財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的實(shí)證研究：基于中國(guó)的例證

○胡紹雨 申曙光

(1. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 武漢學(xué)院, 湖北 武漢 430079；2.中山大學(xué) 嶺南學(xué)院, 廣東 廣州 510275)

財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的實(shí)證研究：基于中國(guó)的例證

○胡紹雨1,2申曙光2

(1. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 武漢學(xué)院, 湖北 武漢 430079；2.中山大學(xué) 嶺南學(xué)院, 廣東 廣州 510275)

首先從中國(guó)分權(quán)化財(cái)政體制改革的分階歷史演進(jìn)歷程入手，引申出財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系命題。為證明二者之間的因果關(guān)系，對(duì)財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系問(wèn)題分別進(jìn)行了線性關(guān)系檢驗(yàn)和非線性關(guān)系檢驗(yàn)，并得出相關(guān)結(jié)論。同時(shí)認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)存在“預(yù)算外過(guò)度”問(wèn)題，并有針對(duì)性提出以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革的對(duì)策。

財(cái)政分權(quán)；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；體制改革；分權(quán)過(guò)度

一 引 言

由于近幾十年來(lái)世界很多國(guó)家的財(cái)政制度安排先后都出現(xiàn)了或大或小的分權(quán)化趨勢(shì)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響問(wèn)題日益受到經(jīng)濟(jì)學(xué)界的重視，已形成了“第一代財(cái)政聯(lián)邦主義”和“第二代財(cái)政聯(lián)邦主義”較為完整的財(cái)政分權(quán)理論?！暗谝淮?cái)政聯(lián)邦主義”是傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論，代表人物有Tiebout、Buchanan和Oates等。Tiebout認(rèn)為地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，更加了解本地居民的偏好從而為本地居民提供質(zhì)量更好的公共品，通過(guò)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，納稅人“用腳投票”選擇居住地，從而對(duì)政府提供公共品的質(zhì)量進(jìn)行選擇，促進(jìn)地方政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共品[1]。Buchanan、Oates等也認(rèn)為中央向地方分配財(cái)政收入與支出的權(quán)力將更有利于提高財(cái)政資源的經(jīng)濟(jì)配置效率，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[2]。Weingast、McKinnon、Qian和Weingast利用委托代理理論和公共選擇理論進(jìn)一步發(fā)展出“第二代財(cái)政聯(lián)邦主義”理論。認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有助于改進(jìn)不同層級(jí)政府的激勵(lì)，地方之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)減少政府干預(yù)，地方財(cái)政收入與其支出掛鉤，而通過(guò)地方財(cái)政預(yù)算的硬化，會(huì)提高地方政府的積極性，從而提高資源配置效率，促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3]。

在財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)證研究中，一般都是利用Barro在1990年構(gòu)建的一個(gè)基于柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型[4]，通過(guò)將政府支出內(nèi)生化，加入人力資本、制度等控制變量，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)量分析[5]，認(rèn)為財(cái)政制度從集權(quán)向分權(quán)的轉(zhuǎn)變能否提高經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)率主要取決于財(cái)政分權(quán)對(duì)于資源配置效率的改善程度[6]。但是從對(duì)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系實(shí)證研究的現(xiàn)有文獻(xiàn)看，結(jié)論并不一致。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們就財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用問(wèn)題實(shí)際上有著非常不同的看法。Bird等人在一項(xiàng)關(guān)于東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家的實(shí)證研究中就指出，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的關(guān)系要遠(yuǎn)比理論研究的預(yù)測(cè)結(jié)果復(fù)雜，他們認(rèn)為很難明確判斷財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)。肖蕓和龔六堂通過(guò)一個(gè)財(cái)政分權(quán)框架下的模型，利用數(shù)值模擬方法也發(fā)現(xiàn)，無(wú)論中央還是地方的收入稅率、消費(fèi)稅率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之間的關(guān)系都是拉弗曲線形狀，即在稅率較低的時(shí)候，稅率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間呈正向關(guān)系；而在稅率較高的時(shí)候，兩者呈反向關(guān)系[7]。另外的一些研究得出的結(jié)論是截然不同的。有些研究認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有推進(jìn)作用，如Akai和Sakatha利用美國(guó)50個(gè)州1992-1996年間的面板數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這與財(cái)政分權(quán)理論的預(yù)測(cè)是一致的[8]；但也有不少研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)會(huì)減緩地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，Davoodi和Zou利用46個(gè)包括發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)1970-1989年間的面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展中國(guó)家中財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[9]；Xie等人利用美國(guó)1948-1994年間的時(shí)間序列數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)進(jìn)一步的財(cái)政分權(quán)不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生阻礙。

二 中國(guó)分權(quán)化財(cái)政體制改革的演進(jìn)歷程

新中國(guó)成立以后頭30年財(cái)政體制變革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政體制的變革不僅與特定歷史階段對(duì)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的理解有關(guān)，也取決于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的需要。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，根據(jù)國(guó)家財(cái)政體制改革先行一步的經(jīng)濟(jì)體制改革總體戰(zhàn)略部署，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，針對(duì)過(guò)去高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的弊端，中央從下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手，進(jìn)行了各項(xiàng)分配制度的改革和財(cái)政政策的調(diào)整。從中央和地方分配格局調(diào)整角度，1978年以來(lái)比較重要的分權(quán)化財(cái)政體制改革主要有以下幾次：

