國外土地銀行與土地儲備的制度比較研究

夏方舟，楊丹鳳，嚴金明

（1.中國人民大學 公共管理學院，北京100872；2.劍橋大學 土地經(jīng)濟系，劍橋CB3 9EP）

一、問題提出

對于“土地銀行”一詞的含義，學界有著兩種不同的解讀：一是“代表城市政府集中進行土地征購、整理、儲備、供應(yīng)和開發(fā)的專門機構(gòu)[1]”，致力于處理空置、廢棄、欠稅和止贖不動產(chǎn)，使之再次投入生產(chǎn)的政府機構(gòu)，即“土地儲備機構(gòu)”；二是《土地科學詞典》中的“以土地為抵押的辦理長期放款業(yè)務(wù)的銀行[2]”，即以土地為主要目標服務(wù)物，為土地開發(fā)利用事業(yè)服務(wù)的金融機構(gòu)。 不少學者認同第一類解讀， 認為土地銀行就是代表政府集中進行土地征購、整理、儲備、供應(yīng)和開發(fā)的專門機構(gòu)，將土地銀行制度等價于土地儲備制度，即通過征收、收購、收回等方式進行土地收儲，再進行安置、拆遷、平整、市政建設(shè)等開發(fā)整理工作后有計劃地將土地投入市場的制度[3-4]。 而另一些學者更認同第二種提法，認為土地銀行是以土地金融資產(chǎn)和負債為主要經(jīng)營對象的綜合性金融企業(yè)[5]，其經(jīng)營核心和本質(zhì)是土地資本化、資本股份化、收益長期化、利益共同化，且往往以農(nóng)地作為主要服務(wù)對象， 主要業(yè)務(wù)為發(fā)放土地抵押貸款與發(fā)行土地債券， 在性質(zhì)上與城市土地儲備中心有很大差別[6-7]。

造成這一分歧的原因無從確切考證，筆者認為可能是在中英對譯過程中出現(xiàn)了理解上的偏差，造成了混淆：土地儲備的英文表述為land banking，而土地銀行為land bank，二者實為兩個完全不同的概念，但在引入概念時出現(xiàn)了誤讀。 土地儲備機構(gòu)雖然由于其具有和銀行類似的經(jīng)濟調(diào)控能力和融資功能，但它并不開展土地抵押貸款，不是真正的金融中介機構(gòu)而并不具備信用創(chuàng)造功能，與土地銀行在性質(zhì)上其實有很大差別。 文章從明晰土地銀行和土地儲備概念的角度出發(fā)，通過對現(xiàn)有文獻的研究，對國外的土地銀行制度和土地儲備制度進行全面的梳理總結(jié)，比較不同國家的制度特征，剖析兩種制度之間的核心差異，以期為我國土地銀行及土地儲備制度的發(fā)展提供相應(yīng)借鑒。

二、國外土地銀行制度比較與界定

土地銀行制度在國外已發(fā)展得較為成熟，已經(jīng)成為土地開發(fā)利用的關(guān)鍵資金支持手段[8]。通過對現(xiàn)有相關(guān)文獻的梳理，可以發(fā)現(xiàn)雖然各國土地銀行制度有著基本共通之處，但結(jié)合其自身國情，又在成立背景、資金來源、組織結(jié)構(gòu)、主要業(yè)務(wù)以及政府作用等方面有著各自的特點（見表1）。 成立背景上，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，成立土地銀行的背景均是由于當時農(nóng)村發(fā)展困難、資金短缺，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元對立、農(nóng)業(yè)陷入危機，因此政府建立具有政策性金融性質(zhì)的土地銀行而提供長期資金來源，以扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展；從資金來源的角度看，各國在債券融資的基礎(chǔ)上又分別通過吸納銀行存款、發(fā)行股票、提取盈余公積金和政府預(yù)付等不同方式拓寬了融資渠道[9]；在組織結(jié)構(gòu)方面，各國的土地銀行分別采取了“自下而上”、“自上而下”、分級、政府所有和股份制等不同的形式；而在主要業(yè)務(wù)層面，各國土地銀行在為營業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民、農(nóng)場以及服務(wù)于農(nóng)業(yè)的廠商企業(yè)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的信貸之外，各自衍生有基金、債券等不同的金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)[10]；在政府作用方面，絕大多數(shù)國家政府為推進農(nóng)業(yè)發(fā)展，均提供針對農(nóng)地擔保、資金保障、貸款支持、稅收優(yōu)惠等，美國、南非和法國等國家更出臺了專項法律保障土地銀行穩(wěn)步實施。

