《深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)》編制探索
——以更具競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)的綜合交通體系促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

鄒 兵，鄧 琪，孫永海

(深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東深圳518040)

2010年8月，《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》[1](以下簡(jiǎn)稱《城市總規(guī)》)獲得國(guó)務(wù)院審批，明確了深圳城市發(fā)展模式將由過去的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化的全面轉(zhuǎn)型的方向和路徑。按照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的要求，深圳市于2012年啟動(dòng)了《深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)》[2]的編制工作，既作為落實(shí)《城市總規(guī)》的重要措施，也是引導(dǎo)深圳市交通發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的綱領(lǐng)性文件，將為全市各類交通專項(xiàng)規(guī)劃和政策制定、修訂以及各項(xiàng)設(shè)施的建設(shè)管理提供指導(dǎo)依據(jù)。這項(xiàng)規(guī)劃歷時(shí)2年，已經(jīng)全部完成，進(jìn)入審查報(bào)批程序。本次規(guī)劃以建設(shè)更具競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)的綜合交通體系為目標(biāo)，針對(duì)深圳市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求，就綜合交通體系規(guī)劃編制內(nèi)容和方法進(jìn)行新的探索和思考。

1 深圳市歷次綜合交通體系規(guī)劃回顧與評(píng)估

深圳市是中國(guó)最早開展交通規(guī)劃編制的城市之一。20世紀(jì)80年代中期至90年代，深圳市完成了一系列道路交通專項(xiàng)規(guī)劃，有效指導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)早期的交通設(shè)施建設(shè)，奠定了原特區(qū)的交通路網(wǎng)骨架和空間格局。進(jìn)入21世紀(jì)后，深圳市開始組織編制覆蓋全市域、包含各類交通方式的綜合交通體系規(guī)劃，其中較有影響力的有2001年《深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃》[3]和2005年《深圳市整體交通規(guī)劃》[4]。

1.1 《深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃》

2001年，深圳市城市發(fā)展進(jìn)入“全境開拓”時(shí)代，城市建設(shè)重心逐步轉(zhuǎn)向原特區(qū)外；城市人口規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車數(shù)量激增，高出行頻率居民比例和居民平均出行距離明顯增加。在此背景下編制的《深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃》提出“建設(shè)以軌道交通為骨干、具有交通空間園林化特色的高效、可持續(xù)發(fā)展的城市綜合交通體系”的發(fā)展目標(biāo)，制定“形成以軌道交通為核心的、對(duì)小汽車交通有競(jìng)爭(zhēng)力的公共交通系統(tǒng)”的交通發(fā)展戰(zhàn)略[3]。該規(guī)劃首次安排了國(guó)家與區(qū)域線路、市區(qū)干線、局域線三種類型的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，共計(jì)15條線約365 km，有效指導(dǎo)了深圳市軌道交通二期工程的規(guī)劃建設(shè)，是一個(gè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光和前瞻性的規(guī)劃。但由于該規(guī)劃的工作重點(diǎn)是服務(wù)于綜合交通發(fā)展目標(biāo)下的軌道交通規(guī)劃，對(duì)于軌道交通以外的其他交通系統(tǒng)研究相對(duì)缺乏深度和廣度。雖然提出了建立對(duì)小汽車具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的公共交通的思路，但缺少可實(shí)際操作的措施建議。

1.2 《深圳市整體交通規(guī)劃》

2005年，深圳市政府發(fā)布了面向國(guó)際化城市建設(shè)目標(biāo)的《深圳市整體交通規(guī)劃》。規(guī)劃提出“實(shí)施全面的一體化交通發(fā)展策略，構(gòu)筑以軌道交通為骨干、常規(guī)公交為主體、各種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化的交通體系”的目標(biāo)，制定了14個(gè)方面的發(fā)展策略和行動(dòng)計(jì)劃[4]。在該規(guī)劃指導(dǎo)下，深圳市逐步建立了與城市規(guī)劃相銜接的交通規(guī)劃體系，并編制和修訂了包括機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路、軌道交通、常規(guī)公交、干線路網(wǎng)、停車等專項(xiàng)交通規(guī)劃。隨著規(guī)劃的實(shí)施，深圳交通也進(jìn)入發(fā)展建設(shè)的“黃金10年”，廣深港客運(yùn)專線、廈深鐵路、機(jī)場(chǎng)T3航站樓等重大設(shè)施順利完成建設(shè)并投入運(yùn)營(yíng)，深圳市的區(qū)域交通樞紐地位得到顯著提升。5條軌道交通線開通并初步成網(wǎng)，城市“快、干、支”常規(guī)公交網(wǎng)絡(luò)和“七橫十三縱”的高快速路系統(tǒng)逐步完善，基本滿足不斷增長(zhǎng)的城市交通需求，支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城市空間的拓展優(yōu)化。

