黨的領(lǐng)導(dǎo)何以貫穿依法治國的全過程

高圣潔，蔡亞志

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100081)

黨的十八屆四中全會指出:“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)?！保?］本來，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國不存在任何矛盾，依法治國本身就體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，但一段時(shí)間以來，有論者把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國人為地對立起來、割裂開來，認(rèn)為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)會妨礙依法治國，并在理論界挑起“是黨大，還是法大”的爭論。因此，深入理解黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的過程和機(jī)制，對于澄清模糊認(rèn)識，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，正確把握習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要意義。

一、依法治國的主體是人民，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民來治理國家

人民是依法治國的主體和力量源泉。國家產(chǎn)生于社會，決定于社會，人民是歷史的創(chuàng)造者，國家的一切權(quán)利來自人民。我們黨在社會主義初級階段提出的一切主張，習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，其目的就是為了實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益，使人民過上好的生活，并以主人翁的姿態(tài)管理好國家與社會。毫無疑問，人民是歷史的主人，是依法治國的主體，必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以人民利益為歸宿，由人民群眾來檢驗(yàn)和評判。

人民當(dāng)家做主需要黨來領(lǐng)導(dǎo)。人民是國家和社會的主人，是國家治理的主體，但這并不意味著在我國現(xiàn)有條件下全體人民都能夠親自直接治理國家，擔(dān)負(fù)公共事務(wù)的治理工作。人民代表大會是人民當(dāng)家做主的機(jī)構(gòu)，人民需要具備共產(chǎn)主義覺悟的先進(jìn)分子即黨員，作為自己的領(lǐng)導(dǎo)者來領(lǐng)導(dǎo)代表大會，來治理國家，來引領(lǐng)社會，這樣才能把當(dāng)家做主落到實(shí)處。黨之所以能代表人民擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的任務(wù)，就在于中國共產(chǎn)黨特有的性質(zhì)和宗旨、信仰和信念;就在于它以馬列主義為理論武裝，站得高，看得遠(yuǎn)，深諳人類歷史發(fā)展之大勢;就在于它得到了人民的擁護(hù)和支持。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國人民的解放事業(yè)就不可能取得勝利，更遑論建立新中國，進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的偉大事業(yè)。

總之，人民要想實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主，要想實(shí)現(xiàn)幸福安康，要想實(shí)現(xiàn)依法治國，必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，舍此沒有其他路徑。沒有中國共產(chǎn)黨這個(gè)先鋒隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，人民就沒有主心骨，就沒有定盤星、指南針，就是一盤散沙，就會迷失前進(jìn)的方向。

二、從法制定的角度來看，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律

黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式、活動方式。新中國成立后，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式就落腳在黨的執(zhí)政方式即依法治國上。而“法”就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。具體說來，從以下幾個(gè)方面來理解。

(一)堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式

在革命戰(zhàn)爭年代，適應(yīng)戰(zhàn)爭的需要，在根據(jù)地形成了黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的體制。所謂黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，就是在全黨服從中央的前提下，在“政黨-國家-社會”結(jié)構(gòu)中，黨處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位。從總體上說，這種領(lǐng)導(dǎo)體制對于高效率地集中人、財(cái)、物以取得革命勝利發(fā)揮了積極作用。

我們知道，在西方資本主義國家，是先有國家制度后有政黨競爭，政黨是國家權(quán)力的下位概念。而中國的情況大不一樣。中國共產(chǎn)黨成立后，經(jīng)過28年的戰(zhàn)爭，建立了新中國，也就是說，中華人民共和國是由中國共產(chǎn)黨建立起來的，是先有黨，后有國家。在長期的革命和建設(shè)實(shí)踐中，形成了依靠政治權(quán)力推動社會發(fā)展的執(zhí)政模式。在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制及方式上，革命戰(zhàn)爭年代形成的黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制逐漸演變?yōu)楦叨燃瘷?quán)、黨政不分、以黨代政、以黨代法，黨權(quán)高于一切，黨代替政府來管理國家和社會。本來，黨在“政黨-國家-社會”的政治系統(tǒng)中是居于領(lǐng)導(dǎo)地位，起領(lǐng)導(dǎo)作用的，但是因?yàn)辄h政不分，黨承擔(dān)了大量行政事務(wù)方面的工作，處于直接執(zhí)行者的地位，沒有能夠集中精力抓黨的自身建設(shè)。同時(shí)，在黨對社會、對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，黨不是通過國家機(jī)構(gòu)、憲法法律來治理，實(shí)施間接領(lǐng)導(dǎo)，而是直接對政府和社會發(fā)號施令，進(jìn)行管理。黨的這種舊有的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式，把“政黨-國家-社會”三個(gè)要素捆在了一起，阻礙了國家要素的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，制約了社會要素的應(yīng)有活力，降低了政黨要素的領(lǐng)導(dǎo)功能。因此，我們黨必須考慮怎樣才能通過改革領(lǐng)導(dǎo)體制來劃分三個(gè)要素的職能，以正確實(shí)施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)認(rèn)清“政黨-國家-社會”三個(gè)要素各自的功能是改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的前提和實(shí)施依法治國的理論基礎(chǔ)