總體來說，盡管各國政策存在些許差異，然而土地銀行制度一般起步較早，發(fā)展的也較為成熟，應(yīng)歸為土地領(lǐng)域中的一項金融制度，主體是特定的金融機構(gòu)，資金多來源于發(fā)行債券，主要業(yè)務(wù)多是發(fā)放生產(chǎn)性貸款，主要服務(wù)目標物多為農(nóng)地。 因而，土地銀行制度可被界定為：以提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券等與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)為主要業(yè)務(wù)，服務(wù)于農(nóng)地開發(fā)利用事業(yè)的特定農(nóng)村金融政策。

表1 主要國家及地區(qū)土地銀行體系比較分析

三、國外土地儲備制度比較與界定

在國外土地銀行蓬勃發(fā)現(xiàn)的同時，20 世紀以來土地儲備制度也在部分國家得到了建立，主要致力于解決城市發(fā)展與人口劇增導(dǎo)致的住宅供需矛盾、房地產(chǎn)市場價格失衡及城市土地低效利用等問題，然而在確立背景、管理主體、資金來源、運行機制和構(gòu)建目標等方面，各國的制度仍各有差別（見表2）。

國外土地儲備制度的建立，絕大多數(shù)是建立在土地的過度開發(fā)、后備資源貧乏、城市房地產(chǎn)市場失靈的宏觀背景之下，因而其構(gòu)建目標也主要針對維護公共利益、促進土地利用合理利用、調(diào)控房地產(chǎn)市場和保障城市可持續(xù)發(fā)展等[11]；從管理主體來看，土地儲備制度執(zhí)行主體多為政府部門或政府下設(shè)的專門機構(gòu)，具體又分為政府部門直接管理、下設(shè)土地買賣開發(fā)公司、成立官方或半官方開發(fā)機構(gòu)等形式，但美國允許私人開發(fā)商進行配合開發(fā)；就資金來源而言，大多數(shù)國家的土地儲備資金由政府提供，但形式多種多樣，可以是中央政府基金補助、發(fā)行債券、銀行貸款、出售土地或者是地方政府稅收；在運行機制層面，多數(shù)國家的土地儲備活動都由地方政府作為實施主體， 少數(shù)則由區(qū)域性機構(gòu)主動通過影響地方政府而共同推行，具體的購買、開發(fā)等工作一般由專門成立的公營或公私合營機構(gòu)負責，且大多數(shù)國家以協(xié)議而非強制性的土地征收為主，同時有相關(guān)的措施和手段如征收權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)配合，儲備時機也主要結(jié)合預(yù)先規(guī)劃和實際市場而定。

表2 主要國家及地區(qū)土地儲備制度分析[4]

雖然各國的土地儲備制度為適應(yīng)各自國情而存在著種種差異，但總體而言，土地儲備是公共部門預(yù)先通過征收、購買或者其他方式取得土地，進而開展必要的平整、拆遷、平整、市政建設(shè)等整治工作，然后按照城市發(fā)展規(guī)劃將土地按照特定時序出售、租賃或保有，以影響城市發(fā)展模式、調(diào)控土地市場有序運作、避免土地投機行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來的增值收益的過程[12]。為了實現(xiàn)公共利益最大化和促進城市有序可持續(xù)發(fā)展的目的，國外土地儲備制度大多依照實際市場情況，結(jié)合城市規(guī)劃和土地利用計劃，并配套較為完善的配套法規(guī)體系，以期達到糾正房地產(chǎn)市場失靈、維護社會公平、促進城市均衡發(fā)展等政策目標。 因而，土地儲備制度可被界定為：以政府作為運營主體與資金來源，以土地取得、整理和出讓為主要業(yè)務(wù)，針對城鎮(zhèn)土地市場“存量、增量、流量”調(diào)整的管理制度。

