)線、2號(hào)線分別開通運(yùn)營(yíng)，一直到2003年地鐵13號(hào)線和八通線投入運(yùn)營(yíng)，地鐵運(yùn)營(yíng)里程才從54 km延長(zhǎng)至114 km?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)公共交通發(fā)展的相對(duì)滯后為小汽車的快速增長(zhǎng)提供了土壤。

2.3 汽車產(chǎn)業(yè)政策有力支撐汽車保有量增加

1994年、2004年和2009年，國(guó)家分別出臺(tái)了支持和振興汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件，極大地刺激了中國(guó)汽車產(chǎn)銷量和保有量快速增長(zhǎng)。1994年，國(guó)家《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》確定了汽車工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的支柱產(chǎn)業(yè)地位，當(dāng)時(shí)中國(guó)汽車保有量不足1 000萬(wàn)輛，汽車年產(chǎn)量剛突破130萬(wàn)輛。2004年，為應(yīng)對(duì)加入世貿(mào)組織后中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形勢(shì)，國(guó)務(wù)院又一次發(fā)布《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，當(dāng)年中國(guó)汽車保有量達(dá)到2 693.7萬(wàn)輛，汽車年產(chǎn)量超過(guò)500萬(wàn)輛。2009年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)再次出臺(tái)《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，此時(shí)，中國(guó)汽車產(chǎn)銷量連續(xù)4年居全球第一。2012年，中國(guó)汽車產(chǎn)銷量雙雙超過(guò)1 900萬(wàn)輛，汽車保有量突破1億輛，其中私人汽車所占比例高達(dá)80.8%。

圖6 2014年中國(guó)汽車保有量超過(guò)100萬(wàn)輛的城市Fig.6 Chinese cities with over 1 million automobiles in 2014

3 中國(guó)城市交通政策評(píng)價(jià)

3.1 城市公共交通政策的導(dǎo)向作用

從改革開放至2003年城市機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展的25年，國(guó)家雖提出了積極發(fā)展城鄉(xiāng)公共交通，但未明確公共交通的定位。直到2004年《建設(shè)部關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》(建城[2004]38號(hào))出臺(tái)、2005年9月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)該意見(jiàn)，即國(guó)辦發(fā)[2005]46號(hào)，才明確了公共交通在城市交通中的戰(zhàn)略地位。2014年通過(guò)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中也明確提出要將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置。10年間中國(guó)城市公共交通的發(fā)展取得巨大飛躍，例如北京、上海已擁有世界最大規(guī)模的地鐵系統(tǒng)。但總體而言，中國(guó)城市公共交通對(duì)城市機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)的抑制作用仍未明顯顯現(xiàn)，公共交通出行比例難以快速提升，城市公共交通仍面臨巨大發(fā)展壓力。從政策解讀中不難發(fā)現(xiàn)，汽車產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)時(shí)間早、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)明確，對(duì)于機(jī)動(dòng)化發(fā)展的刺激作用是明顯的、實(shí)時(shí)的，而公共交通雖然后期受到了重視，但高速發(fā)展的時(shí)間短，導(dǎo)致在機(jī)動(dòng)化持續(xù)快速發(fā)展的大環(huán)境下，公共交通發(fā)展相對(duì)持續(xù)滯后。因此，中國(guó)城市交通政策的實(shí)效性應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)。

3.2 部分城市汽車調(diào)控政策逐步引發(fā)示范效應(yīng)