1978年中央在10個(gè)省、市試行“增收分成，收支掛鉤”(后又改為“收支掛鉤，超收分成”)的體制。1980年起，除對(duì)廣東、福建實(shí)行“劃分收支、定額上交或定額補(bǔ)助體制”，北京、天津和上海繼續(xù)實(shí)行“總額分成”辦法之外，對(duì)其他各省市均實(shí)行形式不同的“劃分收支、分級(jí)包干”體制。根據(jù)新形勢(shì)，國(guó)務(wù)院決定，從1985年起，除福建、廣東兩省繼續(xù)實(shí)行大包干辦法，民族自治區(qū)和視同民族地區(qū)待遇的省繼續(xù)按照中央核定金額，實(shí)行遞增定額補(bǔ)助辦法外，其他各省市實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的管理體制。1988年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了全方位的財(cái)政包干體制，此次財(cái)政包干共有六種稅收分享辦法：總額分成、收入遞增包干、總額分成加增長(zhǎng)分成、定額上解、上解定增包干、定額補(bǔ)助。1993年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布85號(hào)文件，決定從1994年起，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市全面實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，按照中央與地方的事權(quán)劃分了各級(jí)財(cái)政的支出范圍，中央與地方政府收入按照固定收入、共享收入進(jìn)行劃分，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度解決中央與地方以及地方之間財(cái)政的橫向和縱向不平衡。

總體上看，1978年以來(lái)政府間縱向財(cái)政關(guān)系變革的基本趨勢(shì)，主要是通過(guò)調(diào)整政府間的財(cái)權(quán)和財(cái)力，調(diào)動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種力量的積極性，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)增長(zhǎng)[10]，1994年分稅制財(cái)政體制改革開(kāi)始主要是財(cái)政分權(quán)，之后政府間縱向財(cái)政分配體制又有集權(quán)化趨勢(shì)。不過(guò)，在這種分權(quán)與集權(quán)的過(guò)程中中國(guó)經(jīng)濟(jì)始終保持著快速的增長(zhǎng)。因此，財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系是綜合性的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是改革開(kāi)放以來(lái)一系列體制變革共同作用的結(jié)果。

三 財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：線性關(guān)系檢驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)分稅制改革前的財(cái)政包干制使地方政府有了自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，因此有了很大的財(cái)政誘因去發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而分稅制財(cái)政改革，使地方政府獲得了可自由支配的穩(wěn)固財(cái)政資源，地方政府相對(duì)于中央政府更易發(fā)揮對(duì)當(dāng)?shù)鼐用衿玫男畔?yōu)勢(shì)，中央政府也因?yàn)楣芾砗?jiǎn)化而提升對(duì)財(cái)政資源的使用效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的定量研究仍然存在一些爭(zhēng)議，原因在于，不同研究中衡量財(cái)政分權(quán)的方法存在差別。Zhang和Zou[11]注重財(cái)政資源在中央和地方間的分配，用人均省及省以下的財(cái)政支出與中央財(cái)政支出的比例衡量財(cái)政分權(quán)程度，并據(jù)此估計(jì)財(cái)政分權(quán)的影響。其研究結(jié)果表明，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。與他們的結(jié)論不同，林毅夫[12]認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)積極地影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，林毅夫的研究注重地方政府對(duì)中央政府的財(cái)政政策激勵(lì)的反應(yīng)，使用邊際留成比例衡量財(cái)政分權(quán)，選擇了28個(gè)省級(jí)政府1970-1993年的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，得到的結(jié)論是財(cái)政分權(quán)主要通過(guò)提高資源配置的效率而不是促進(jìn)投資來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。馬駿[13]同樣發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不同的是，馬駿選用的衡量財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)是省級(jí)政府的平均留成比例，而非邊際留成比例。喬寶云就財(cái)政分權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政資源分配均等的影響以及兩者之間的取舍關(guān)系進(jìn)行了探索[14]。他使用中國(guó)1985-1998年各省的有關(guān)數(shù)據(jù)，建立聯(lián)立方程組計(jì)量模型，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、分配均等和財(cái)政分權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行了估計(jì)。結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)對(duì)于促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要作用，但這種影響并非線性的。

就改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響作用而言，從改革開(kāi)放到分稅制期間，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有積極的作用。但是不容忽視的是，財(cái)政包干制也產(chǎn)生了很多弊端，如造成中央政府收入在整個(gè)預(yù)算收入中比重和整個(gè)預(yù)算收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重——“兩個(gè)比重”的下降，嚴(yán)重削弱了中央政府利用財(cái)政手段把握宏觀經(jīng)濟(jì)的能力[15]。此外，財(cái)政包干使地方政府以自己的利益為中心，各自為政，以鄰為壑，使得原來(lái)就有的地區(qū)封鎖和地區(qū)割據(jù)雪上加霜，不利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，削弱了市場(chǎng)機(jī)制分配資源的能力。總之，原先以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的財(cái)政分權(quán)由于很多配套制度建設(shè)的滯后而變成不規(guī)范的財(cái)政分權(quán)，產(chǎn)生了很多不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的副作用。

