政策評(píng)估：異地高考政策的效用衡量

朱勇進(jìn) 馮 幫 何小鳳

(1.湖北師范學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，湖北 黃石 435002；2.湖北師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，湖北 黃石 435002)

教育評(píng)價(jià)

政策評(píng)估：異地高考政策的效用衡量

朱勇進(jìn)1馮 幫2何小鳳2

(1.湖北師范學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，湖北 黃石 435002；
2.湖北師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，湖北 黃石 435002)

異地高考政策引起了學(xué)界和社會(huì)的高度關(guān)注，但實(shí)施整整兩年的效用如何卻缺少相關(guān)評(píng)估。本研究主要從異地高考政策的執(zhí)行情況、對(duì)目標(biāo)群體的影響、政策的溢出效應(yīng)和未來(lái)發(fā)展方向四個(gè)方面進(jìn)行政策評(píng)估。評(píng)估顯示開放異地高考意義重大，但部分準(zhǔn)入條件不合理；隨遷子女受惠其中，距離教育公平仍有很大距離；異地高考引起多方利益集團(tuán)的博弈和沖突；異地高考政策未來(lái)發(fā)展仍需克服諸多現(xiàn)實(shí)障礙。因此，應(yīng)建立由中央主導(dǎo)、地方自主的政策機(jī)制，合理設(shè)置異地高考準(zhǔn)入條件和改革高考招生制度，以進(jìn)一步推行異地高考政策。

異地高考；政策評(píng)估；政策效用

異地高考是指流動(dòng)人口子女在流入地參加高考的問(wèn)題。從2012年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見(jiàn)的通知》后，異地高考政策也隨之出臺(tái)。有關(guān)報(bào)道顯示：截至2013年底，“全國(guó)義務(wù)教育階段的隨遷子女已有1 277萬(wàn)人，占義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%”[1]。教育是一個(gè)連續(xù)性的過(guò)程，所以新生代隨遷子女在流動(dòng)地參加中考、高考已是大勢(shì)所趨。開放異地高考無(wú)疑成為流動(dòng)人口隨遷子女能順利在異地高考最大的福音。它意味著高考制度與戶籍的長(zhǎng)期“捆綁”將被放開，隨遷子女也能在流入地參加高考。

綜合近兩年的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)界主要從異地高考政策推行的原因、阻力等方面分析，進(jìn)而為更好推行異地高考政策提出相關(guān)對(duì)策。公眾輿論則主要從教育公平的角度討論異地高考政策到底是在維護(hù)誰(shuí)的公平，完全開放是否會(huì)陷入“為了教育公平開放異地高考，最終卻又加大了教育不公平”的悖論中。異地高考政策引起了學(xué)界和社會(huì)的高度關(guān)注，但實(shí)施整整兩年的效用如何卻缺少相關(guān)評(píng)估。異地高考政策實(shí)施對(duì)目標(biāo)群體的影響如何、對(duì)社會(huì)是否起到有益的作用、未來(lái)發(fā)展方向是什么等問(wèn)題仍是大眾非常關(guān)注的問(wèn)題。本研究擬從政策評(píng)估的視角對(duì)現(xiàn)行的異地高考政策進(jìn)行效用衡量，評(píng)估異地高考實(shí)施后的實(shí)際效果，包括已取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題，從而提出進(jìn)一步完善異地高考政策的對(duì)策，以期對(duì)推進(jìn)異地高考有所幫助。

一、政策評(píng)估和政策效用的理論概述

政策評(píng)估(Policy Assessment)主要用于了解公共政策實(shí)施后產(chǎn)生的各種結(jié)果。其一般定義為：“政策評(píng)估就是衡量一個(gè)全國(guó)性方案在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面的總體效果，或者是比較兩個(gè)或更多的方案在實(shí)現(xiàn)一般目標(biāo)上的相對(duì)效果?！盵2]從上述定義可以看出，政策評(píng)估是將一個(gè)方案或者政策實(shí)施后的實(shí)際效果與它預(yù)期達(dá)到的“目標(biāo)”相比較得到的。但是通常我們無(wú)法知道達(dá)到這些“目標(biāo)”的客觀標(biāo)準(zhǔn)在哪里，也無(wú)法將所有實(shí)際效果進(jìn)行數(shù)據(jù)量化，所以我們就無(wú)法把政策評(píng)估限制在它們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度上。相反，我們會(huì)關(guān)注政策的本身，即本文各種結(jié)果所說(shuō)的“政策效用”。