1.3 歷次綜合交通體系規(guī)劃的局限性

隨著城市發(fā)展進(jìn)入存量開發(fā)為主的階段，以往的綜合交通體系規(guī)劃也顯現(xiàn)出其局限性，難以適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。

首先，歷次規(guī)劃都是在深圳交通處于大建設(shè)大發(fā)展的背景下編制的，基本都是追求增量擴(kuò)張的“建設(shè)型”規(guī)劃；立足于通過設(shè)施數(shù)量和規(guī)模增長(zhǎng)來滿足交通需求，在資源供給緊約束的條件下必然難以持續(xù)。

其次，歷次規(guī)劃都重在追求交通各子系統(tǒng)自身的完善齊備，對(duì)各子系統(tǒng)之間的整合協(xié)調(diào)力度不足，也同建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)缺乏銜接。

第三，交通規(guī)劃與城市空間布局及土地利用缺乏協(xié)調(diào)互動(dòng)，基本是被動(dòng)地適應(yīng)城市功能的變化和土地利用規(guī)劃的調(diào)整，對(duì)于多中心組團(tuán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化缺少積極主動(dòng)的引導(dǎo)。

第四，以往的規(guī)劃都以設(shè)施布局和建設(shè)方案為主體內(nèi)容，交通政策只作為配套措施，研究相對(duì)薄弱且不成體系，難以發(fā)揮對(duì)交通需求的有效調(diào)控作用。在資源緊約束的條件下，僅靠交通設(shè)施建設(shè)勢(shì)必?zé)o法滿足持續(xù)增長(zhǎng)的居民多樣化出行需求。

2 城市轉(zhuǎn)型給深圳市綜合交通體系帶來的挑戰(zhàn)

近年來，深圳市已經(jīng)發(fā)展成為常住人口規(guī)模超千萬、經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居全國(guó)前列的超大城市，進(jìn)入以轉(zhuǎn)型發(fā)展和質(zhì)量提升為主的階段，交通體系發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)。

2.1 城市定位的提升需要持續(xù)強(qiáng)化區(qū)域交通設(shè)施的支撐

深圳市已經(jīng)確立了建設(shè)全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心城市、現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市的目標(biāo)，并將按照《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008―2020年)》的統(tǒng)一部署，發(fā)揮深莞惠都市區(qū)核心城市的輻射和帶動(dòng)作用，引領(lǐng)珠三角向“亞太地區(qū)最具活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群”邁進(jìn)[5]。同時(shí)，深圳市還將與香港進(jìn)一步拓展深化合作領(lǐng)域，共同推進(jìn)國(guó)際性金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心建設(shè)，共建世界級(jí)都會(huì)。深圳市城市地位的提升需要持續(xù)強(qiáng)化區(qū)域交通設(shè)施的支持，以充分發(fā)揮國(guó)家重要綜合交通樞紐和對(duì)外開放門戶的職能。

2.2 城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求構(gòu)建與之相匹配的交通服務(wù)體系

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，深圳市在持續(xù)強(qiáng)化高新技術(shù)、現(xiàn)代物流、金融和文化產(chǎn)業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，大力培育互聯(lián)網(wǎng)、生物、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要交通服務(wù)體系的積極支持。以物流業(yè)為例，過去以低附加值、大規(guī)模運(yùn)輸為主的公路、港口物流方式將發(fā)生變化，高時(shí)效性的航空與高鐵運(yùn)輸將穩(wěn)步增長(zhǎng)，港口大宗產(chǎn)品物流將趨于平緩；城市物流需要適應(yīng)電商、快遞業(yè)發(fā)展的需求進(jìn)行轉(zhuǎn)型。這都需要交通服務(wù)體系隨之應(yīng)變。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型方面，深圳市全市常住人口規(guī)模已超過1 000萬人，未來人口發(fā)展態(tài)勢(shì)將由過去的超常規(guī)增長(zhǎng)趨向平穩(wěn)。預(yù)測(cè)2030年常住人口約1 400萬人，并仍將保持相當(dāng)規(guī)模的暫住人口[2]。但人口結(jié)構(gòu)倒掛問題(深圳市常住人口中戶籍人口比例較低，僅占約30%)將逐步緩解，戶籍人口比例和平均受教育程度提高，年齡結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定。這將帶來教育、醫(yī)療等公共服務(wù)需求和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化；出行需求也將由過去以居民通勤為主的城市客運(yùn)，向跨區(qū)域、全天候、多元化、品質(zhì)化的出行需求轉(zhuǎn)變。