1994年分稅制改革規(guī)范了中央和地方政府的征稅范圍和權(quán)利，理順了中央、地方政府支出權(quán)責(zé)，一定程度上規(guī)范了地方分權(quán)狀況。如果說(shuō)包干制是處在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期的話，那么，1994年的分稅制改革基本上是處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的改革。因此，這里把1994年作為一個(gè)樣本分段點(diǎn)，研究其前后的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系。

(一)模型與數(shù)據(jù)

有些學(xué)者選用了Barro模型作為聯(lián)系財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的途徑，將政府開(kāi)支視為公共資本的投入，將其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用與私人資本的投入等同起來(lái)。在他們看來(lái)，財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是不同級(jí)政府間公共資本投入的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。林毅夫和劉志強(qiáng)則直接使用了索洛模型，將財(cái)政分權(quán)指標(biāo)作為索洛剩余來(lái)看待。因此，在林毅夫看來(lái)，財(cái)政分權(quán)是通過(guò)作用于資源配置，提高資源配置效率來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的。

這兩種看法都是新古典經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)思想的體現(xiàn)，但是將財(cái)政分權(quán)視為公共投入的分配遠(yuǎn)不能反映財(cái)政分權(quán)的全部經(jīng)濟(jì)含義，更重要的是，財(cái)政分權(quán)還是公共部門(mén)內(nèi)部資源的重要配置方式。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一個(gè)多因素共同作用的結(jié)果，一般對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的計(jì)量研究考慮因素是勞動(dòng)力和資本投入，在對(duì)各部門(mén)的研究中，使用投入產(chǎn)出分析技術(shù)，建立部門(mén)間聯(lián)系，分析各部門(mén)對(duì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。在加入公共部門(mén)后，如何計(jì)量公共部門(mén)的產(chǎn)出，分析公共部門(mén)和其他部門(mén)的聯(lián)系成為一個(gè)難題。

本文遵循新古典主義的傳統(tǒng)，使用資本增長(zhǎng)和勞動(dòng)力增長(zhǎng)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋變量，然后再加入財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，最后用這些變量構(gòu)成財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的線性方程[16]。以下是相關(guān)變量的定義：

Gdp國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率

Fd財(cái)政分權(quán)Fd=(max{地方預(yù)算內(nèi)支出，地方預(yù)算內(nèi)收入}+地方預(yù)算外收入)/全國(guó)預(yù)算內(nèi)外總支出

Inv固定資本投資增長(zhǎng)率

Labor勞動(dòng)力增長(zhǎng)率，即就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)率

Dum94 虛擬變量：1982-1993年為0；1994-2011年為1

Inf通貨膨脹率：商品零售價(jià)格指數(shù)的通脹率

Open經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度：對(duì)外貿(mào)易總額占GDP的比重

Tax平均稅率：全國(guó)總稅收占GDP的比重

方程可以表達(dá)為：

Gdpt=c+α1Invt+α2Labort+α3Fdt+εt

式中，t為年度，εt為誤差項(xiàng)。

(二)估計(jì)結(jié)果

本文除了研究1982-2011年的總樣本，還分別研究了1982-1993年和1994-2011年兩個(gè)分樣本，方程估計(jì)結(jié)果如表1所示。

表1 財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)線性關(guān)系檢驗(yàn)(1982-2011年)*此處的計(jì)量分析基于中國(guó)1982-2011年的數(shù)據(jù)，因?yàn)檫@里的分權(quán)指標(biāo)中用到了預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金從1982年才開(kāi)始建立統(tǒng)計(jì)制度。表中，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率Gdp是歷年官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，勞動(dòng)力增長(zhǎng)率是根據(jù)來(lái)自于2012年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的勞動(dòng)就業(yè)人數(shù)計(jì)算出來(lái)的，通貨膨脹率Inf、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度Open和平均稅率Tax都是根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出的。

注：本表使用統(tǒng)計(jì)軟件Eviews5.0進(jìn)行估計(jì)，括號(hào)中為t統(tǒng)計(jì)值；***、**和*分別表示在0.01、0.05和0.1的顯著性水平上顯著。

第一，研究1982-2011年財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用?？紤]到1994年的分稅制改革，本文引入虛擬變量Dum94，估計(jì)結(jié)果列在上表的第(1)列：財(cái)政分權(quán)Fd的系數(shù)是正的，而且在0.1 的顯著性水平上不顯著，這說(shuō)明改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所起的積極作用并不明顯。另外，Dum94的系數(shù)是正的，而且在0.1的顯著性水平上并不顯著，這說(shuō)明財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用在1994年分稅制改革后未發(fā)生明顯的變化。

第二，研究1982-1993年的財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。估計(jì)結(jié)果列在上表第(2)列：財(cái)政分權(quán)Fd對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著的負(fù)作用，在0.05的顯著性水平上顯著。這與Ma、林毅夫[17]和譚國(guó)富的結(jié)果相反，與Zhang 和Zou、張晏和龔六堂[18]的結(jié)果一致。

第三，研究1994-2005年的財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。估計(jì)結(jié)果在上表第(3)列：財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用并不顯著。

進(jìn)一步地，我們引入稅收Tax、通貨膨脹率Inf和經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度Open三個(gè)變量，檢驗(yàn)上面結(jié)果的穩(wěn)健性，相應(yīng)估計(jì)結(jié)果列在上表的第(4)、(5)、(6)列。1982-1993年的估計(jì)結(jié)果很穩(wěn)健，1982-2011年和1994-2011年的估計(jì)結(jié)果不顯著，而且在進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)時(shí)Fd的系數(shù)有正有負(fù)。因此，1982-2011年和1994-2011年分稅制改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系需做更深入的研究。

