教育督導(dǎo)和現(xiàn)代教育治理

■劉長興

教育督導(dǎo)的調(diào)研報告評比活動，已經(jīng)連續(xù)兩年了。說實話，頭一年還真沒有覺得怎樣，以為就是例行公事。第二年的感覺則全然不同了。入選的這些報告，無論來自督導(dǎo)部門，還是督學(xué)個人，無論僅局限于調(diào)查，還是加入了研究，確實給人留下一種新的印象，因為他們是從新的視角審視教育行政管理的成敗得失。所以，提出的那些意見和建議盡管不那么成熟、更難說深刻，卻很接地氣。這個“新”的視角就是“監(jiān)督”，說得確切一點兒，是行政內(nèi)部監(jiān)督。于是，想起了近來人們經(jīng)?！白h”到一個話題——現(xiàn)代教育治理。

“治理”這個概念，是黨的十八大提出來的。當(dāng)時，便引起社會廣泛關(guān)注。黨的十八屆三中全會又專門就“國家治理體系和治理能力”作了詳盡的闡述。顯然，由非常習(xí)慣的“管理”轉(zhuǎn)向比較陌生的“治理”，應(yīng)該不是簡單的詞語變化。幾年的教育改革實踐，特別是教育督導(dǎo)的及時跟進(jìn)，讓人們越發(fā)感到“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其實就是全新政治理念推動下的一次重大國家創(chuàng)新。所以，“治理”應(yīng)該是由思想觀念的轉(zhuǎn)變帶來的工作方式的改革，最終建立一個有機、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的制度運行系統(tǒng)。逐步構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系，不斷提高現(xiàn)代教育治理能力，已經(jīng)成為教育行政工作改革的方向。如果站在這樣的角度，對教育督導(dǎo)進(jìn)行認(rèn)真的回顧和理性的思考，起碼能夠從三個方面看到走向現(xiàn)代教育治理的基本路徑。

一是創(chuàng)新體制。

說起教育行政，它和其他任何政府行政工作一樣，都是由決策、執(zhí)行、監(jiān)督構(gòu)成的工作整體。在這個統(tǒng)一的整體中，三者既相互協(xié)調(diào)，又相互制約。當(dāng)然，無論決策、執(zhí)行還是監(jiān)督，都要由具體工作部門落實。這樣，本來行政內(nèi)部的工作關(guān)系，有時一不留神就容易“遭遇”異化，變成行政內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系。在這里，“決策”似乎還好說些，由于基本都是上邊定的，誰也不好意思去搶，誰也難有“資本”去搶。“執(zhí)行”和“監(jiān)督”就不然了，出現(xiàn)“交叉”和“重疊”，好像已經(jīng)習(xí)以為常、司空見慣了。本來“決策”定下來的目標(biāo)、規(guī)劃，配套好的政策、措施，編制的具體標(biāo)準(zhǔn)，都要通過有關(guān)部門和基層學(xué)校的“執(zhí)行”變成現(xiàn)實：該投錢的得投錢，該建設(shè)的得建設(shè)，該規(guī)范的要規(guī)范，該指導(dǎo)的要指導(dǎo)……在一定意義上，這就是讓政府決策，一步一個腳印地落到實處。這里所說的“實處”，理應(yīng)覆蓋轄區(qū)的每所學(xué)校、每個學(xué)生。有人說其實就是要讓水流到頭。這樣形容“執(zhí)行”的過程，實在太生動不過了。大概正是為了政府的源頭水真能夠全部流到頭，政府才要針對“執(zhí)行”情況進(jìn)行評價。于是，早在3 0年前國家就提出了教育督導(dǎo)，而且逐步定位了它在教育行政中的特殊職能——“監(jiān)督”。但是，由于人們長期沒有接受“監(jiān)督”的意識，而且習(xí)慣了自己評價自己，你就是設(shè)置了教育督導(dǎo)機構(gòu)，設(shè)計了教育督導(dǎo)方案，畢竟習(xí)慣還是習(xí)慣，“執(zhí)行”部門自己搞評估、評比甚至評介，始終也沒停步。你想，“運動員”一旦上場還當(dāng)“裁判員”，誰輕易舍得自己下來，眼睜好壞輸贏能自己說了算。當(dāng)然，如此評價的信度、效度可想而知，只是沒人撩開這層“簾兒”而已。可是，誰也擋不住社會的質(zhì)疑，甚至非議。