盡管深圳市名義上已實(shí)現(xiàn)完全城市化，并將特區(qū)范圍擴(kuò)大到全市域；但要實(shí)現(xiàn)真正意義上的特區(qū)一體化和深度城鎮(zhèn)化仍然任重道遠(yuǎn)。原特區(qū)外交通建設(shè)嚴(yán)重滯后，無法支撐全市居住、就業(yè)和公共服務(wù)的均衡發(fā)展，需要盡快彌補(bǔ)歷史欠賬，提升城市發(fā)展質(zhì)量。

2.3 城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要綜合交通體系的積極配合和引導(dǎo)

《城市總規(guī)》確立了“三軸兩帶多中心”組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)[1]，這也是深圳市一直追求的理想空間目標(biāo)。但近年來城市服務(wù)和就業(yè)功能向中心城區(qū)的持續(xù)高度集聚、居住功能不斷外遷，導(dǎo)致市域交通呈現(xiàn)原特區(qū)內(nèi)外“鐘擺式”出行特征，與城市組團(tuán)化空間結(jié)構(gòu)的目標(biāo)呈現(xiàn)明顯偏離的趨勢(shì)，原特區(qū)的單中心極化趨向嚴(yán)重。隨著居住空間外遷，深圳市居民日常通勤出行距離由2000年5.5km增至2012年11 km，預(yù)計(jì)未來可能達(dá)到30 km[1]。盡管深圳市已建成178 km的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，但公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例僅從2000年37%提升至2012年49%；小汽車出行在機(jī)動(dòng)化中的比例卻由13.9%提升至42%，其根本原因是尚未形成與城市空間拓展相匹配的全市域公交體系。面對(duì)城市外圍與中心城區(qū)越來越嚴(yán)重的“潮汐式”交通壓力，綜合交通體系規(guī)劃不應(yīng)被動(dòng)地接受或順應(yīng)這種趨勢(shì)，而應(yīng)通過合理的交通體系組織和行之有效的交通政策進(jìn)行需求管控、引導(dǎo)出行、調(diào)節(jié)交通結(jié)構(gòu)、降低出行總量，并通過交通改善反過來促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)和功能布局的優(yōu)化。

2.4 多重資源緊約束的條件倒逼交通規(guī)劃建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變

首先是空間資源約束。根據(jù)《城市總規(guī)》，2010—2020年，深圳市新增可建設(shè)用地不足50 km2，交通設(shè)施面臨用地供給不足的剛性約束[1]。同時(shí)，重大交通設(shè)施項(xiàng)目可能多選址于建成區(qū)，面臨落地難、拆遷難、協(xié)調(diào)難的實(shí)施困境。

其次是生態(tài)環(huán)境約束。深圳市近年灰霾天數(shù)增多、空氣質(zhì)量下降等問題與機(jī)動(dòng)車數(shù)量激增和大量尾氣排放密切相關(guān)。持續(xù)增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)化出行需求與極其脆弱的環(huán)境承載力、節(jié)能減排的環(huán)保要求以及日益嚴(yán)格的碳排放指標(biāo)控制形成尖銳矛盾。

第三是財(cái)政約束。深圳市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程快速增加，交通設(shè)施建設(shè)的投入和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本巨大，財(cái)政壓力與日俱增，不堪重負(fù)；必須盡快探索出一條財(cái)政可支撐、市民可支付的可持續(xù)交通系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)新路徑。

3 面向轉(zhuǎn)型發(fā)展的綜合交通體系規(guī)劃定位

轉(zhuǎn)型發(fā)展，即從“量”的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向“質(zhì)”的提高。深圳市交通發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，將告別大建設(shè)、大布局的時(shí)代，轉(zhuǎn)向?qū)σ延薪煌ㄔO(shè)施體系的優(yōu)化完善、挖潛提效。應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，強(qiáng)調(diào)在保證交通效率、經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定提升的同時(shí)，降低資源消耗和生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。因此，本次規(guī)劃從一開始就明確了工作定位：不是重新構(gòu)建一個(gè)理想的交通體系，而是要發(fā)揮規(guī)劃的綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌功能，提升既有設(shè)施體系的運(yùn)作效率和運(yùn)行質(zhì)量。