效用是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的常用術(shù)語(yǔ)之一，通常是指消費(fèi)者通過(guò)付出相應(yīng)的成本使自己的需求、欲望等得到滿足的一個(gè)評(píng)估。計(jì)算一項(xiàng)政策或者方案的總效用是一件只能在理論上執(zhí)行的事情，因?yàn)樗扔谝?jì)算該政策或者方案實(shí)施后達(dá)到的當(dāng)前和長(zhǎng)期的收益，減去當(dāng)前和長(zhǎng)期的成本(即效益-成本)。即使我們對(duì)異地高考政策實(shí)施過(guò)程中所有的收益和成本都有一個(gè)客觀的數(shù)據(jù)記載，評(píng)估出一個(gè)總體平衡的政策效用仍是十分困難的。基于此，筆者認(rèn)為政策效用的評(píng)估并不只是依據(jù)給出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)——比如多少省出臺(tái)異地高考政策、多少學(xué)生在異地高考等，而是必須能夠分辨出該項(xiàng)政策實(shí)施后給社會(huì)帶來(lái)哪些相應(yīng)的變化。將政策評(píng)估的視角落在它實(shí)施后帶來(lái)的變化上，而不局限在對(duì)它的描述性數(shù)據(jù)上，是政策評(píng)估的另一種方式，即政策效用的評(píng)估。前面在政策總效用衡量中已經(jīng)提及政策的直接成本和間接成本并無(wú)法用一個(gè)“純數(shù)據(jù)”代表，因?yàn)檎咝в玫脑u(píng)估不是簡(jiǎn)單的“數(shù)豆子”。公眾在這項(xiàng)政策中需求得到滿足的度量和這項(xiàng)政策的社會(huì)作用是重要的評(píng)估依據(jù)。

二、異地高考政策的效用評(píng)估

開放異地高考意味隨遷子女在異地接受教育并參加高考成為一件合理合法的事情，而享受教育紅利地區(qū)的考生優(yōu)勢(shì)逐漸消失。異地高考政策的目標(biāo)是使流動(dòng)人口隨遷子女能夠同樣享受教育公平，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)公平。對(duì)于異地高考政策的效用評(píng)估，本研究基于托馬斯《公共政策》中對(duì)政策效用評(píng)估劃分的維度，把研究的著力點(diǎn)放在異地高考政策的執(zhí)行情況、對(duì)目標(biāo)群體的影響、政策的溢出效應(yīng)及未來(lái)發(fā)展等方面來(lái)評(píng)估異地高考的政策效用。簡(jiǎn)而言之，異地高考政策效用評(píng)估并不是依據(jù)簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，而是從多方面對(duì)異地高考政策的效用進(jìn)行評(píng)估。

1.異地高考政策出臺(tái)意義重大，但部分準(zhǔn)入條件被指苛刻

目前從29省市的異地高考方案執(zhí)行的情況來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)不同省份的準(zhǔn)入條件差別很大。例如河北省規(guī)定，學(xué)生有兩年以上高中學(xué)籍，流動(dòng)家長(zhǎng)擁有《就業(yè)失業(yè)登記證》和居住證就有報(bào)名資格；浙江要求隨遷子女具有在浙高中學(xué)籍以及完整的高中階段連續(xù)學(xué)習(xí)經(jīng)歷。這些準(zhǔn)入條件是防止“高考移民”而設(shè)置的，所以一般都在公眾的理解和贊成中。而與之相對(duì)的，“北上廣”等教育資源聚集的核心地帶，被指“門檻”苛刻：上海規(guī)定來(lái)滬人員須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值(120分)的入戶積分；北京要求必須在京繳納社保滿6年；廣東表示2016年才能完全放開異地高考。從異地高考方案不難看出，近兩年內(nèi)北京、上海和廣東三地只有開放高職院校入學(xué)考試的可能，隨遷子女報(bào)考本科及以上院校的可能性幾乎沒(méi)有。另外，目前在各省出臺(tái)的隨遷子女異地高考方案中，對(duì)隨遷子女家長(zhǎng)的工作、居住地、連續(xù)繳納的社保年限等方面有不同程度上的限制，使部分非戶籍考生只能報(bào)考流入地本科以下的院校。為防止出現(xiàn)“高考移民”的現(xiàn)象，部分偏遠(yuǎn)的省市要求學(xué)籍和戶籍都要在當(dāng)?shù)?，這些限制條件使得“兩籍”不在同一地方的學(xué)生無(wú)法報(bào)名參加該地區(qū)的高考。