2 0 0 8年，本市實施了第一輪義務(wù)教育學(xué)校現(xiàn)代化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以來的教育發(fā)展項目，人們從中逐漸看到了整個局面的變化。這種變化給人的感覺，更像是一個改革的“拐點”：市級政府負(fù)責(zé)“決策”，部門、區(qū)縣、學(xué)校負(fù)責(zé)“執(zhí)行”，教育督導(dǎo)負(fù)責(zé)“監(jiān)督”的教育行政體制基本形成。教育督導(dǎo)在評估驗收的過程中，不僅保證了“決策”目標(biāo)和措施的落實，而且通過具體指導(dǎo)和調(diào)查研究，一方面推動了學(xué)校的發(fā)展，另一方面又為同期的“執(zhí)行”和未來的“決策”提供了大量、準(zhǔn)確的信息服務(wù)，充分體現(xiàn)了“決策”“執(zhí)行”“監(jiān)督”之間既相互協(xié)調(diào)，又相互制約的密切聯(lián)系，特別是市政府教育督導(dǎo)委員會的成立，從組織上進(jìn)一步強化了這種現(xiàn)代教育治理的創(chuàng)新體制，凝聚了三者共同推進(jìn)改革和發(fā)展的合力。大概這就是比較規(guī)范的“管辦評分離”吧。

二是重構(gòu)機制。

在推進(jìn)現(xiàn)代教育治理的進(jìn)程中，除了解決體制問題以外，還必須建立一種現(xiàn)代教育治理的長效機制，確保教育行政始終保持有序、有力、有效的運行狀態(tài)。只有這樣，政府教育公共服務(wù)的質(zhì)量才能保證不打折扣；也只有這樣，人民群眾的滿意度和幸福感才會真的越來越高?？墒?，過去咱們有些情況并不理想。比如，實施一個教育發(fā)展項目，“信號衰減”的現(xiàn)象總是不同程度時有發(fā)生，好像還非常正常。反正到了最后，完成的就是完成了，沒完成的也算完成了。有人還能說出很多理由。盡管屬于少數(shù)、個別，但是造成的影響極壞、極大。然而，這幾年在教育督導(dǎo)工作中，人們看到了令人振奮的轉(zhuǎn)機，對于現(xiàn)代教育治理的長效機制也開始有了切身體驗，而且還在逐步認(rèn)同。

說起這種長效機制的基本構(gòu)成，其實并不復(fù)雜。它不僅包括人們比較關(guān)注的評價標(biāo)準(zhǔn)，還包括按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行督導(dǎo)評估的實施程序和工作準(zhǔn)則。只要這三個基本要素形成綜合效應(yīng)，行政“監(jiān)督”的嚴(yán)格和嚴(yán)肅、公平和公正，就能全面顯現(xiàn)出來。這些年，一切用“標(biāo)準(zhǔn)”說話似乎已被大家接受，這說明現(xiàn)代教育治理正在深入人心。比如，咱們陸續(xù)出臺、實施的兩輪義務(wù)教育學(xué)校現(xiàn)代化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，特殊教育和普通高中、中職學(xué)校的現(xiàn)代化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及國家和本市關(guān)于縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)等，之所以能夠廣為人知，大概就是這個原因。可是，實施程序和工作準(zhǔn)則很容易被輕視，有時還會被忽視。2 0 0 8年以來，咱們的教育督導(dǎo)恰恰在這個關(guān)鍵之處進(jìn)行了不懈的探索，初步形成了一個比較規(guī)范的運行機制：督導(dǎo)過程按照程序進(jìn)行，督導(dǎo)人員按照準(zhǔn)則操作，督導(dǎo)結(jié)果按照要求公告，督導(dǎo)問題按照規(guī)定投訴。應(yīng)該說，正是這樣一種長效機制，使上面那些項目收獲了前所未有的實際效果。雖然頭一輪義務(wù)教育學(xué)校現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)已經(jīng)過去三年了，但是人們只要一提起這件事兒就贊不絕口。尤其是農(nóng)村地區(qū)的老百姓，更是對政府感激不盡。有人說，這里的教育進(jìn)步了2 0年，真不是忽悠，眼睜村里的孩子享受了城里的教育。這不就是政府公共教育服務(wù)給人民群眾帶來的公平和正義嗎？