3.1 發(fā)揮綜合功能

綜合，即綜合研究交通系統(tǒng)內(nèi)外部各要素的關(guān)系。這既包括交通設(shè)施布局與城市產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、居住、公共服務(wù)、旅游休閑等城市功能的協(xié)調(diào)關(guān)系；也包括交通系統(tǒng)內(nèi)部各類交通設(shè)施之間的協(xié)同關(guān)系，如對(duì)外交通與城市交通、客運(yùn)交通與貨運(yùn)交通、軌道交通與道路交通的關(guān)系。既包括各類交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的時(shí)序安排和相互匹配，也包括運(yùn)營(yíng)和管理之間的銜接。要通過規(guī)劃的科學(xué)安排和資源的合理調(diào)配，實(shí)現(xiàn)整個(gè)交通系統(tǒng)綜合效率最優(yōu)，而不是單個(gè)子系統(tǒng)最優(yōu)。

3.2 發(fā)揮協(xié)調(diào)功能

協(xié)調(diào)，即在綜合已有各專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)交通各子系統(tǒng)、各要素之間存在的矛盾和沖突點(diǎn)，甄別與整體發(fā)展目標(biāo)和策略不相適應(yīng)之處，妥善處理和化解這些矛盾和沖突。除了協(xié)調(diào)處理設(shè)施、設(shè)備等硬件的矛盾外，還要協(xié)調(diào)體制、機(jī)制、政策等軟件環(huán)境的矛盾。除了協(xié)調(diào)交通系統(tǒng)自身的問題外，還應(yīng)與城市空間結(jié)構(gòu)和用地布局形成良性互動(dòng)。在協(xié)調(diào)原則上，除了注重交通系統(tǒng)的效率提升外，還應(yīng)關(guān)注社會(huì)公平，關(guān)注弱勢(shì)群體，滿足不同社會(huì)階層的出行需求；要強(qiáng)調(diào)以人為本，充分體現(xiàn)人性化要求和綠色低碳理念。

3.3 發(fā)揮統(tǒng)籌功能

統(tǒng)籌，即統(tǒng)一調(diào)配交通資源和合理安排建設(shè)時(shí)序。在空間資源和財(cái)政資源都十分有限的條件下，深圳市今后的交通規(guī)劃建設(shè)必須統(tǒng)籌使用有限資源，有取有舍，有保有壓。新建項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)序應(yīng)精心籌劃，保證建成后發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。適應(yīng)存量用地開發(fā)要求，還要將交通基建融入地塊建設(shè)，建立高度統(tǒng)籌交通設(shè)施與地塊開發(fā)同步推進(jìn)的機(jī)制，推動(dòng)交通建設(shè)與土地整備、城市更新等項(xiàng)目的協(xié)同實(shí)施。除了統(tǒng)籌交通設(shè)施硬件的建設(shè)外，還應(yīng)統(tǒng)籌各項(xiàng)交通政策制定的方向、重點(diǎn)和時(shí)機(jī)，注重政策體系的完整性和協(xié)同性，并與規(guī)劃、土地、產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境等其他城市發(fā)展政策相互匹配和銜接。

4 應(yīng)對(duì)城市轉(zhuǎn)型的規(guī)劃內(nèi)容探索

4.1 轉(zhuǎn)型發(fā)展導(dǎo)向的交通體系發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)

適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的綜合交通體系發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)體現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展內(nèi)涵和價(jià)值觀。既要提供一個(gè)更具有競(jìng)爭(zhēng)力、集約高效、以人為本、可持續(xù)發(fā)展的綜合交通體系目標(biāo)愿景[2]，也需要明確分階段、可實(shí)施的路徑及量化指標(biāo)的監(jiān)控。本次規(guī)劃的綜合交通發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)體系涵蓋4個(gè)方面：

1）對(duì)外交通開放可達(dá)：強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)海、陸、空交通系統(tǒng)的區(qū)域輻射力和對(duì)外交通體系的服務(wù)能力；

2）公共交通優(yōu)先便捷：強(qiáng)調(diào)公共交通的優(yōu)先優(yōu)質(zhì)發(fā)展，打造與小汽車有競(jìng)爭(zhēng)力與吸引力的公共交通；

3）道路交通高效公平：強(qiáng)調(diào)道路功能轉(zhuǎn)型及需求管控，推動(dòng)道路空間資源更多地向公共汽車、行人、自行車和貨運(yùn)交通傾斜；