不能否認(rèn)的是，由于龐大的流動(dòng)人口數(shù)量，全面放開異地高考對(duì)流入地的承載力將是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。而這恐怕也是當(dāng)前真正在異地高考中受惠的學(xué)生數(shù)量遠(yuǎn)未達(dá)到社會(huì)需求的重要原因之一，但29省市出臺(tái)的異地高考方案仍具有建設(shè)性的意義。開放異地高考方案的初衷是希望流動(dòng)人口隨遷子女能在流入地公平接受教育并參加高考。異地高考開放之前隨遷子女只能返回到戶籍地參加高考，到如今能在流入地參加高考，這對(duì)隨遷家庭無(wú)疑是一件喜事。另外，異地高考有準(zhǔn)入條件是合理的，但不能因此把社會(huì)一般階層甚至更低的階層排除在受益群體之外?，F(xiàn)在多個(gè)省市的異地高考方案在不同程度上要求連續(xù)繳納數(shù)年的社會(huì)保險(xiǎn)。而據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示：“超過(guò)一半的農(nóng)民工不贊成在流入地有合法穩(wěn)定的住所；近 70%的農(nóng)民工反對(duì)家長(zhǎng)必須按規(guī)定繳納一定年限的社會(huì)保險(xiǎn)。”[3]社會(huì)保險(xiǎn)一般由企業(yè)繳納，而部分企業(yè)為了減少成本并沒(méi)有按照規(guī)章制度為流動(dòng)農(nóng)民工連續(xù)繳納社保，所以使得部分隨遷子女失去了在異地參加高考的資格。從上面論述來(lái)看，部分異地高考方案的準(zhǔn)入條件并不具有科學(xué)性和可行性，擁有城市需要的工作怎樣界定、到底連續(xù)繳納幾年社保才算合格仍需要進(jìn)一步的考察和設(shè)置。開放異地高考，分配高等教育資源，不應(yīng)該在政策上設(shè)置障礙，犧牲農(nóng)民工和他們子女的利益。

從政策執(zhí)行過(guò)程中效用評(píng)估來(lái)看，開放異地高考具有重要的進(jìn)步意義，但在實(shí)施過(guò)程中地方政府并沒(méi)有完全按照國(guó)務(wù)院要求開放異地高考，使得異地高考政策實(shí)施“雷聲大雨點(diǎn)小”。盡管多數(shù)人支持開放異地高考，但是對(duì)于這項(xiàng)政策到底能帶來(lái)什么實(shí)際效果仍存在疑問(wèn)。據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室統(tǒng)計(jì)顯示，幾乎沒(méi)有網(wǎng)民認(rèn)為異地高考方案能夠很快有所效果，而另外有23%網(wǎng)民認(rèn)為異地高考政策涉及很多領(lǐng)域的改革，并非是僅僅靠教育部門改革就能解決的問(wèn)題，因此對(duì)異地高考執(zhí)行的實(shí)際效果期待較低。

2.隨遷子女受益人數(shù)增多，但距教育公平仍有很大距離

政策效用評(píng)估的一個(gè)方面就是對(duì)目標(biāo)群體的影響程度的評(píng)估。對(duì)異地高考政策而言，它的目標(biāo)群體很明顯就是流動(dòng)人口隨遷子女。2013年，異地高考政策在山東、重慶等12個(gè)省市艱難破冰，4 440名學(xué)生受惠其中，到2014年實(shí)施的省市擴(kuò)展到包括北京、上海在內(nèi)的29個(gè)省市，受惠學(xué)生的數(shù)量增至2013年的11倍。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，到2014年底，約有5.6萬(wàn)名隨遷子女符合條件參考。隨遷子女受益人數(shù)增多，但占1 227萬(wàn)隨遷子女總數(shù)的比例仍然較小。而且在前面的論述中，我們知道現(xiàn)行的異地高考政策開放的多數(shù)屬于高職高專院校。受益隨遷子女增多，但距教育公平仍有很大距離。

有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的高職高專缺少生源，如果對(duì)異地考生開放面臨的競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)太激烈，可以作為異地高考政策的試點(diǎn)區(qū)。不難理解，允許異地考生在流入地就讀專職院校能幫助他們提高進(jìn)入大學(xué)的機(jī)會(huì)。但有學(xué)者在其研究中提到：“就讀重點(diǎn)院校比就讀一般本科院校及專科及以下院校的畢業(yè)生在職位獲得和地位變遷中處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。”[4]擁有不同學(xué)歷的人在其未來(lái)就業(yè)時(shí)，他的學(xué)歷會(huì)對(duì)他的職業(yè)選擇、工資以及社會(huì)的認(rèn)可度都會(huì)有不同程度的影響。目前的異地高考方案是部分省份對(duì)異地考生參加高考的資格審查要依據(jù)其父母的職業(yè)、戶籍地甚至是否連續(xù)繳納社保等來(lái)判斷，而不是根據(jù)學(xué)生的能力來(lái)決定能否獲得進(jìn)入優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致部分異地考生失去了競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

