探討我國地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

劉 丹，陳 凱

（1．中國地質(zhì)大學(xué) （北京），北京100083；2．中國地質(zhì)博物館，北京100034；3．國土資源實(shí)物地質(zhì)資料中心，河北三河065201）

隨著國家財(cái)政體制改革的深化和不斷完善，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的作用愈加突出，同時(shí)也受到各方面的廣泛關(guān)注。近年來，中央、行業(yè)和地方均加強(qiáng)了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作。我國地質(zhì)勘查工作的行業(yè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過近十年的修編，逐漸形成了一套能夠滿足我國地質(zhì)勘查工作需要的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。但隨著，我國發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。地質(zhì)勘查行業(yè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，在新的形勢下，如何適應(yīng)全面深化改革的總體思路，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。如何滿足在公益性地質(zhì)勘查和商業(yè)地質(zhì)勘查兩種機(jī)制下有效和良性運(yùn)行，是當(dāng)前亟待研究和解決的問題。

1 概述我國地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國地質(zhì)勘查項(xiàng)目的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了一個(gè)緩慢發(fā)展的過程。在地質(zhì)勘查工作由原來的國家指令性計(jì)劃項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)被為公益性地質(zhì)勘查和商業(yè)性地質(zhì)勘查相結(jié)合的大背景下，地質(zhì)勘查行業(yè)內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，競爭無序，整個(gè)行業(yè)低迷，隨著我國對資源安全的日益重視，不斷提高礦產(chǎn)資源對國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障性作用被提到日程，地質(zhì)行業(yè)整體出現(xiàn)回暖，各類地質(zhì)勘查項(xiàng)目逐年增加，同時(shí)也逐漸形成了適應(yīng)地勘行業(yè)自身需要的地質(zhì)勘查行業(yè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。總的看大體分為三個(gè)層次。

1．1 從全國層面來看

按時(shí)間和形成過程，分為三個(gè)階段。

第一階段，基礎(chǔ)探索期（2000～2006年）。中國地質(zhì)調(diào)查局為適應(yīng)國土資源大調(diào)查地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理的需要，加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算管理工作，規(guī)范地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)核算。2000年初，頒發(fā)改革開放以來的地質(zhì)勘查行業(yè)內(nèi)第一個(gè)項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)《中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算暫行標(biāo)準(zhǔn)》（中地調(diào)函〔2000〕30號）（本文簡稱：暫行標(biāo)準(zhǔn)）。2001年，在《暫行標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，中國地質(zhì)調(diào)查局下發(fā)中地調(diào)函〔2001〕19號、中地調(diào)函〔2001〕29號和中地調(diào)函〔2003〕60號分別對中地調(diào)函〔2000〕30號和中地調(diào)函〔2000〕39號文件的部分預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算編制辦法的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行修改和完善。

第二階段，規(guī)范統(tǒng)一期（2007～2009年）。2005年初，中國地質(zhì)調(diào)查局組織有關(guān)單位在保持《中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算暫行標(biāo)準(zhǔn)》體系基本內(nèi)容不變的前提下進(jìn)行全面修訂，于2007年經(jīng)財(cái)政部審評后，由財(cái)政部和國土資源部正式頒布《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（地質(zhì)調(diào)查部分）》（財(cái)建〔2007〕52號）（簡稱預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)）。這是國家首次頒布的地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》應(yīng)用范圍廣泛，國土資源大調(diào)查地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目、中央和地方礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)項(xiàng)目、地質(zhì)調(diào)查重要專項(xiàng)以及礦業(yè)權(quán)評估實(shí)物涉及探礦權(quán)重置成本計(jì)算中。從總體看，覆蓋面大，適用面大，水平基本合理，普遍認(rèn)可，同時(shí)規(guī)范了地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理，提高了國家專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效益。

第三階段，發(fā)展分立期（2010年至今）。在此階段由于受國際金融危機(jī)、國家對地質(zhì)調(diào)查工作政策的調(diào)整以及通貨膨脹和物價(jià)水平上漲等宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)和政治因素影響，執(zhí)行2007年標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一些定額標(biāo)準(zhǔn)不能滿足工作需求，國土資源部財(cái)務(wù)司、中國地質(zhì)調(diào)查局從2007年對《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》專項(xiàng)跟蹤，根據(jù)2005～2008年經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件變化情況進(jìn)行調(diào)整和完善，完成《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（地質(zhì)調(diào)查部分）（2010立項(xiàng)適用版）。2009年中國地質(zhì)調(diào)查局針對國土資源調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算和國家地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)預(yù)算，在2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上修訂編寫《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（簡稱：試行標(biāo)準(zhǔn)）和2011年中央國家基金為滿足各類承擔(dān)單位工作開展中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目預(yù)算需要編制《中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試用）》（簡稱：基金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)）。不同層面，根據(jù)不同工作需要，有針對性的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)定額。