四、國外“土地銀行”和“土地儲備”制度比較

根據(jù)前文的界定對兩種制度進行比較，可以發(fā)現(xiàn)雖然土地銀行與土地儲備都是政府主導(dǎo)下建立的土地相關(guān)制度，都是政府的重要調(diào)控手段，在英文翻譯時也容易混淆，但二者實為兩種截然不同的制度（見表3）。相較土地儲備，土地銀行出現(xiàn)較早，發(fā)展的較為成熟，實施主體也偏向于金融機構(gòu)而非政府或下屬機構(gòu)。 從調(diào)控對象上來看，土地銀行主要著眼于農(nóng)村金融市場，而土地儲備主要是針對城市的土地；從資金來源上來看，土地銀行主要來源一般為債券，而土地儲備更依賴于政府財政收入及銀行貸款；從調(diào)控目標上看，土地銀行是為滿足發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的需求提供資金保證，而土地儲備不僅是為了提高土地利用率，保證城市各類建設(shè)的用地需求，更是為了維護社會公平、調(diào)控房地產(chǎn)市場失靈，維護城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)和諧發(fā)展；從調(diào)控手段上來看，土地銀行通過為農(nóng)民提供低利率的土地或不動產(chǎn)抵押貸款，為農(nóng)村經(jīng)濟注入活力，而土地儲備是按照城市發(fā)展需要，采用收回、收購、置換、征用等方法取得土地，然后依據(jù)市場情況出售、租賃或者持有土地，以達到調(diào)控城市土地市場的目標[13]；從運作流程上來看，土地銀行本質(zhì)上仍為銀行，業(yè)務(wù)多是針對個人、團體或法人機構(gòu)進行，只要是合乎規(guī)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動通常都可較為快捷地得到土地銀行予以的資金支持，而土地儲備涉及的程序極其繁瑣復(fù)雜，首先要符合城市整體的規(guī)劃，在執(zhí)行過程中手續(xù)流程繁復(fù)，且需要所有相關(guān)部門的通力協(xié)作，征收時還有可能涉及拆遷問題帶來的諸多不確定因素；再從資金的需求量來看，雖然土地銀行是金融機構(gòu)，但其業(yè)務(wù)涉及資金量通常不大，且資金周轉(zhuǎn)較快，循環(huán)周期不長，資金鏈運行通常比較順暢，對業(yè)務(wù)間的順序不過多強調(diào)，而土地儲備涉及土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)讓，且通常地塊面積較大，故涉及的資金量也較為龐大，而整個取得、整理、儲備到出讓的過程歷時漫長，資金回籠慢，地塊的開發(fā)出讓時序有著重要的意義。

表3 土地銀行制度與土地儲備制度比較

由此可以見，土地銀行制度主要針對農(nóng)地利用，旨在推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；而土地儲備主要針對城鎮(zhèn)土地，旨在保障城鎮(zhèn)土地利用效率與公平，兩者結(jié)合的“土地銀行+土地儲備”制度模式可以充分實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)土地“全覆蓋”調(diào)控[14]。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，兩種制度在相互配合的同時也將相互滲透融合，在這種“土地銀行+土地儲備”制度模式下，土地銀行可以參考土地儲備制度進行農(nóng)地儲備，特別是對無力償還貸款的農(nóng)地進行儲備，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)地雙儲備，未來可以依據(jù)糧食安全需要、房地產(chǎn)市場情況進行靈活結(jié)構(gòu)調(diào)整；土地儲備可以借鑒土地銀行的信用創(chuàng)造能力，開發(fā)債券等多種金融產(chǎn)品成為土地儲備項目所需資金的重要來源，通過資金杠桿、轉(zhuǎn)移支付等手段間接調(diào)整城市土地儲備，兩者配合將大大促進我國土地市場建設(shè)的完善和城鄉(xiāng)一體化目標的實現(xiàn)[15]。