改革開放以來，我們逐步推進(jìn)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，正確處理黨與政府之間的關(guān)系，政府與社會之間的關(guān)系，政府與市場之間的關(guān)系。就作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨而言，政黨要素的功能是領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，是對國家和社會發(fā)展的道路和方向?qū)嵭械目偟念I(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和指引，從大處著眼，抓大政方針，處于一種超脫的地位。就國家而言，國家不僅是統(tǒng)治階級進(jìn)行統(tǒng)治的工具，而且在形式上，國家是代表全社會的，代表全民利益的，這就是國家的相對自主性。按照政治學(xué)的觀點(diǎn)，國家的合法性來源就在于它的相對自主性，就在于國家起碼在形式上要代表全社會，并且實(shí)施有效的社會管理。就社會要素與國家要素而言，社會決定國家，人民是主人，國家工作人員是人民公仆。因此可以看出，政黨要素與國家要素功能不同，要實(shí)現(xiàn)黨政職能的分開;國家要素與社會要素功能不同，要實(shí)行政社分開、政企分開，正確認(rèn)識市場和政府在資源配置中的地位和作用。從我國改革開放歷史新時(shí)期的實(shí)踐來看，通過進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，我們從發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，到后來建立和健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使社會要素最早從“政黨-國家-社會”“三位一體”的束縛中松了綁，打開了缺口，獲得了相對自由，活躍了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，激發(fā)了社會活力。在國家要素方面，在政黨要素與國家要素相對獨(dú)立、黨政職能分開的基礎(chǔ)上，我們黨提出要全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，規(guī)范和理順了政黨要素與國家要素之間的關(guān)系。就政黨要素而言，中國共產(chǎn)黨提出黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要從嚴(yán)治黨，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，從而強(qiáng)化了政黨要素的功能。這樣，實(shí)現(xiàn)了由“政黨-國家-社會”三個(gè)要素捆綁型的“三位一體”向三個(gè)要素的相對獨(dú)立而又辯證統(tǒng)一的轉(zhuǎn)化，為依法治國的實(shí)施奠定了體制基礎(chǔ)。這是全面推進(jìn)依法治國進(jìn)而推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的第一個(gè)步驟，簡稱“黨政社要素分開”。

正確認(rèn)識“政黨-國家-社會”三個(gè)要素的各自功能及其相互關(guān)系，也是深刻理解習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵。就社會要素而言，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo);就國家要素而言，要全面依法治國，建設(shè)法治中國;就政黨要素而言，要全面從嚴(yán)治黨，以達(dá)到堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的目的;而“政黨-國家-社會”這三個(gè)要素功能的發(fā)揮，有賴于全面深化改革，使三個(gè)要素各歸其位，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。所以，應(yīng)當(dāng)結(jié)合習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，全面深刻理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系。

(三)黨把人民的利益和意愿上升為黨的主張

中國共產(chǎn)黨成立后，就有了黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)命題。新中國成立后，我們黨成為執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式、活動方式經(jīng)過重大改革或改進(jìn)，就具體化為黨的執(zhí)政方式問題，即依法治國。這在我國政治文明發(fā)展過程中具有深遠(yuǎn)意義。進(jìn)入改革開放歷史新時(shí)期，中國共產(chǎn)黨通過分析社會各階級的狀況，整合全社會各階級、階層的利益訴求，將其上升為黨的政策主張。因此，實(shí)施依法治國的第二個(gè)關(guān)鍵步驟(簡稱“黨的政策制定”)，是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，集中全黨智慧，遵照黨的思想路線，把人民群眾各階級、階層的利益和意愿，根據(jù)黨的民主集中制、民主科學(xué)決策、集體領(lǐng)導(dǎo)等原則，按照一定程序凝結(jié)為黨的主張。黨的根基深深扎在人民群眾的土壤里，黨的生命就在于它來自群眾，又服務(wù)群眾，因此，黨必須把人民群眾的意愿和利益了然于胸，上升為黨的主張，這是執(zhí)政黨的功能所在。