4）交通土地協(xié)調(diào)契合：強(qiáng)調(diào)交通系統(tǒng)和城市空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，土地開發(fā)強(qiáng)度和交通系統(tǒng)承載力的平衡，以及公共交通對(duì)城市空間布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的引導(dǎo)作用[2]。

4.2 一體化的綜合交通體系組織

盡管深圳市大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本完成，但全市一體化的綜合交通體系遠(yuǎn)未形成。區(qū)域交通和城市交通、地面公交和軌道交通、機(jī)動(dòng)交通和非機(jī)動(dòng)交通、客運(yùn)交通和貨運(yùn)交通之間，均存在整合銜接不暢的問題，影響運(yùn)行效率和運(yùn)營(yíng)效益提升。本次規(guī)劃的重點(diǎn)是進(jìn)一步改善交通系統(tǒng)的資源配置，通過一體化的體系設(shè)計(jì)強(qiáng)化協(xié)同效應(yīng)，提高城市交通整體效率和服務(wù)水平。綜合交通體系組織技術(shù)路線見圖1，具體步驟是：

1）根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和《城市總規(guī)》確定的區(qū)域與城市空間結(jié)構(gòu)，結(jié)合交通系統(tǒng)自身運(yùn)行特點(diǎn)，明確區(qū)域交通體系發(fā)展方向，以此決定人流、物流的主要走廊和節(jié)點(diǎn)，以及城市內(nèi)部交通系統(tǒng)的配置；

2）完成全市一體化公共交通體系的構(gòu)建：確定國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴蔫F路、城際軌道交通布局，結(jié)合城市組團(tuán)空間結(jié)構(gòu)和多層次中心服務(wù)體系，構(gòu)建城市快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局；再以各城市功能組團(tuán)為單元，構(gòu)建組團(tuán)內(nèi)部的公共交通體系；

3）優(yōu)先按照地面公交和貨運(yùn)的交通組織需求優(yōu)化道路交通場(chǎng)站設(shè)施，其次考慮小汽車的道路通行優(yōu)化；

4）以城市綜合交通整體效益最優(yōu)為原則，評(píng)估公共交通體系與城市空間的契合度，并確定交通管理和智能交通發(fā)展策略[1]。

圖1 深圳市綜合交通體系組織技術(shù)路線Fig.1 Techniques of comprehensive transportation system organization in Shenzhen

4.3 立足區(qū)域協(xié)作的整體交通戰(zhàn)略

本次規(guī)劃除針對(duì)港口、機(jī)場(chǎng)、口岸、鐵路、高速公路等大型區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施提出與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和策略外，還特別強(qiáng)調(diào)以下要求：

1）與區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的高度銜接和協(xié)調(diào)。主動(dòng)對(duì)接《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)》確立的“一脊三軸五帶”的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，融入大珠三角“灣區(qū)”整體發(fā)展計(jì)劃框架，重點(diǎn)是區(qū)域軸帶的對(duì)外通道建設(shè)，以高速鐵路、城際鐵路和高速公路為主要載體形成復(fù)合交通走廊[6]。

2）城市交通設(shè)施的對(duì)外延伸和對(duì)接。除了持續(xù)強(qiáng)化與周邊城市中心城區(qū)間的交通可達(dá)性外，重點(diǎn)促進(jìn)深莞惠三地邊界地區(qū)的融合發(fā)展。聯(lián)合莞惠兩地推動(dòng)快速軌道交通、普速地鐵、城際公交、干線道路、區(qū)域綠道等的銜接和跨界交通樞紐的規(guī)劃建設(shè)，特別突出對(duì)外客運(yùn)樞紐的交通集聚功能。

3）區(qū)域性交通設(shè)施的復(fù)合利用和空間統(tǒng)籌。強(qiáng)調(diào)鐵路、公路設(shè)施從傳統(tǒng)單一功能逐步向復(fù)合性功能轉(zhuǎn)變。例如，鐵路可承擔(dān)城際軌道交通功能以及城市內(nèi)部快速軌道交通功能；高速公路除對(duì)外聯(lián)系，還兼顧城市組團(tuán)間快速聯(lián)系功能。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)外交通設(shè)施用地的空間統(tǒng)籌和節(jié)約集約用地。

圖2 深圳市公共交通網(wǎng)絡(luò)概念圖Fig.2 The outline of public transit network in Shenzhen