國(guó)家層面對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)給予了極大支持，短期內(nèi)汽車開始大規(guī)模進(jìn)入家庭并逐步走進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)，但部分大城市已開始對(duì)機(jī)動(dòng)車采取限制性管理措施。1994年，上海市實(shí)施了額度拍賣制度；2010年，北京市宣布實(shí)施機(jī)動(dòng)車總量控制政策，隨后貴陽(yáng)、廣州、天津、杭州和深圳等城市以“一年一城”的速度相繼實(shí)施限購(gòu)政策，引發(fā)強(qiáng)大的示范效應(yīng)。目前，上海市千人汽車保有量?jī)H為95輛，低于全國(guó)平均水平，表明政策干預(yù)措施對(duì)機(jī)動(dòng)化發(fā)展的顯著影響與抑制作用。此外，北京、成都、杭州、天津等8個(gè)城市還實(shí)施了機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行政策。雖然國(guó)家一直在鼓勵(lì)汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是交通擁堵、空氣污染等問(wèn)題已成為大城市不可承受之重。限購(gòu)、限行政策只是為發(fā)展公共交通暫時(shí)贏得了時(shí)間，絕不是“一勞永逸”的對(duì)策措施，城市汽車保有量仍然在保持上升趨勢(shì)，中國(guó)亟須通過(guò)國(guó)家級(jí)的城市機(jī)動(dòng)化政策科學(xué)引導(dǎo)汽車產(chǎn)業(yè)與城市交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 步行和自行車交通被汽車交通擠占

2002年之前，國(guó)家對(duì)于自行車交通基本持不鼓勵(lì)、不發(fā)展的態(tài)度，甚至在部分文件中提出了限制性措施。例如1990年《城市公共交通當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法》中提到在特大城市，要把超出自行車最佳出行時(shí)間和距離的部分自行車交通吸引至公共交通，要根據(jù)不同情況提出控制、限制和禁止的措施；2002年《上海市城市交通白皮書》提出2005年全市自行車出行量比2000年減少25%的縮減目標(biāo)。據(jù)濟(jì)南市交通管理部門統(tǒng)計(jì)，2013年，濟(jì)南市198條主次干路中，具備完整、連續(xù)自行車和行人通行系統(tǒng)的僅有21條，占10.6%，而自行車和步行出行占全市出行總量的57.2%，即占比一成的自行車和步行道路設(shè)施承擔(dān)了占比近六成的出行量。

隨著城市交通擁堵、步行和自行車通行環(huán)境惡化以及對(duì)綠色暢行的向往，人們開始逐步意識(shí)到“零污染”的步行和自行車對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展的重要性。2012年，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了3部指導(dǎo)性文件，分別提出了城市應(yīng)樹立行人優(yōu)先的理念，加強(qiáng)行人過(guò)街設(shè)施、步行和自行車“綠道”建設(shè)等工作任務(wù)和要求。在機(jī)動(dòng)化發(fā)展最為關(guān)鍵的1994—2004年，國(guó)家關(guān)于城市交通發(fā)展的指導(dǎo)性文件非常少，作為占據(jù)綠色出行絕大部分比例的步行和自行車交通在這一階段逐步受到抑制，道路通行空間和路權(quán)逐漸被小汽車交通侵蝕，綜合反映出城市交通政策的科學(xué)性、前瞻性需要進(jìn)一步加強(qiáng)和提高。

4 思考和建議

從國(guó)內(nèi)外歷年來(lái)的千人機(jī)動(dòng)車保有量變化和人均GDP變化數(shù)據(jù)擬合來(lái)看，目前中國(guó)尚處于機(jī)動(dòng)化的初級(jí)發(fā)展階段，但是大城市已處于矛盾的激化期，逐步凸顯的城市環(huán)境、交通擁堵等問(wèn)題已經(jīng)非常緊迫。通過(guò)建模預(yù)測(cè)可知，到2025年中國(guó)機(jī)動(dòng)車總量將超過(guò)3.5億輛。由于車輛保有結(jié)構(gòu)、單車周轉(zhuǎn)量、交通擁堵等因素，中國(guó)車均汽、柴油消耗量遠(yuǎn)高于美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，從能源安全的角度來(lái)看，中國(guó)城市不宜走以小汽車為主的發(fā)展道路。基于此，對(duì)中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展提出以下建議。