總之，從上面財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)看，自改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體上是起負(fù)面作用的。分稅制改革前的財(cái)政包干制造成的“兩個(gè)比重”下降、地區(qū)封鎖和重復(fù)建設(shè)等弊端的作用最終還是抵消了它對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極作用。盡管如此，但據(jù)此就完全否定財(cái)政包干制在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的貢獻(xiàn)，仍然有失準(zhǔn)確。1994年的分稅制改革，雖然規(guī)范了中央和地方政府的征稅范圍和權(quán)力，理順了中央、地方政府支出權(quán)責(zé)，一定程度上規(guī)范了地方分權(quán)狀況，但其與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系并不明確，因此需要重新設(shè)定模型加以研究。

四 財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：非線性關(guān)系檢驗(yàn)

財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在正相關(guān)關(guān)系的命題，在對(duì)分權(quán)程度相對(duì)較高的發(fā)達(dá)國(guó)家的研究中都沒(méi)有得到驗(yàn)證，而只在部分分權(quán)程度相對(duì)較低的發(fā)展中國(guó)家得到驗(yàn)證，這在很大程度上證明了財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用是邊際遞減的。在財(cái)政分權(quán)邊際效用遞減的情況下，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然存在非線性關(guān)系，而這二者正常的非線性曲線應(yīng)該呈“倒U型”的，這意味著可能還存在一個(gè)最優(yōu)的財(cái)政分權(quán)度[19]。

但是，最優(yōu)政府間縱向財(cái)政分權(quán)點(diǎn)在相當(dāng)大程度上只是理論抽象的結(jié)果，要想具體確定某個(gè)國(guó)家、某個(gè)時(shí)期最優(yōu)政府間縱向財(cái)政分權(quán)度，實(shí)際上非常困難。政府間縱向財(cái)政分權(quán)的多維度，首先就決定了很難準(zhǔn)確刻劃政府間縱向財(cái)政分權(quán)的度，而且，財(cái)政體制以及財(cái)政體制發(fā)揮作用所賴以存在的外部制度環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種直接和間接作用也是難以測(cè)度的。這樣，對(duì)最優(yōu)政府間縱向財(cái)政分權(quán)度只能做一個(gè)大致的估計(jì)。

以往的研究文獻(xiàn)，除了喬寶云外，很少涉及財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的非線性關(guān)系。財(cái)政分權(quán)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是如果其他條件不變，財(cái)政分權(quán)未必能持續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果分權(quán)總能持續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么中央級(jí)政府便從經(jīng)濟(jì)上失去了存在的必要。事實(shí)上，由中央政府提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品具有非常重要的經(jīng)濟(jì)意義。因此，可以推斷，在財(cái)政分權(quán)達(dá)到某種程度之前，繼續(xù)分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)有促進(jìn)作用，但是，當(dāng)財(cái)政分權(quán)超過(guò)某個(gè)程度后會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；或者正好相反，先有阻礙作用，后又促進(jìn)作用?？傊?，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間不是一種簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。

我們?cè)谙率街幸胴?cái)政分權(quán)Fd的平方項(xiàng)Fd2，于是要檢驗(yàn)的方程變?yōu)椋?/p>

式中，t為年度，εt為誤差項(xiàng)。估計(jì)結(jié)果列在表2中。

表2 財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非線性關(guān)系檢驗(yàn)(1982-2011年)

注：本表使用統(tǒng)計(jì)軟件Eviews5.0進(jìn)行估計(jì)，括號(hào)中為t統(tǒng)計(jì)值；***、**和*分別表示在0.01、0.05和0.1的顯著性水平上顯著。

這里的樣本期為1982-2011年，加入虛擬變量Dum94 后，對(duì)上式進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)Fd與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間在0.01的水平上存在顯著的非線性關(guān)系；而且虛擬變量Dum94在0.01的顯著水平上顯著，這說(shuō)明分稅制改革對(duì)這種非線性關(guān)系造成了顯著影響，估計(jì)結(jié)果見(jiàn)上表第(1)列。經(jīng)過(guò)對(duì)1982-1993年和1994-2011年兩個(gè)分段樣本的非線性關(guān)系檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，分權(quán)指標(biāo)Fd與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在兩個(gè)分段樣本中均不存在非線性關(guān)系。進(jìn)一步地引入通貨膨脹率Inf、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度Open和稅率Tax檢驗(yàn)上述結(jié)果的穩(wěn)健性，結(jié)果Fd2系數(shù)的顯著性稍有下降但不影響穩(wěn)健性，估計(jì)結(jié)果見(jiàn)上表第(2)列。值得一提的是，1994-2011年的樣本仍未顯示出任何有價(jià)值的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，因此需要結(jié)合其他指標(biāo)和模型進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。

從上表不難看出，式中Fd的系數(shù)為負(fù)值，而Fd2的系數(shù)為正值，這說(shuō)明中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的非線性曲線是呈“U型”，而非“倒U型”。這種財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系是反常的，不符合當(dāng)今世界財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一般規(guī)律的。