4.4 與多中心組團(tuán)結(jié)構(gòu)相匹配的客運(yùn)交通分區(qū)組織

對(duì)于深圳市這樣一個(gè)人口規(guī)模超千萬、地區(qū)差別很大的超大城市來說，要在全市域范圍采用同一種交通組織方式十分困難。未來深圳市民的出行范圍將拓展至30～40 km。本次規(guī)劃以“一小時(shí)門到門”的公交出行為目標(biāo)，結(jié)合城市功能分區(qū)及居民出行范圍，劃定不同的交通策略分區(qū)，作為實(shí)施差異化交通政策管理的重要載體；因地制宜地組織分區(qū)交通，并與全市域骨干交通對(duì)接，構(gòu)建以城市快速軌道交通為主干、覆蓋全市范圍的“主干+接駁”公共交通體系，為居民出行提供便捷乘車、無縫換乘、快速到達(dá)、全程暢順的高品質(zhì)公共交通服務(wù)(見圖2)。具體規(guī)劃內(nèi)容包括：

1）交通政策分區(qū)方法。本次規(guī)劃綜合考慮《城市總規(guī)》確定的組團(tuán)結(jié)構(gòu)、居住和就業(yè)空間分布態(tài)勢(shì)、交通特征等相關(guān)因素，提出交通意義上的空間分區(qū)范圍。將全市劃分為六大交通政策分區(qū)，包括中心分區(qū)、西部濱海分區(qū)、西北部分區(qū)、北部分區(qū)、東北部分區(qū)和東部濱海分區(qū)(見圖3)。

2）各分區(qū)之間聯(lián)系。以主要交通走廊的快速軌道交通構(gòu)成市域范圍內(nèi)的“主干”公共交通網(wǎng)絡(luò)，通過軌道交通快線快速聯(lián)系各交通分區(qū)的主要客運(yùn)樞紐，實(shí)現(xiàn)分區(qū)之間的交通聯(lián)系。

3）分區(qū)內(nèi)部的聯(lián)系。圍繞各分區(qū)內(nèi)主要客運(yùn)樞紐，組織包括中運(yùn)量公交在內(nèi)的各種公共交通方式，構(gòu)建定位明確、功能完善、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的內(nèi)部公共交通體系。

4）統(tǒng)一不同公共交通方式的收費(fèi)結(jié)構(gòu)，根據(jù)總出行距離收取公共交通費(fèi)用；形成差異化票價(jià)，使得不同公共交通方式的使用更符合其功能定位需求。

4.5 與城市功能布局和土地利用更緊密的結(jié)合與互動(dòng)

本次規(guī)劃著重探討通過交通發(fā)展與城市功能布局的良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理交通擁堵和優(yōu)化城市空間雙重目標(biāo)的途徑。

宏觀層面，加強(qiáng)對(duì)中心城區(qū)城市更新進(jìn)程和節(jié)奏的引導(dǎo)調(diào)控，控制居住、商業(yè)、辦公用地的供應(yīng)總量和比例，促進(jìn)中心城區(qū)內(nèi)部職住平衡的發(fā)展。加大教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源在外圍城市副中心地區(qū)的投入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的均等化，引導(dǎo)人口和就業(yè)崗位在全市域各組團(tuán)的合理分布。軌道交通建設(shè)與用地功能調(diào)整結(jié)合，促進(jìn)出行分布在主要交通走廊上的集聚，形成“居住—就業(yè)—居住—就業(yè)”的循環(huán)布局，緩解中心城區(qū)向心交通壓力。調(diào)整全市物流空間布局，外遷區(qū)域性和生產(chǎn)性物流，減少大型貨運(yùn)車輛對(duì)中心城區(qū)的干擾。

中觀層面，圍繞大型綜合交通樞紐建設(shè)商業(yè)和就業(yè)中心；以公共交通走廊作為城市發(fā)展軸，以重點(diǎn)車站作為城市發(fā)展節(jié)點(diǎn)，積極探索研究“軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)+上蓋物業(yè)開發(fā)”的模式；大力推進(jìn)公交首末站配建制度，在城市更新中將保障性住房、大型商業(yè)開發(fā)和交通樞紐等項(xiàng)目進(jìn)行整合開發(fā)，建設(shè)一批“公交社區(qū)”和“公交建筑”。促進(jìn)傳統(tǒng)物流園區(qū)向貨運(yùn)樞紐型物流園區(qū)轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)物流倉儲(chǔ)、商貿(mào)批發(fā)、城市配送、物流產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)辦公的空間集聚，實(shí)現(xiàn)貨物交易、物流運(yùn)輸倉儲(chǔ)、車輛維修及停放等公共基礎(chǔ)空間的共用。