享有公平的受教育權(quán)利是異地考生和家長(zhǎng)的共同訴求，他們要求不能因?yàn)橥庠跅l件而被排斥在教育公平之外。羅爾斯在《正義論》說(shuō)：“在社會(huì)的所有部分，對(duì)每個(gè)具有相似動(dòng)機(jī)和稟賦的人來(lái)說(shuō)，都應(yīng)當(dāng)有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應(yīng)當(dāng)受到他們的社會(huì)出身的影響?！盵5]而我國(guó)《教育法》第九條也規(guī)定，公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)。我國(guó)由于稀少的優(yōu)質(zhì)高等教育和較多的學(xué)生數(shù)量，所以競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈。但不能因?yàn)榧彝デ闆r、經(jīng)濟(jì)背景等進(jìn)行階層劃分，從而剝奪異地考生平等的受教育權(quán)利。對(duì)一些本身成績(jī)優(yōu)異的隨遷子女來(lái)說(shuō)，因?yàn)楫惖馗呖颊叩南拗浦荒苓M(jìn)入高職高專院校，無(wú)法就讀與自己能力相匹配的學(xué)校，這顯然就違背了教育公平的理念。而對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，處于社會(huì)底層階級(jí)的他們會(huì)對(duì)子女未來(lái)的受教育機(jī)會(huì)更加失去信心，甚至反對(duì)孩子繼續(xù)升學(xué)。更重要的是會(huì)使隨遷子女喪失通過(guò)后天努力積極改變生活的動(dòng)力，使社會(huì)階層固化愈加嚴(yán)重。異地高考政策的開放對(duì)異地考生而言無(wú)疑是利大于弊，但在實(shí)施過(guò)程由于各種準(zhǔn)入條件、實(shí)施規(guī)范的限制，使得隨遷子女并沒(méi)有因此享受到很大的政策福利。對(duì)隨遷子女而言，達(dá)到“高考洼地”的準(zhǔn)入條件仍是困難重重，就算符合異地高考的條件，目前隨遷子女也不能進(jìn)入流入地的本科甚至重點(diǎn)大學(xué)。所以，異地高考政策還需要進(jìn)一步完善，讓更多的學(xué)生在教育公平中受惠。

3.異地高考政策引發(fā)多方利益集團(tuán)的博弈和沖突

溢出效應(yīng)是指一項(xiàng)方案或者政策對(duì)目標(biāo)以外的群體或者狀況的作用。對(duì)異地高考政策執(zhí)行過(guò)程中的溢出效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，也是衡量異地高考政策效用的重要一方面。因?yàn)榉治鲞@些溢出效應(yīng)可以看到在推行異地高考政策過(guò)程中還需要注意哪些問(wèn)題。異地高考政策的改革涉及教育資源資源配置、教育體制、戶籍管理、人口政策、財(cái)政體制等諸多因素，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，在異地高考實(shí)施過(guò)程中，衍生出不同利益集團(tuán)，而他們之間的博弈和沖突成為異地高考政策實(shí)施的阻力，主要分為戶籍人口與流動(dòng)人口、地方政府與中央政府及各地政府之間的博弈和沖突。

戶籍人口與流動(dòng)人口雙方均以“教育公平”來(lái)論證異地高考政策是否合理和科學(xué)。戶籍人口從“機(jī)會(huì)優(yōu)先論”角度認(rèn)為如果完全開放異地高考政策，會(huì)導(dǎo)致大量外來(lái)的人口涌入，使得有限的教育資源在分配過(guò)程中隨著外來(lái)隨遷子女增多被稀釋，這樣不是真正的有質(zhì)量的教育公平。他們認(rèn)為真正的教育公平應(yīng)該是優(yōu)質(zhì)而且可持續(xù)的，并不是簡(jiǎn)單地以犧牲質(zhì)量為代價(jià)的簡(jiǎn)單平均化。同時(shí)，大城市雖然擁有豐富的教育資源，但其承載能力是有限的，大量流動(dòng)人口的涌入會(huì)使城市系統(tǒng)不堪重負(fù)，教育財(cái)政壓力增大，一旦開放進(jìn)入門檻，也會(huì)出現(xiàn)“高考移民”等現(xiàn)象。另外，從機(jī)會(huì)均等的角度講，一旦異地高考政策完全開放，流動(dòng)人口隨遷子女可以選擇在戶籍地或流入地接受教育，有兩次機(jī)會(huì)，而擁有戶籍的當(dāng)?shù)刈优挥幸淮芜x擇機(jī)會(huì)。這種機(jī)會(huì)上可能出現(xiàn)的不均等，并不是公眾訴求的教育公平。流動(dòng)人口認(rèn)為如果異地高考不完全開放，是對(duì)公民自由遷徙權(quán)利的歧視，不利于人口的自由流動(dòng)。農(nóng)民工為城市發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)，卻因?yàn)閼艏拗葡硎懿涣似降鹊某鞘泄卜?wù)，不僅在身份上得不到城市人口的承認(rèn)與尊重，而且自己的子女只能在農(nóng)民工子女學(xué)校接受次等教育或者交付高昂的借讀費(fèi)。對(duì)他們而言，機(jī)會(huì)與權(quán)利的均等更為重要，而不是戶籍人口要求的有質(zhì)量的公平，他們要求異地高考門檻徹底放開?？偠灾?，戶籍人口與流動(dòng)人口之間的沖突，主要圍繞教育資源的分配和對(duì)教育公平的理解這兩方面。