五、結(jié)論與討論

通過上述的三組制度比較，本文可以得出以下結(jié)論：

第一，土地銀行是帶有一定政策性，通過土地抵押發(fā)行土地債券而為農(nóng)村經(jīng)濟提供資金的特定金融機構(gòu)。 發(fā)達國家成立農(nóng)村土地銀行，大多是基于當時農(nóng)村經(jīng)濟困難、資金短缺導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾突出，而后許多發(fā)展中國家在工業(yè)化和城市化的進程中為了維持第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供農(nóng)業(yè)長期資金來源，也相繼建立了類似與我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的、具有政策性金融性質(zhì)的土地銀行。 然而，相較于我國由于種種限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押依然處于探索階段，而國外的眾多政策性土地銀行在成立初期政府即通過法律、資金、政策等方面給與大力支持，業(yè)已成熟的農(nóng)地抵押貸款等核心業(yè)務(wù)，為土地開發(fā)和利用提供金融服務(wù)，并隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化業(yè)務(wù)范圍呈現(xiàn)多元化和綜合化態(tài)勢[16]。

第二，土地儲備是政府為了提高城鎮(zhèn)土地使用效率和維護社會公平，在土地尚未開發(fā)利用之前，由政府等公共機構(gòu)預(yù)先取得并保有，以作為未來實現(xiàn)公共利益、開發(fā)租賃盈利或調(diào)控土地供給的行為。 國外土地儲備制度多是基于城市快速發(fā)展導(dǎo)致的土地不足、無效利用、地價上漲等現(xiàn)象而確立的，其帶有規(guī)劃與調(diào)控的色彩，是為了協(xié)調(diào)城市發(fā)展、提高社會福利而進行的一項政府行為，普遍具有以下特點：政府同時扮演著土地市場的宏觀調(diào)控者與市場參與者兩種身份；涉及資金量巨大，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

第三，土地銀行與土地儲備無論從參與主體、開展業(yè)務(wù)和作用領(lǐng)域等方面都大不相同，實為兩種截然不同的制度，我國可以結(jié)合兩者設(shè)計“土地銀行+土地儲備”制度模式，充分實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)土地“全覆蓋”的合理調(diào)控。

國外的土地管理制度是我國土地管理相關(guān)實踐的有利借鑒，然而必須要以充分厘清制度的定義和差異作為前提[17]。 本文通過充分厘清不同國家土地銀行與土地儲備兩種制度的概念和特征差異，研究發(fā)現(xiàn)無論是土地銀行還是土地儲備制度對于我國土地市場的合理調(diào)控都具備相當?shù)闹笇?dǎo)意義：土地銀行更多側(cè)重于資金鏈條支撐，而土地儲備制度更關(guān)注政府的宏觀調(diào)控與規(guī)劃，二者的不斷完善都是土地市場得以健康發(fā)展的重要保障。 同時，我國土地所有制的特殊性又要求我們在采眾人之長時必須結(jié)合本國實際，在自然條件的適宜性、社會制度的可容性、 經(jīng)濟的可行性以及生態(tài)系統(tǒng)的平衡性這四重框架下考慮別國經(jīng)驗對我們的現(xiàn)實意義，防止生搬硬套。 因此，在借鑒各國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國可進一步摸索符合中國國情的“土地銀行+土地儲備”制度體系，以更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“全覆蓋”調(diào)控，充分促進土地市場建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

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