通過(guò)將上表中第(1)列的數(shù)據(jù)代入估計(jì)方程式中，可以得到下面的估計(jì)方程：

Gdp=72.95599-1.811815Fd+0.011501Fd2+0.175505Inv+0.669564Labor+3.863435Dum94

從中國(guó)財(cái)政分權(quán)Fd演變與最低分權(quán)度DCL的對(duì)比可以看出，中國(guó)從1993年開(kāi)始，財(cái)政分權(quán)一直在DCU的水平上徘徊，而按照中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的“U形”關(guān)系，中國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)程度會(huì)有助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，這個(gè)結(jié)論不但與線性關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果相矛盾，而且與目前大多數(shù)學(xué)者關(guān)于中國(guó)的財(cái)政分權(quán)已經(jīng)過(guò)度的觀點(diǎn)相悖。

五 中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)的“預(yù)算外”過(guò)度

(一)過(guò)度財(cái)政分權(quán)的度量

1.量度的基本指標(biāo)

無(wú)論就世界范圍而言，還是就單一國(guó)家而言，有中央就有地方，就會(huì)有集權(quán)與分權(quán)多少之別，而無(wú)是否集權(quán)或分權(quán)之分。歷史證明過(guò)度集權(quán)與分權(quán)都是有礙人類(lèi)社會(huì)正常發(fā)展的。那么就要尋求集權(quán)與分權(quán)的度，要尋求一個(gè)均衡點(diǎn)，并使中央與地方關(guān)系規(guī)范化。盡管這個(gè)度是有彈性的，會(huì)由于時(shí)間、國(guó)度、歷史、民族、經(jīng)濟(jì)、政體等因素而在各國(guó)間存在區(qū)別，但基本限度是不能危及國(guó)家的統(tǒng)一。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家的分權(quán)程度要保持國(guó)家的統(tǒng)一性，中央的財(cái)政收入至少達(dá)到國(guó)家總財(cái)政收入的60%[20]。只有在這個(gè)范圍里，才能保證中央具有必要的財(cái)力物力進(jìn)行宏觀調(diào)控，也能保證地方擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力來(lái)處理地方事務(wù)。

2.西方國(guó)家財(cái)政分權(quán)的程度

美國(guó)：實(shí)行聯(lián)邦制，政府機(jī)構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三個(gè)層次，各級(jí)政府都有明確的事權(quán)與財(cái)權(quán)，實(shí)行以分別立法、財(cái)源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制[21]。以法律為依據(jù)劃分事權(quán)，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分支出，實(shí)行比較徹底的分稅方式，從量的分布上看，聯(lián)邦政府掌握的稅收大約占三級(jí)政府總稅收的60%。

德國(guó)：中央與地方財(cái)政關(guān)系是由1949年制定的國(guó)家憲法即基本法確立起來(lái)的，以后雖有調(diào)整，但其在聯(lián)邦制下的中央政府集權(quán)的基本框架一直未變，實(shí)行財(cái)政集中、共享稅為主、橫向均衡的分稅制模式，聯(lián)邦收入占總收入的60%左右。

法國(guó)：政權(quán)體制分為中央、省和市鎮(zhèn)三級(jí)，實(shí)行財(cái)權(quán)、財(cái)力收支集中，不設(shè)共享稅或同源課稅的分稅制。財(cái)力主要集中在中央，在財(cái)政上高度集權(quán)，中央財(cái)政居主導(dǎo)地位，中央財(cái)政支出占財(cái)政支出總額80%以上，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額80%以上，中央通過(guò)平衡性補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助來(lái)控制地方。

3．我國(guó)財(cái)政分權(quán)的程度

我國(guó)1994年分稅制改革的初衷之一是要提高中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重，也確實(shí)使中央直接組織的稅收由1993年的22.02%上升到1994年的55.7%，距離中央確定的目標(biāo)60%只差4.3個(gè)百分點(diǎn)。但是1994年后中央財(cái)力比重又出現(xiàn)了持續(xù)下滑趨勢(shì)。

(二)中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)度的模擬與檢測(cè)

鑒于前文已經(jīng)對(duì)預(yù)算內(nèi)外混合的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)Fd進(jìn)行了研究，同時(shí)為更深入和有針對(duì)性地研究分權(quán)制改革后的預(yù)算外資金對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，本文以預(yù)算外資金構(gòu)造財(cái)政分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行研究?！邦A(yù)算外”財(cái)政分權(quán)指標(biāo)為Fdx=地方政府預(yù)算外財(cái)政支出/全國(guó)預(yù)算外財(cái)政支出。

遵循前文的研究方法，主要步驟與計(jì)量模型如下：

(1)對(duì)分稅制改革后(1994-2011年)財(cái)政分權(quán)Fdx和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)Gdp進(jìn)行格蘭杰因果檢驗(yàn)，檢驗(yàn)?zāi)Ｐ团c前文相同。

(2)對(duì)Fdx和Gdp進(jìn)行線性關(guān)系檢驗(yàn)，線性回歸模型如下：

Gdpt=c+α1Invt+α2Labort+α3Fdxt+εt

式中，t為年度，εt為誤差項(xiàng)。

(3) 對(duì)Fdx和Gdp進(jìn)行非線性關(guān)系檢驗(yàn)，非線性回歸模型如下：

式中，t為年度，εt為誤差項(xiàng)。

利用Eviews軟件得到的統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3：

表3 預(yù)算外財(cái)政分權(quán)Fdx與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系檢驗(yàn)(1994-2011年)