微觀層面，改善軌道交通車站周邊步行環(huán)境，并與公共活動(dòng)緊密結(jié)合；加強(qiáng)與周邊建筑地下連通道的建設(shè)，推進(jìn)城市地下空間的高效利用；提升非機(jī)動(dòng)交通系統(tǒng)品質(zhì)和公共空間的可達(dá)性。結(jié)合城市更新探索“立體公交綜合車場(chǎng)+配建公交首末站”的公交場(chǎng)站建設(shè)模式，解決公交場(chǎng)站用地落實(shí)難、車輛停放難等問題。貨運(yùn)樞紐場(chǎng)站功能布局可由平面化轉(zhuǎn)向立體化，提高物流效率、產(chǎn)業(yè)效益和土地收益。

圖3 深圳市交通政策分區(qū)Fig.3 Transportation zoning policy in Shenzhen

4.6 注重協(xié)同效應(yīng)的交通需求管控政策

本次規(guī)劃加強(qiáng)了交通政策體系研究，為各項(xiàng)具體政策的制訂提供一個(gè)整體框架和方向性指引，包括公共交通、擁車和用車、停車、路權(quán)、投融資等政策。針對(duì)當(dāng)前小汽車增長(zhǎng)過快的態(tài)勢(shì)，以停車政策為重點(diǎn)，從控制擁車和用車兩方面進(jìn)行政策研究，維持交通設(shè)施供需總體平衡。

擁車方面，研究新建住宅停車位產(chǎn)權(quán)化辦法，推動(dòng)停車位市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)停車成本用者自付，提高擁車成本，以調(diào)控小汽車擁有量。

用車方面，以停車收費(fèi)政策對(duì)小汽車使用進(jìn)行調(diào)控，讓用者負(fù)擔(dān)合理成本。逐步提高非居住地停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)停車收費(fèi)市場(chǎng)化；優(yōu)化停車收費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)施路內(nèi)停車收費(fèi)，加強(qiáng)路內(nèi)停車管理。根據(jù)道路擁擠程度決定路內(nèi)停車收費(fèi)的范圍和費(fèi)率，調(diào)節(jié)擁堵區(qū)域車流量的空間和時(shí)間分布，調(diào)控小汽車出行需求。

分區(qū)差別化供應(yīng)停車設(shè)施，適時(shí)調(diào)整停車配建標(biāo)準(zhǔn)，基本滿足居住地?fù)碥囃＼囆枨?，調(diào)控工作地停車和公共地停車需求；根據(jù)公共交通發(fā)展目標(biāo)適時(shí)調(diào)整停車規(guī)劃分區(qū)，合理確定分區(qū)工作地停車和公共地停車供應(yīng)水平。鼓勵(lì)新能源汽車應(yīng)用，新建住宅應(yīng)按不低于停車位的5%配置充電樁，并預(yù)留所有停車位增設(shè)充電樁的條件。

逐步建立路權(quán)管理機(jī)制，推動(dòng)道路資源進(jìn)一步向公共交通、非機(jī)動(dòng)交通、貨運(yùn)交通等功能傾斜。賦予社區(qū)更多的管理責(zé)任及權(quán)利，合理引導(dǎo)機(jī)動(dòng)車使用。建立完善的停車收費(fèi)、擁擠收費(fèi)、市場(chǎng)投融資等資金利用監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)交通基建資金的透明化和高效利用，保障公共交通資產(chǎn)投入的良性循環(huán)。

4.7 應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的智能交通輔助策略

以方便市民出行為導(dǎo)向，構(gòu)建功能完整的基礎(chǔ)應(yīng)用和決策應(yīng)用體系，包括交通仿真系統(tǒng)、交通實(shí)時(shí)監(jiān)控和運(yùn)行預(yù)報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)以及政府層面的交通決策應(yīng)用支持平臺(tái)。同時(shí)鼓勵(lì)市場(chǎng)力量參與交通信息化建設(shè)。

以實(shí)現(xiàn)應(yīng)用功能為導(dǎo)向，建立基于人的出行的新一代交通信息采集系統(tǒng)，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)長(zhǎng)效更新機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)深圳市交通信息共享。

以鼓勵(lì)公共交通為導(dǎo)向，擴(kuò)展交通信息發(fā)布和表現(xiàn)形式。建立基于公共交通信息的出行指引發(fā)布系統(tǒng)，通過門戶網(wǎng)站、手機(jī)、廣播、交通信息屏、移動(dòng)傳媒等手段向社會(huì)大眾發(fā)布路況信息、道路交通擁堵指數(shù)、公共交通工具擁擠指數(shù)，鼓勵(lì)市民選擇公共交通出行。