4.1 國(guó)家統(tǒng)籌制定汽車管理體系與民生政策

國(guó)家應(yīng)從汽車生產(chǎn)、銷售、注冊(cè)、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)汽車相關(guān)法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制(修)訂，使汽車企業(yè)生產(chǎn)出安全、節(jié)能、環(huán)保的產(chǎn)品，確保汽車能夠安全、綠色、合理地使用。一是統(tǒng)籌考慮能源、環(huán)保和城市道路、停車等綜合承載能力，制定專門且科學(xué)合理的汽車發(fā)展規(guī)劃，形成中央與地方的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免地方保護(hù)主義對(duì)汽車發(fā)展的侵蝕和影響；二是由國(guó)家從全局角度考慮汽車發(fā)展與民生的協(xié)調(diào)，全方位提出強(qiáng)化公共交通、自行車和步行的發(fā)展政策。

4.2 科學(xué)調(diào)整機(jī)動(dòng)化發(fā)展結(jié)構(gòu)

一是從道路規(guī)劃設(shè)計(jì)、路權(quán)劃分、道路交通管理等全方位保障公共交通、步行交通和自行車交通的通行權(quán)和優(yōu)先權(quán)，決不能再一味遷就小汽車交通，應(yīng)該把有限的道路資源還給公共交通、步行和自行車交通，為人們出行提供可選擇的交通方式；二是以經(jīng)濟(jì)手段為主，配合法律、行政和技術(shù)等調(diào)控手段，逐步淘汰高排放、低安全性的機(jī)動(dòng)車輛，引導(dǎo)城市小汽車的發(fā)展與使用，最大限度提高公共交通、步行和自行車的出行比例[5]。

4.3 因地制宜開展城市交通規(guī)劃研究與實(shí)踐

一是結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理地貌、人文環(huán)境，以及機(jī)動(dòng)化發(fā)展現(xiàn)狀，秉持綠色交通、可持續(xù)交通、科技交通的發(fā)展理念，開展城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展趨勢(shì)下的交通發(fā)展模式規(guī)劃研究與實(shí)踐；二是加強(qiáng)城市交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接研究，從規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略、方案、評(píng)估等多個(gè)層面，開展規(guī)劃設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)性研究，確保規(guī)劃落地，真正發(fā)揮規(guī)劃先行的導(dǎo)向作用；三是統(tǒng)籌考慮城市土地利用，從完善城市功能體系、均衡職住分布、優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)等方面，開展城鎮(zhèn)群交通規(guī)劃研究與實(shí)踐。

4.4 全社會(huì)積極營(yíng)造綠色出行氛圍與環(huán)境

一是將交通安全與文明意識(shí)納入到提高國(guó)民綜合文明素質(zhì)中，將交通安全與文明教育貫穿全民教育全過(guò)程；二是廣泛宣傳綠色出行的愿景，有生機(jī)、可游憩城市的重要支撐是暢通的綠色交通，不是處處擁堵鳴笛的小汽車交通，鼓勵(lì)居民主動(dòng)放棄小汽車，采用綠色交通出行。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，在一定時(shí)期內(nèi)，中國(guó)城市機(jī)動(dòng)化還將繼續(xù)高速發(fā)展，道路交通供需矛盾將進(jìn)一步惡化，城市交通正逐漸成為各級(jí)政府和普通百姓普遍關(guān)注的民生問(wèn)題。為保障中國(guó)城市交通健康發(fā)展，應(yīng)在分析借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家機(jī)動(dòng)化發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)城市發(fā)展的實(shí)際情況與特點(diǎn)，探討自身機(jī)動(dòng)化發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，通過(guò)全社會(huì)的共同努力，推動(dòng)城市機(jī)動(dòng)化發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)、政策措施以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的系統(tǒng)完善。

[1]Wikipedia.List of Countries by Vehicles Per Capita[EB/OL].2014[2014-05-27].http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_vehicles_per_capita.

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