1．2 從地方層面來看

我國各?。▍^(qū)市）普遍直接使用2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》或結(jié)合本省的實(shí)際情況，在2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上，編制本省的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，用于本省組織的資源勘查項(xiàng)目和省級地勘基金項(xiàng)目的預(yù)算定額。具體標(biāo)準(zhǔn)在此不做詳細(xì)闡述。

1．3 從商業(yè)性地質(zhì)勘查層面看

商業(yè)性地質(zhì)勘查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算在編制過程中，普遍采用2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》，作為預(yù)算定額編制預(yù)算。

總的看，2000版《暫行標(biāo)準(zhǔn)》、2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》、2009版《試行標(biāo)準(zhǔn)》和《基金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，由于它們制定的時(shí)間，組織制定和頒發(fā)單位和部門，制定過程等原因，在不同時(shí)期對我國地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生重要影響，具有典型性（表1）。

2 分析四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)作用及關(guān)系

分析四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)曾經(jīng)或現(xiàn)在起到的作用和它們之間的關(guān)系，對新時(shí)期進(jìn)一步科學(xué)合理的制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。

2．1 四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系中的地位和作用

從2000版《暫行標(biāo)準(zhǔn)》印發(fā)后，經(jīng)過不斷檢驗(yàn)和修訂完善，為我國地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系搭建基本框架和內(nèi)容。2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》作為是國家首次頒發(fā)地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，具有權(quán)威性，至今被地質(zhì)勘查各類工作的預(yù)算編制和礦權(quán)評估中廣泛采用。2009版《試行標(biāo)準(zhǔn)》和《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（地質(zhì)調(diào)查部分）（2010立項(xiàng)適用版），是在《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上修訂完成的，解決了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)水平問題?！痘痤A(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》考慮了全成本核算的觀念，為完善地質(zhì)勘查項(xiàng)目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系奠定基礎(chǔ)。

2．2 四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)之間的相互關(guān)系

縱觀四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)編制與使用過程分析可得出，四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)之間是繼承和發(fā)展的關(guān)系；整個(gè)過程提現(xiàn)是在不斷深化地質(zhì)勘查行業(yè)改革過程中，為適應(yīng)新情況、解決新問題、滿足新需要進(jìn)行的不斷完善和發(fā)展的過程（表2）。

2．3 對比分析預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)增減變動(dòng)情況

以2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》頒布時(shí)間為基期，采用重點(diǎn)抽樣法和平均數(shù)分析法，通過選取《試行標(biāo)準(zhǔn)》和《基金保準(zhǔn)》與《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》的地形測量、磁法剖面測量和機(jī)械巖心鉆探（部分鉆孔深度）三個(gè)工作內(nèi)容的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)定額進(jìn)行對比。由于《暫行標(biāo)準(zhǔn)》預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定時(shí)間較長，在此不做分析指標(biāo)（表3～5）。

1）《試行標(biāo)準(zhǔn)》與《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》對比的增減變動(dòng)情況?！对囆袠?biāo)準(zhǔn)》比《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》地形測量預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為65．28%，磁法剖面測量預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為84．24%，機(jī)械巖芯鉆探（部分鉆孔深度）預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為57．81%。

表1 四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)信息對比表

表2 四個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)相互關(guān)系對比表

表3 地形測量預(yù)測標(biāo)準(zhǔn)對比表／萬元

表4 磁法剖面測量預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)／萬元

表5 機(jī)械巖心鉆探（部分孔深深度標(biāo)準(zhǔn)）預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)對比表／萬元

2）《基金標(biāo)準(zhǔn)》與《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》對比的增減變動(dòng)情況?！痘饦?biāo)準(zhǔn)》比《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》地形測量預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為45．79%，磁法剖面測量預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為52．25%，機(jī)械巖芯鉆探（部分鉆孔深度）預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)平均增長率為32．55%。

3）《試行標(biāo)準(zhǔn)》和《基金標(biāo)準(zhǔn)》與《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》對比的增減變動(dòng)情況?！对囆袠?biāo)準(zhǔn)》和《基金標(biāo)準(zhǔn)》三項(xiàng)工作內(nèi)容預(yù)算比《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》整體水平提高58%和44%，高于或等于與2007～2009年我國人均GDP增長率44．6%，人均收入增長率45．23%相比。

增減變動(dòng)特征主要體現(xiàn)為：技術(shù)含量高，須使用精密儀器的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)增長幅度大，動(dòng)用工程技術(shù)含量增長幅度小。

3 現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系的局限性和存在問題

3．1 現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系的局限性

1）現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的更新完善的適時(shí)性不強(qiáng)。2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》作為國家標(biāo)準(zhǔn)，在各省及商業(yè)行地質(zhì)勘查項(xiàng)目普遍使用，但物價(jià)上漲等原因?qū)е?，預(yù)算與實(shí)際相比偏低，對于企業(yè)化地勘單位，從事商業(yè)行地質(zhì)勘查工作，影響較大，無法完成既定工作任務(wù)，不利于轉(zhuǎn)制發(fā)展。

2）現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的適勢性差。2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和《暫行標(biāo)準(zhǔn)》，采用非全成本預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)化地勘單位，地勘企業(yè)有失公允，預(yù)算水平偏低，工作項(xiàng)目之間類比比價(jià)不平衡或有誤差。