在異地高考政策實(shí)施過(guò)程中，不僅僅只是戶籍人口與流動(dòng)人口之間發(fā)生利益博弈，北京市政府同中央政府以及同其他地方政府間同樣存在著利益沖突。政策具體執(zhí)行主體和政策制定主體的分離，使地方政府擁有了同中央政府進(jìn)行博弈的可能。對(duì)于北京市、廣東省等流動(dòng)人口密集的一線城市，要想解決隨遷子女的高考問(wèn)題可能會(huì)涉及很多其他方面的改革，比如公共服務(wù)體制改革、戶籍制度改革、教育資源配置等，全部解決的難度相當(dāng)大。所以，北京市政府更偏向與中央進(jìn)行博弈，包括“對(duì)異地高考政策進(jìn)行拖延、替換或選擇性執(zhí)行，而不是單單靠自己的能力去進(jìn)行改革”[6]。同樣的，北京市政府與其他地方政府間也存在利益博弈。具體表現(xiàn)在，對(duì)于像北京這樣的流動(dòng)人口集中的重點(diǎn)城市，它更想借鑒其他省市地方政府成功后的模式。而作為一個(gè)“理性”的地方政府，對(duì)于這種需要投入大量實(shí)驗(yàn)成本并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新性政策，他們更傾向于等到其他政府試驗(yàn)成功后，通過(guò)“搭便車”的方式來(lái)降低自己的成本與風(fēng)險(xiǎn)，以此獲得政策實(shí)行帶來(lái)的最大效益。因此，這種情況下就形成一種北京市政府與各地政府之間的利益沖突和博弈。各個(gè)地方政府都等著其他省市去采取行動(dòng)，自己能減少相應(yīng)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，而其結(jié)果往往是沒(méi)有一個(gè)地方政府能進(jìn)行大刀闊斧的改革。異地高考政策的出臺(tái)引發(fā)了各個(gè)利益集團(tuán)之間的博弈與沖突，如何協(xié)調(diào)這些沖突成為推行異地高考中需要解決的一大難題。戶籍人口的觀點(diǎn)并不能成為不開放異地高考的理由，異地高考開放并不代表會(huì)稀釋優(yōu)質(zhì)教育資源。另外，隨遷子女在流入地接受連續(xù)性教育，絕大部分對(duì)家鄉(xiāng)教材不熟悉，而且流入地教育資源一般都比流出地教育資源豐富，自然選擇在異地高考，戶籍人口認(rèn)為的“兩次機(jī)會(huì)”實(shí)際上并不存在。而戶籍人口認(rèn)為應(yīng)該完全開放異地高考的意見(jiàn)還有待商榷，有異地高考準(zhǔn)入條件是必需的。各地政府之間的利益博弈也需要得到重視，這就需要中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，各個(gè)地方政府因地制宜協(xié)調(diào)推進(jìn)異地高考政策。