加強(qiáng)交通信息化保障。建立交通信息共享機(jī)制，完善行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制定科學(xué)的交通規(guī)劃和實(shí)施評(píng)價(jià)體系。

5 綜合交通體系規(guī)劃編制的工作組織

綜合交通體系規(guī)劃是一項(xiàng)涉及面廣、問題復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度高、工作量大的系統(tǒng)工作。特別是要落實(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，不是大增量投入，而要通過資源整合、體系優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新、政策設(shè)計(jì)等手段向存量挖潛力、要效益、要質(zhì)量，因此更需要多部門通力合作、相互配合、協(xié)調(diào)一致才能完成。本次規(guī)劃采取由深圳市規(guī)劃部門與交通部門共同牽頭，發(fā)改、交警、環(huán)保、建設(shè)等部門全程共同參與的工作機(jī)制，搭建多部門聯(lián)合工作、充分溝通協(xié)調(diào)、資源整合、信息共享的工作平臺(tái)，也為今后規(guī)劃實(shí)施奠定廣泛深入的合作基礎(chǔ)。同時(shí)與香港、惠州、東莞等周邊地區(qū)保持互動(dòng)聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的協(xié)調(diào)銜接。

本次規(guī)劃啟動(dòng)時(shí)，各部門已有部分專項(xiàng)規(guī)劃和研究課題同步開展。因此，規(guī)劃編制過程中與同步開展的各專項(xiàng)規(guī)劃保持密切的溝通和互動(dòng)。一方面保證總體層面的綜合統(tǒng)籌作用，保證各專業(yè)規(guī)劃的目標(biāo)、策略、計(jì)劃能夠上下協(xié)調(diào)一致；另一方面充分吸納各專業(yè)規(guī)劃最新研究成果，保證各專項(xiàng)內(nèi)容的銜接統(tǒng)一。

在編制的技術(shù)組織上，采用“平行編制，適度競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的方式，吸引具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際交通團(tuán)隊(duì)加盟，與深圳市本土團(tuán)隊(duì)形成一定的競(jìng)爭(zhēng)合作。既能各自獨(dú)立研究、集思廣益，也有聯(lián)合工作平臺(tái)達(dá)成共識(shí)，共同推進(jìn)。

完成規(guī)劃草案后，還積極發(fā)動(dòng)市區(qū)政府、人大、政協(xié)、專家、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各界的力量，通過相關(guān)公示、咨詢的機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)各層面的充分參與，提高交通規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。

6 結(jié)語

服務(wù)于城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的綜合交通體系規(guī)劃的工作目標(biāo)，絕不是要另起爐灶制定一個(gè)全新的完整規(guī)劃方案，也不是既有各項(xiàng)規(guī)劃的簡(jiǎn)單匯總拼合，更不是對(duì)這些規(guī)劃的替代。其核心作用是著眼城市整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，以更具競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)的交通體系為發(fā)展目標(biāo)，綜合平衡各種因素和相互關(guān)系，提供一個(gè)整體性、方向性的框架，為各專項(xiàng)、專業(yè)規(guī)劃的編制和政策制定提供指引。面對(duì)轉(zhuǎn)型過程中的復(fù)雜矛盾和利益糾葛，規(guī)劃應(yīng)該多方參與，凝聚共識(shí)，最大限度地體現(xiàn)城市整體利益最大化，爭(zhēng)取系統(tǒng)效益最優(yōu)，而不是單項(xiàng)最優(yōu)或局部最優(yōu)。轉(zhuǎn)型導(dǎo)向的綜合交通體系規(guī)劃，應(yīng)該體現(xiàn)以人為本和社會(huì)公平，不求規(guī)模而求質(zhì)量，將資源和環(huán)境成本盡可能降至最低。

[1]深圳市人民政府，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì).深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)[R].深圳：深圳市人民政府，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)，2010.

[2]深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)，深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì).深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)報(bào)批稿[R].深圳：深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)，深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)，2013.

[3]深圳市規(guī)劃國(guó)土局，深圳市地鐵集團(tuán)有限公司.深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃[R].深圳：深圳市規(guī)劃國(guó)土局，深圳市地鐵集團(tuán)有限公司，2001.

[4]深圳市人民政府.深圳市整體交通規(guī)劃[R].深圳：深圳市人民政府，2005.

[5]中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)[R].北京：中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2008.

[6]廣東省人民政府.珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)[R].廣州：廣東省人民政府，2004.