3）現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)方向性過強(qiáng)，局限性較大?！稌盒袠?biāo)準(zhǔn)》主要作為中國地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)組織開展的國土資源調(diào)查項(xiàng)目和國家地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)專項(xiàng)編制預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)。《基金預(yù)算》只針對中央地質(zhì)勘查基金支持項(xiàng)目的預(yù)算編制的定額標(biāo)準(zhǔn)。兩個(gè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)對地質(zhì)勘查工作只具有參考性，不具有普遍的指導(dǎo)作用。

3．2 從預(yù)算編制看，現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

1）使用《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和《試行標(biāo)準(zhǔn)》易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)重復(fù)投入。根據(jù)《國土資源部項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》（國土資發(fā)﹝2007﹞322號文）和《中國地質(zhì)調(diào)查局關(guān)于地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)項(xiàng)目預(yù)算編制和審查要求（試行）的通知》（中地調(diào)﹝2010﹞88號）等關(guān)于項(xiàng)目預(yù)算編制要求。2007版《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和2010版《暫行標(biāo)準(zhǔn)》應(yīng)用在編制預(yù)算過程中，存在以項(xiàng)目工作量和工作手段為基礎(chǔ)推算項(xiàng)目人員費(fèi)、辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、郵電費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)預(yù)縮費(fèi)用，依據(jù)不足，缺少科學(xué)性，具體工作手段與各項(xiàng)費(fèi)用之間關(guān)聯(lián)匹配度不高，需求情況支出不清，容易導(dǎo)致費(fèi)用重復(fù)計(jì)算的情況。

以人員費(fèi)為例預(yù)算編制中的《人員費(fèi)明細(xì)表》（預(yù)工附—1）所列的人員費(fèi)用，在具體工作手段中應(yīng)如何分?jǐn)偟贸龅?。雖然《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)項(xiàng)目預(yù)算編制與審查細(xì)則》規(guī)定，“項(xiàng)目工作人員所在單位基本支出由財(cái)政撥款安排的，由所在單位按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)足額支出，不得在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中重復(fù)列支”。同時(shí)也規(guī)定了按年度預(yù)算額度，預(yù)算人員費(fèi)所占比例，但不能從根本上解決項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出依據(jù)不足問題。

2）使用《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和《試行標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)費(fèi)用支出沒有支出來源。在甲類項(xiàng)目預(yù)算編制過程中，預(yù)工附表中辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、郵電費(fèi)等預(yù)算費(fèi)用，在工作手段中不存在支出內(nèi)容，易出現(xiàn)占用必要工作的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象。

3）使用《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和《試行標(biāo)準(zhǔn)》存在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)重復(fù)占用問題。在甲類項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)，各項(xiàng)工作手段包含了人員費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)預(yù)算內(nèi)容，該工作手段作為委托項(xiàng)目時(shí)，人員費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)在整體預(yù)算中不做減少處理，易出現(xiàn)費(fèi)用重復(fù)使用問題。

4）使用《預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和《試行標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)內(nèi)容不符合《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》?！额A(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》和《試行標(biāo)準(zhǔn)》的工作手段預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不含生產(chǎn)設(shè)備折舊費(fèi)、職工福利費(fèi)、利稅等內(nèi)容，不符合與《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》要求，制約地勘單位企業(yè)化改革和地質(zhì)勞務(wù)市場建立的要求，同時(shí)對是否納稅問題，沒有從單位性質(zhì)考慮公益性事業(yè)單位和企業(yè)化經(jīng)營性事業(yè)單位進(jìn)行明確劃分。

4 我國地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的建議

1）加強(qiáng)《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（地質(zhì)調(diào)查部分）》的跟蹤評估和研究工作。

2）充分利用已有的研究成果，結(jié)合新時(shí)期的財(cái)政政策和市場經(jīng)濟(jì)的需要，建立適應(yīng)財(cái)政項(xiàng)目和商業(yè)地質(zhì)勘查等工作需要的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

3）深入研究《中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)（試用）》及預(yù)算編制，使用全成本模式，對整體地質(zhì)勘查行業(yè)的適用性，

4）預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中，工作手段的成本分解問題，是夯實(shí)我國科學(xué)合理建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步加強(qiáng)競爭行選擇地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目承擔(dān)單位管理工作的開展。

5）建立健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，跟蹤評估報(bào)告制度建設(shè)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)量價(jià)費(fèi)模式等預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整工作已經(jīng)具備相應(yīng)條件，實(shí)現(xiàn)了組織保障和長期業(yè)務(wù)建設(shè)需要的制度保障的同時(shí)，建議建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)模型，與我國物價(jià)指數(shù)、人均工資水平、材料價(jià)格指數(shù)，交通運(yùn)輸價(jià)格等指標(biāo)掛鉤，實(shí)現(xiàn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的定期公布制度，起到對地質(zhì)勘查事業(yè)發(fā)展的保障型作用。