4.異地高考政策未來(lái)發(fā)展仍需克服諸多現(xiàn)實(shí)障礙

鑒于異地高考政策出現(xiàn)的各種問(wèn)題，有學(xué)者提出可以通過(guò)實(shí)施異地借考來(lái)幫助流動(dòng)人口隨遷子女在異地高考。國(guó)家規(guī)定異地借考需要同時(shí)滿足三個(gè)條件：考生為因公長(zhǎng)期在外人員或其隨遷子女，兩地試卷相同，由考生向戶籍所在地的省級(jí)招辦提出申請(qǐng)并經(jīng)同意后，才可在流入地考試。但目前有多個(gè)省市高考采取自主命題的形式，而其他省份在制定高考試卷時(shí)也有全Ⅰ卷和Ⅱ卷這兩種可能。由此可以得出，異地借考要達(dá)到以上三個(gè)條件相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較困難的，也說(shuō)明異地借考幾乎沒(méi)有可行性。異地高考實(shí)施困難的最根本原因在于優(yōu)質(zhì)高等教育資源分配不均衡，而各方利益集團(tuán)間的沖突、戶籍制度的限制及招生指標(biāo)的分省配額制加強(qiáng)了這種阻力。在未能改變戶籍制度的限制和沖破地方保護(hù)主義的制度下，無(wú)論中央政府怎樣呼吁各地方政府盡快出臺(tái)異地高考政策，各地政府基于各種考慮也無(wú)法進(jìn)行破釜沉舟的改革，于是陷入“集體行動(dòng)的困境”中。一方面考慮如何協(xié)調(diào)和平衡利益集團(tuán)間的沖突，另一方面考慮進(jìn)一步放寬改革戶籍制度的限制，是推進(jìn)異地高考向前的重要舉措。利益集團(tuán)間的沖突無(wú)法得到完全解決，但仍需要得到一個(gè)平衡點(diǎn)去弱化這種沖突，所以未來(lái)開放異地高考政策的程度和條件還有待考慮和試點(diǎn)，但想要徹底化解隨遷子女異地高考的阻力依然很難的。所以為了更好推行異地高考政策，在近幾年甚至未來(lái)更久時(shí)間，對(duì)招生指標(biāo)進(jìn)行重新“洗牌”，繼續(xù)加大政策補(bǔ)償縮小地區(qū)之間教育資源的差距，打破戶籍制度的限制等舉措任重而道遠(yuǎn)，是不得不啃的“硬骨頭”。

要評(píng)估異地高考政策的政策效用，還要關(guān)注該項(xiàng)政策未來(lái)的發(fā)展方向，這是未來(lái)異地高考政策方向的預(yù)測(cè)。網(wǎng)上民意調(diào)查顯示，網(wǎng)友回答“異地高考真正落實(shí)還需要做哪些工作”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，“40%的人認(rèn)為開放門檻，突破戶籍制度對(duì)高考資源的限制;選擇由國(guó)家層面主導(dǎo)，全國(guó)“一盤棋”制定政策的占31%;選擇推進(jìn)高考制度改革，打破現(xiàn)行高考錄取框架占23%;認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)與高校自主招生改革有效對(duì)接的占5%”[7]?？梢?jiàn)，為推進(jìn)異地高考政策的順利實(shí)施，盡可能實(shí)現(xiàn)教育公平，現(xiàn)行出臺(tái)的政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更需要多方面協(xié)同機(jī)制的配合。城鄉(xiāng)二元體制下的戶籍制度已經(jīng)不適應(yīng)流動(dòng)性較強(qiáng)的現(xiàn)代社會(huì)，改革戶籍制度勢(shì)在必行。由于各政府之間都存在“搭便車”的心理，這時(shí)候需要國(guó)家層面主導(dǎo)，并對(duì)各地方政府進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，這是未來(lái)異地高考發(fā)展的方向。

三、完善異地高考政策的建議

異地高考政策的效用評(píng)估顯示開放異地高考政策意義重大，它是縮短社會(huì)教育公平差距的舉措。從2012年年底到2015年年初，異地高考政策使得上萬(wàn)名隨遷子女在異地順利參加高考。但在政策評(píng)估中我們不難發(fā)現(xiàn)，異地高考政策仍有許多不足的地方，所以筆者從政策主體定位、異地高考準(zhǔn)入條件和高考招生制度改革三個(gè)方面提出建議，希望能對(duì)完善異地高考政策有所幫助。

1.政策主體定位要明確：中央主導(dǎo)，地方自主

在異地高考決策過(guò)程中，中央政府和地方政府有著不同的角色定位。中央出臺(tái)異地高考指導(dǎo)意見(jiàn)，而地方政府采取自主決斷異地高考的具體方案和執(zhí)行方式。政策制定主體的態(tài)度只是明確開放異地高考，而具體執(zhí)行任務(wù)卻完全放權(quán)給地方政府，導(dǎo)致出現(xiàn)拖延執(zhí)行政策時(shí)間、限制報(bào)考院校類型等偏離中央意愿的決策。因此，中央政府應(yīng)該主動(dòng)發(fā)揮更為積極的主導(dǎo)作用，監(jiān)督地方政府落實(shí)異地高考政策，特別是像北京、上海、廣東等流動(dòng)人口較大的重點(diǎn)地區(qū)。同時(shí)地方政府可以在保持中央政策的意愿下結(jié)合本地情況出臺(tái)具體的異地高考方案。中央可以調(diào)動(dòng)調(diào)研部門對(duì)現(xiàn)行的全國(guó)省市的異地高考政策進(jìn)行分析和實(shí)地取證，權(quán)衡各省市異地高考政策的準(zhǔn)入條件和實(shí)施方式的利弊，制定相關(guān)的開放政策。京滬地區(qū)由于情況特殊，但仍可以選擇幾個(gè)地區(qū)先進(jìn)行試點(diǎn)開放，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)適當(dāng)調(diào)整招生計(jì)劃。一項(xiàng)政策的實(shí)施必然會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)的代價(jià)，中央和地方應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，堅(jiān)決執(zhí)行異地高考方案，而不是都想著“搭便車”。