注：本表使用統(tǒng)計(jì)軟件Eviews5.0進(jìn)行估計(jì)，括號(hào)中為t統(tǒng)計(jì)值；***、**和*分別表示在0.01、0.05和0.1的顯著性水平上顯著。

(1)格蘭杰因果檢驗(yàn)結(jié)果。1994-2011年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是財(cái)政分權(quán)的格蘭杰成因，并且在0.05的顯著性水平上顯著。這說(shuō)明分稅制改革后的“預(yù)算外”財(cái)政分權(quán)仍是內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，財(cái)政分權(quán)并沒(méi)有獨(dú)立發(fā)揮作用。

(2)1994-2011年，F(xiàn)dx與Gdp的線性檢驗(yàn)結(jié)果。1994-2011年，“預(yù)算外”財(cái)政分權(quán)Fdx與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)Gdp總體上呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，并且在0.1的水平上顯著。這說(shuō)明，中國(guó)地方政府獲得的預(yù)算外支出比越大，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成的阻力越大。

結(jié)論：中國(guó)的“預(yù)算外”財(cái)政分權(quán)過(guò)度。

因?yàn)?994-2011年中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的非線性關(guān)系曲線呈“倒U型”，所以中國(guó)的財(cái)政分權(quán)存在一個(gè)“最優(yōu)分權(quán)度”。當(dāng)中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)度小于最優(yōu)分權(quán)度時(shí)，繼續(xù)提高分權(quán)度有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；而當(dāng)中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)度大于最優(yōu)分權(quán)度時(shí)，繼續(xù)提高分權(quán)度則會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[22]。

將上表第(2)列的數(shù)據(jù)代入Fdx與Gdp的非線性回歸模型中，可得到如下的估計(jì)方程：

Gdp=-95.98274+2.676736Fdx-0.016474Fdx2+0.04252Inv-1.734394Labor

通過(guò)表3中數(shù)據(jù)可以看出，中國(guó)從1994年開(kāi)始，現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)幾乎都處在最優(yōu)分權(quán)度之上(1996年除外)，即中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)已處于“預(yù)算外”過(guò)度狀態(tài)。因此，中國(guó)如果繼續(xù)提高財(cái)政分權(quán)度，尤其是提高地方政府的預(yù)算外支出比重，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將是有害的。這一結(jié)論與線性關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果——改革開(kāi)放后中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體上呈負(fù)相關(guān)關(guān)系的結(jié)論是吻合的。

需要說(shuō)明的是，這個(gè)最優(yōu)分權(quán)度是由中國(guó)1994-2011年地方預(yù)算外財(cái)政支出所占比重的數(shù)據(jù)所體現(xiàn)的歷史和現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定的。因此，其可稱為是中國(guó)的“預(yù)算外”最優(yōu)分權(quán)度，而中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)度正處于“預(yù)算外”過(guò)度分權(quán)狀態(tài)。

六 以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革對(duì)策

財(cái)政分權(quán)并不一定帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政分權(quán)的影響是通過(guò)財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的。財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)即使呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，也未必是財(cái)政分權(quán)存在問(wèn)題，而有可能是財(cái)政體制在制度設(shè)計(jì)和具體的實(shí)施過(guò)程中出了問(wèn)題。結(jié)合中國(guó)30余年來(lái)財(cái)政分權(quán)改革的實(shí)際情況，中國(guó)下一步財(cái)政分權(quán)改革并不在于是否繼續(xù)提高地方財(cái)政收支占全國(guó)財(cái)政收支的比重，而是應(yīng)將改革的重點(diǎn)放在規(guī)范財(cái)政分權(quán)改革及其制度安排上，這樣財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛在促進(jìn)作用才有可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)[23]。

(一)合理控制和降低財(cái)政分權(quán)度

1.確立合理的政府間財(cái)政權(quán)力關(guān)系博弈規(guī)則

財(cái)政分權(quán)不僅包括財(cái)政收支的劃分，還包括事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分以及上下級(jí)政府間的決策協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。然而，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革卻將問(wèn)題的焦點(diǎn)過(guò)于集中在政府間財(cái)政收支的劃分上，而對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)在各級(jí)政府間一直都沒(méi)有作出明確而合理的劃分，集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變所需的上下級(jí)政府間的財(cái)政決策與協(xié)調(diào)機(jī)制更是沒(méi)有被提上日程。

(1)正確劃分中央與地方各級(jí)政府間的事權(quán)范圍

馬斯格雷夫[24]和奧茨[25]認(rèn)為，中央政府應(yīng)該執(zhí)行穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)和收入再分配職能，并提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品，地方政府應(yīng)該負(fù)責(zé)提供地方性的公共產(chǎn)品，特別是執(zhí)行資源配置職能。

具體而言，劃分政府間事權(quán)從受益與成本對(duì)稱的角度看，一項(xiàng)事權(quán)最好安排在與其受益范圍最為相當(dāng)?shù)囊患?jí)政府。一般來(lái)說(shuō)，凡政府所提供的服務(wù)，其受益對(duì)象是全國(guó)居民的，事權(quán)責(zé)任應(yīng)劃歸中央，如國(guó)防和外交；凡受益對(duì)象是地方居民的，事權(quán)責(zé)任應(yīng)劃歸地方，如地方城市建設(shè)、消防等；受益范圍超越某地方管轄范圍的事權(quán)，如社會(huì)福利支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等，可以由更高一級(jí)的政府如省級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。另外由于技術(shù)所限，凡是政府活動(dòng)或公共工程規(guī)模巨大，需要特定技術(shù)才能完成的項(xiàng)目，其事權(quán)應(yīng)歸屬中央政府，否則劃歸地方政府。