與此同時，督學(xué)隊伍建設(shè)也進(jìn)行了機制重構(gòu)。這支隊伍的構(gòu)架、組成、素質(zhì)、能力，對于行政“監(jiān)督”來說同樣至關(guān)重要。于是，立足于形成長效機制，首席督學(xué)制度、資格認(rèn)定制度、聘任上崗制度、督學(xué)職級制度、責(zé)任督學(xué)制度和專業(yè)培訓(xùn)制度，先后付諸實施。這支龐大的隊伍正是在這一制度框架下，確立著職業(yè)理想，樹立著職業(yè)道德，提高著專業(yè)能力，強化著專業(yè)紀(jì)律。盡管他們來自不同的單位，具備不同的專長，存在較大的年齡跨度，也有懸殊的經(jīng)歷差異，但是他們在教育督導(dǎo)工作中表現(xiàn)出來的“準(zhǔn)”職業(yè)化和“類”專業(yè)化，贏得了廣泛的好評。

其實，“決策”和“執(zhí)行”同樣各有自己的運行機制。“決策”如何聯(lián)通時代和社會，如何保證民主和科學(xué)；“執(zhí)行”如何合理配置資源，如何正確詮釋政策，如何抓好典型引路，如何確保全面跟進(jìn)，這些無不需要一種現(xiàn)代教育治理的長效機制。

三是法制保證。

現(xiàn)代教育治理，說到底就是依法治教。所以，無論是體制還是機制，都應(yīng)該得到法制保證。2 0年前，《教育法》正式施行，已經(jīng)明確把教育督導(dǎo)列為教育基本制度之一。雖然當(dāng)時還沒有提出教育行政必須實現(xiàn)“管辦評分離”，但是已經(jīng)以法律形式明確了教育督導(dǎo)的行政監(jiān)督地位。應(yīng)該說，它為現(xiàn)代教育治理的法制保證奠定了重要基礎(chǔ)。前年，就在現(xiàn)代教育治理開始進(jìn)入教育行政改革的時候，國務(wù)院及時頒布了《教育督導(dǎo)條例》，對于專門行使行政監(jiān)督職能的教育督導(dǎo)提出了比較系統(tǒng)的法律要求。有人說，這是現(xiàn)代教育治理體系的基本思想和操作規(guī)則。此話應(yīng)該毫無夸張之意，盡管這部條例還僅限于教育督導(dǎo)。去年，《天津市教育督導(dǎo)條例》正式出臺。這個本領(lǐng)域里全國最早的地方立法，雖然運行時間只有短短一年，卻讓人們比較深刻地感悟到了在現(xiàn)代教育治理進(jìn)程中法制保證的重要意義。就拿人們還比較生疏的質(zhì)量監(jiān)測來說，這部條例已經(jīng)納入教育督導(dǎo)范圍，從此結(jié)束了因為“政”出多門導(dǎo)致“測”出多門的現(xiàn)象。既能夠凸顯其“監(jiān)”的權(quán)威性，又可以保證其“測”的科學(xué)性，特別是對于落實減負(fù)、指導(dǎo)教學(xué)、深化課程改革、推進(jìn)素質(zhì)教育，一定會產(chǎn)生積極的作用。要說法制保證是現(xiàn)代教育治理的前提應(yīng)該非常靠譜。

由于咱們“動手”比較早些，所以上面這些經(jīng)驗不僅獲得了各地同行和專家的肯定，還被譽為“天津模式”，后來又得到了國家領(lǐng)導(dǎo)的好評，作為經(jīng)驗向全國推廣。說真的，目前咱們自己看到的，大概還只是現(xiàn)代教育治理的初級階段，或是基本形態(tài)。要是由傳統(tǒng)的教育行政全面走向現(xiàn)代的教育治理，肯定還有很長的路。但是，無論如何現(xiàn)代教育治理，肯定是教育行政工作在教育現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然選擇。