中央政府和地方政府之間的博弈還存在政策實(shí)施經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)問(wèn)題。地方政府投入到教育方面的財(cái)政是有限的，而且異地高考政策的風(fēng)險(xiǎn)性很強(qiáng)，導(dǎo)致政策執(zhí)行更為遲緩和不力。因此，應(yīng)建立由中央政府主導(dǎo)、流入地和流出地政府共同分擔(dān)政策實(shí)施經(jīng)費(fèi)。中央可以對(duì)地方政府開放異地高考的投入成本進(jìn)行適當(dāng)比例的補(bǔ)償，同時(shí)由于學(xué)生的跨省市流動(dòng)，流入地政府和流出地政府可以適當(dāng)劃分國(guó)家對(duì)該學(xué)生的教育投入。要協(xié)調(diào)好中央和地方的利益沖突，盡快建立中央和政府的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，形成義務(wù)教育階段隨遷子女教育投入的跨省市轉(zhuǎn)移機(jī)制。這些都需要發(fā)揮中央在政策決策中的主導(dǎo)作用，以強(qiáng)勁的決策力度加上地方政府因地制宜共同推進(jìn)異地高考政策。

2.異地高考準(zhǔn)入條件要合理：保障隨遷子女享有公平的受教育權(quán)

為防止高考移民，多個(gè)省市都對(duì)異地考生取得異地高考資格設(shè)置相應(yīng)的準(zhǔn)入條件。有學(xué)者在實(shí)證調(diào)查中表示，多數(shù)流動(dòng)農(nóng)民工贊成異地高考有準(zhǔn)入條件。但設(shè)置異地高考“門檻”的初衷是為了順利推行異地高考政策，在保障本地考生的利益下盡可能實(shí)現(xiàn)教育公平。開放異地高考的目的，不僅要保障隨遷子女享有平等的受教育權(quán)利，更要努力幫助那些處在社會(huì)中下層的農(nóng)民工子女能夠享有平等的教育自由權(quán)利。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工屬于社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們一方面希望得到城市的認(rèn)可和尊重，另一方面也希望自己的子女能夠享受到城市的教育資源。所以，異地高考不應(yīng)該設(shè)置政策上的障礙，把這些弱勢(shì)群體排除在教育公平之外。相反，筆者認(rèn)為我們更需要對(duì)弱勢(shì)群體繼續(xù)給予教育補(bǔ)償。

在異地高考政策的準(zhǔn)入條件中，對(duì)隨遷子女家長(zhǎng)設(shè)置的條件比較嚴(yán)格?！俺鞘兴枰墓ぷ鳌⒂蟹€(wěn)定的工作和連續(xù)繳納社保年限”等準(zhǔn)入條件對(duì)農(nóng)民工而言達(dá)到無(wú)疑是困難的。流動(dòng)農(nóng)民工本來(lái)流動(dòng)性就強(qiáng)，工作是否穩(wěn)定和城市是否需要這份工作很難界定，而連續(xù)繳納社保更難。所以，在制定異地高考政策的過(guò)程中，應(yīng)該考慮如何減少因?yàn)楦改傅慕?jīng)濟(jì)背景因素造成的隨遷子女受教育的障礙。異地高考是針對(duì)異地考生怎樣才能取得異地高考的資格才設(shè)定的，那么準(zhǔn)入條件更多應(yīng)該針對(duì)隨遷子女，比如是否擁有學(xué)籍、連續(xù)就讀年限等。開放異地高考是想保障隨遷子女享受平等的受教育權(quán)利，所以堅(jiān)持對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)償原則是必需的，而對(duì)流動(dòng)農(nóng)民工的設(shè)置條件更需要靈活的調(diào)動(dòng)。

3.高考招生方式要改革：關(guān)鍵是教育公平

在分析異地高考政策推行的阻力中，要求戶籍制度改革無(wú)疑成為公眾相當(dāng)關(guān)注的問(wèn)題，因?yàn)閼艏煌瑢?dǎo)致高考招生的選拔方式、招生標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。逐漸放寬戶籍對(duì)隨遷子女在異地就學(xué)的限制是推進(jìn)異地高考先前的重要一步，仍需要高考招生方式改革來(lái)配合。由于我國(guó)高等教育資源分配不均衡，導(dǎo)致各個(gè)區(qū)域的教育資源差異很大。而高考招生方式是按照各個(gè)省市劃分固定的名額，高校的地方保護(hù)主義導(dǎo)致本地考生比外地考生享有更多的機(jī)會(huì)。分省定額的招生方式和戶籍制度的限制都會(huì)剝奪隨遷子女享受公平的受教育權(quán)利。