(2)以事權(quán)定財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱

先確定中央地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍，然后根據(jù)其事權(quán)范圍所需財(cái)力的大小配置相對(duì)稱的財(cái)權(quán)，這是財(cái)政合理分權(quán)的基礎(chǔ)。要合理配置各級(jí)政府對(duì)等的事權(quán)與財(cái)權(quán)，需從以下幾方面著手：

第一，保證各級(jí)政府擁有與事權(quán)相配套的大宗穩(wěn)定稅源。這需要在各級(jí)政府之間繼續(xù)進(jìn)行分稅制改革，例如可將那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生以及稅基流動(dòng)性大的稅種如個(gè)人所得稅劃歸中央，將那些稅基流動(dòng)性小以及易于由地方政府征收的稅種如不動(dòng)產(chǎn)稅劃歸地方。

第二，為保證地方政府較好履行自身職能，在中央必要的監(jiān)督和約束條件下，根據(jù)具體情況賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)(包括設(shè)稅權(quán)、稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán))和舉債權(quán)。

第三，對(duì)于財(cái)政比較困難的地區(qū)實(shí)行規(guī)范化和多樣化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)和不同收入水平的群體能夠享受到大致均等化的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

(3)加強(qiáng)和完善政府間財(cái)政關(guān)系的法制化建設(shè)

財(cái)政合理分權(quán)還要求遵循政府間財(cái)政關(guān)系的法制化原則。法制化原則要求，財(cái)政職能的界定及政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分應(yīng)該遵守憲法和法律規(guī)范，政府間的財(cái)政關(guān)系一經(jīng)法律確定，便具有法律的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，上級(jí)政府無(wú)權(quán)隨意變更，類(lèi)似“上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)”的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為也可避免。

2.加強(qiáng)控制和削減地方政府的預(yù)算外資金

(1)規(guī)范地方政府預(yù)算外資金管理

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著預(yù)算外收入的不斷增加，我國(guó)地方政府明顯增加了在交通設(shè)施建設(shè)部門(mén)，特別是高速公路建設(shè)上的支出，以吸引更多的外商直接投資；在衛(wèi)生和醫(yī)療部門(mén)的預(yù)算外支出也有適度增加；同時(shí)地方政府的預(yù)算外支出對(duì)于隨機(jī)發(fā)生的自然災(zāi)害更加敏感。特別是，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，預(yù)算外行政管理費(fèi)比預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)增加得更快。一般而言，預(yù)算內(nèi)支出是事前列入了財(cái)政支出預(yù)算，需要得到人民代表大會(huì)及政府的批準(zhǔn)，而預(yù)算外支出事前并未列入財(cái)政支出預(yù)算，地方政府事后卻擁有對(duì)預(yù)算外支出的支配權(quán)。可見(jiàn)，預(yù)算外財(cái)政向地方政府提供了財(cái)政激勵(lì)從而誘致了地方公共支出的“偏差”。

除了上面所說(shuō)的“偏差”之外，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)還存在以下問(wèn)題：一是地方政府預(yù)算外收入的稅基很大，政府易擴(kuò)大其規(guī)模，于是行政管理支出增加的速度會(huì)快于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦呢?fù)擔(dān)加重；二是在預(yù)算外支出中存在規(guī)模報(bào)酬遞減的趨勢(shì)，導(dǎo)致預(yù)算外資金的配置并不是很有效率，因此，公眾和人民代表大會(huì)有必要檢查和協(xié)調(diào)預(yù)算外資金的支出過(guò)程；三是城市化進(jìn)程與地方預(yù)算外基本建設(shè)和城市維護(hù)支出負(fù)相關(guān)，說(shuō)明中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程并不一致。因此，中國(guó)的分權(quán)改革應(yīng)進(jìn)一步縮減地方政府的規(guī)模，限制預(yù)算外支出，通過(guò)正規(guī)的預(yù)算過(guò)程增進(jìn)資金的配置效率。

(2)逐步取消地方政府的預(yù)算外資金收入

中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)水平處于“預(yù)算外”分權(quán)過(guò)度狀態(tài)，造成了分稅制改革后財(cái)政分權(quán)難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地方政府的預(yù)算外收支比例過(guò)高，則是導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)過(guò)度的主要原因。因此，規(guī)范中國(guó)的財(cái)政分權(quán)還在于徹底取消預(yù)算外資金。

預(yù)算外資金的存在表明中國(guó)實(shí)際上是“體制內(nèi)”和“體制外”的雙重財(cái)政分權(quán)。在體制內(nèi)外財(cái)政分權(quán)并存的情況下，地方政府必然力圖在體制外尋求更大程度的分權(quán)，以擴(kuò)大財(cái)源、最大化本地區(qū)的利益。而這必然會(huì)侵蝕中央政府的財(cái)力基礎(chǔ)，減少中央政府通過(guò)體制內(nèi)分權(quán)所獲得的財(cái)力，從而形成地方政府與中央政府通過(guò)財(cái)政分權(quán)爭(zhēng)奪財(cái)力的一種博弈格局。在這種情況下，中央政府為加強(qiáng)自身權(quán)威，往往會(huì)減緩分權(quán)步伐甚至重新進(jìn)行集權(quán)。