改革高考招生制度，關(guān)鍵是確保教育公平。一方面要打破教育資源豐富的“高考洼地”所存在的地方保護(hù)主義，而另一方面要允許經(jīng)濟(jì)落后、教育資源弱的地區(qū)存在區(qū)域間差異，并繼續(xù)給予教育補(bǔ)償，即在原有招生名額的基礎(chǔ)上適當(dāng)加多招生名額，以此彌補(bǔ)他們因缺少優(yōu)質(zhì)教育資源而造成的落差，從而使各地的高等教育入學(xué)的“機(jī)會(huì)公平”。另外根據(jù)羅爾斯的“補(bǔ)償原則”，落后地區(qū)的教育設(shè)施和師資力量相對(duì)較差，招生名額向他們傾斜符合教育機(jī)會(huì)平等的要求。目前，高考錄取院校分為重點(diǎn)大學(xué)、普通大學(xué)、民辦大學(xué)、高職高專等，將院校劃分固定的等級(jí)在無(wú)形中就對(duì)學(xué)生未來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，所以未來(lái)應(yīng)不斷淡化院校等級(jí)差別，讓學(xué)生根據(jù)自己的興趣去報(bào)考院校更能促進(jìn)學(xué)生自身的發(fā)展和高等院校的發(fā)展。同時(shí)異地高考政策不能限制異地考生對(duì)院校報(bào)考的類型，以犧牲異地考生進(jìn)入大學(xué)機(jī)會(huì)為手段來(lái)保障高職的生源是違背教育公平理念的。

四、結(jié)語(yǔ)

本文采用定性的研究方法，通過(guò)對(duì)異地高考政策進(jìn)行政策評(píng)估，從而衡量出異地高考政策實(shí)施后的效用。從異地高考政策執(zhí)行情況來(lái)看，除西藏之外其他省市對(duì)異地高考政策都有明確的準(zhǔn)入條件，同時(shí)對(duì)報(bào)考院校類型有限制?！氨鄙蠌V”等擁有教育優(yōu)質(zhì)資源地區(qū)的準(zhǔn)入條件被指“高門檻”，距離真正的教育公平還有很大的距離。異地高考政策引起各個(gè)利益集團(tuán)的博弈和沖突，要想減少異地高考實(shí)施過(guò)程中的阻力，協(xié)調(diào)各個(gè)利益集團(tuán)的沖突顯得十分必要。要想異地高考釋放更大的實(shí)際效用，需要各方面協(xié)同機(jī)制共同推進(jìn)。發(fā)揮中央政府的政策主導(dǎo)作用、合理設(shè)置異地高考準(zhǔn)入條件、進(jìn)行高考招生制度的改革、重新對(duì)招生指標(biāo)進(jìn)行“洗牌”、打破戶籍限制的樊籠等舉措必須與異地高考政策配套實(shí)施，這些都將幫助釋放異地高考的最大效用。

[1] 張斯絮.異地高考開閘了[J].中國(guó)青年，2015(3)：12.

[2] 托馬斯P戴伊.理解公共政策[M].謝明，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：359-387.

[3] 馮幫，崔夢(mèng)川. 關(guān)于農(nóng)民工對(duì)異地高考政策反響的調(diào)查報(bào)告[J].上海教育科研， 2013(1)：47-50.

[4] 許晨鶯，馮文全.異地高考政策中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].教學(xué)與管理，2015(2)：73-76.

[5] 約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[6] 陳斌.異地高考的利益博弈、困境分析與對(duì)策[J].教育與考試，2012(3)：10-14.

[7] 兩會(huì)調(diào)查：改革異地高考的阻力在于地方保護(hù)政策[EB/OL].[2015-05-20].http：//www.yewn.cn/thread-1728335-1-1.html.

[責(zé)任編輯：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2015.10.025

2015-05-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BMZ091)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(10JZD0036)；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(2011jytq080)；湖北師范學(xué)院湖北省重點(diǎn)學(xué)科教育學(xué)研究成果(20120320)。

朱勇進(jìn)(1981-)，男，湖北大冶人，碩士研究生，講師；馮幫(1982-)，男，湖北大冶人，博士，副教授；何小鳳(1992-)，女，安徽合肥人。

G40-058.1

A

1002-1477(2015)10-0087-06