(二)逐步取消財(cái)政分權(quán)改革中的制度性障礙

分權(quán)改革是建立在公共財(cái)政的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，具體到中央與地方財(cái)政分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系，就要建立一種“財(cái)政支出適度分權(quán)、財(cái)政收入適度集權(quán)”的財(cái)政體制[26]。

1.財(cái)政支出適度分權(quán)

隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型不斷深化，所需的大量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需要省以下地方政府來(lái)提供，尤其是基層地方政府，承擔(dān)著諸多具體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)支出責(zé)任。因?yàn)榈胤秸噍^于中央政府來(lái)說(shuō)，更了解本地的實(shí)際情況和居民對(duì)公共品的偏好，因此，在財(cái)政支出方面不宜由上級(jí)政府特別是中央政府過(guò)度集權(quán)，應(yīng)賦予地方政府更大的事權(quán)，以發(fā)揮地方政府的能力和創(chuàng)造性，解決由于信息不對(duì)稱給財(cái)政支出效率帶來(lái)的負(fù)面影響。[27]

2.財(cái)政收入適度集權(quán)

中國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和體制的現(xiàn)狀是，對(duì)地方政府的監(jiān)督主要來(lái)自上級(jí)政府和本級(jí)人民代表大會(huì)，自下而上的監(jiān)督還很不完善，還受到諸多制約。既然對(duì)下級(jí)政府財(cái)政行為的監(jiān)督主要來(lái)自上級(jí)政府，那么，從上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府財(cái)政行為難易程度和保證下級(jí)政府財(cái)政績(jī)效考慮，國(guó)家財(cái)政收入在各級(jí)政府之間的劃分不宜過(guò)于向地方政府傾斜，而應(yīng)該有相當(dāng)程度的中央集權(quán)。因?yàn)閷⒋蟛糠重?cái)政收入直接由中央政府掌握，地方政府在財(cái)政上就不得不依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，因此中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度很好地監(jiān)督地方政府的財(cái)政行為，防止地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向，提高全國(guó)財(cái)政支出的整體效率。

3.完善稅權(quán)劃分和非稅收入征管制度

稅權(quán)主要包括稅收立法權(quán)、稅收收益歸屬權(quán)和稅收征管權(quán)三方面。實(shí)際上，自1994年實(shí)行分稅制以后，地方的稅權(quán)在收縮，特別是限制了稅式支出形式在地方對(duì)稅收的自由處置權(quán)。相較來(lái)說(shuō)，凡是全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征的，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大、稅基流動(dòng)較強(qiáng)的稅種，適宜劃歸中央稅和共享稅，由中央立法和征管；而稅基較窄、稅基固定性強(qiáng)的稅種應(yīng)劃為地方稅，可由地方立法和征管。非稅收入的規(guī)范化也是調(diào)整財(cái)政分權(quán)的一個(gè)難點(diǎn)。由于非稅收入主要是由地方政府征收和使用的，而目前各地濫用非稅收入征管權(quán)的現(xiàn)象很?chē)?yán)重，中央和地方有必要就此作出更為詳細(xì)和規(guī)范的非稅收入征管制度規(guī)定。

4.建立規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

完善轉(zhuǎn)移支付制度是進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的重要內(nèi)容。首先需要進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，而后通過(guò)增量和存量同時(shí)并舉的微調(diào)向目標(biāo)逼近，并適時(shí)推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，及時(shí)彌補(bǔ)地方財(cái)政的收支缺口，避免地方政府因收支出現(xiàn)缺口而產(chǎn)生的財(cái)政壓力得不到釋放，而不得不采用一些非規(guī)范的手段籌集資金來(lái)彌補(bǔ)收支缺口進(jìn)而出現(xiàn)侵犯市場(chǎng)主體利益、妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)象[28]。

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【責(zé)任編輯 吳應(yīng)望】

An Empirical Study on the Relationship between Fiscal Decentralization and Economic Growth：Based on the Evidence from China

HU Shao-yu1,2，SHEN Shu-guang1

(1.Wuhan College, Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,430079,China； 2.Lingnan College, Sun Yat-sen Univ.,Guangzhou, 510275, China)

Starting from the China’s fiscal decentralization reform process of the historical evolution of proposition, this paper amplifies the proposition of the relationship between fiscal decentralization and economic growth. To prove a causal relationship between the two, the linear relation test and nonlinear relation test for the relationship between fiscal decentralization and economic growth are carried out, and the related conclusions are drawn correspondingly. At the same time the paper believes that the current fiscal decentralization in China are “over budget”. Therefore some pertinent measures are put forward to the reform of China’s fiscal decentralization oriented from economic growth.

fiscal decentralization; economic growth; system reform; over decentralization

2015-11-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(10ZD&038)；博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目(2013M542231)；湖北省教育廳人文社科項(xiàng)目(2012G419)。

胡紹雨(1980-)，男，湖北武漢人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，主要研究方向：公共經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障與財(cái)稅理論；申曙光(1963-)，男，湖南邵東人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：金融保險(xiǎn)與社會(huì)保障。

F812.0

A

1006-1398(2015)06-0083-12