(四)黨要善于使自己的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志

實(shí)施或推進(jìn)依法治國的第三個(gè)關(guān)鍵步驟(簡稱“法的制定”)，是把黨的主張通過法定程序，轉(zhuǎn)化為憲法和法律，輸入到國家系統(tǒng)，成為國家意志。具體就是，黨以向國家政權(quán)機(jī)關(guān)建議的形式，分別經(jīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)黨組，依法定程序，經(jīng)由有提案權(quán)的組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部或有提案權(quán)的黨員代表、黨員常委，分別向國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依法提出議案，經(jīng)過法定的審議表決程序，成為憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章等等多種形式的國家意志。也許有人說，黨不把自己的政策主張輸送給國家系統(tǒng)不行嗎?直接向國家和人民群眾發(fā)號召、做指示不是更直接嗎?回答是否定的。首先，就黨和人民的關(guān)系而言，全體黨員必須承認(rèn)黨綱黨章，遵守執(zhí)行黨的路線方針和政策主張。黨規(guī)黨紀(jì)對中共黨員具有直接的硬性約束力，但對非黨群眾則并非如此。第二，就黨與國家的關(guān)系而言，黨對于國家或政府具有領(lǐng)導(dǎo)地位，但并不意味著黨就應(yīng)該凌駕于國家或政府之上(當(dāng)然黨也不能凌駕于社會之上)。第三，就國家與社會的關(guān)系而言，由于國家在形式上具有相對自主性，它除了直接為統(tǒng)治階級服務(wù)外，還要以公共管理機(jī)構(gòu)的身份通盤考慮和整合全社會的共同利益。列寧指出:“國家正是這種從人類社會中分化出來的管理機(jī)構(gòu)”，它“專門從事管理”。［2］28國家權(quán)力的有效性是覆蓋和針對全社會的，國家對社會的統(tǒng)治或治理是名正言順的，是得到社會認(rèn)同的，并且，國家憲法法律的貫徹實(shí)施是由有強(qiáng)制力的國家機(jī)器(即軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄、法庭等)作為后盾來保障的。正因如此，鄧小平指出:“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管?！保?］163他告誡全黨，黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多。這樣，黨在“政黨-國家-社會”的政治結(jié)構(gòu)中就更加超脫，更能駕馭矛盾、總攬全局、協(xié)調(diào)各方。

從上面的分析可以清晰地看出，依法治國之“法”，是體現(xiàn)人民意愿、根本利益和黨的主張的法，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。

三、從法實(shí)施的角度來看，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法和法律

體現(xiàn)人民意愿和利益的憲法法律被輸入到國家系統(tǒng)后，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能得到貫徹實(shí)施，這是依法治國的第四個(gè)關(guān)鍵步驟(簡稱“法的實(shí)施”)。

黨通過國家機(jī)構(gòu)中的黨組織和黨員來實(shí)施憲法和法律。為了實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，黨在立法部門、行政部門、司法部門等國家機(jī)關(guān)都設(shè)有黨委(組)，來領(lǐng)導(dǎo)同級政府機(jī)構(gòu)。由各級黨委(組)并通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組織和黨員，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的工作人員，認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳憲法法律，帶動國家機(jī)關(guān)及其公職人員，貫徹實(shí)施憲法法律。

黨通過向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部來實(shí)施憲法和法律。各級黨的組織部門把經(jīng)過培養(yǎng)符合擔(dān)任政府官員條件的黨員，推薦給國家權(quán)力機(jī)關(guān)，然后由國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法律程序把這些黨員選舉為政府領(lǐng)導(dǎo)干部。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部在國家系統(tǒng)內(nèi)帶頭貫徹執(zhí)行黨的政策主張、帶頭實(shí)施國家的憲法法律，即帶頭實(shí)施依法治國。

黨通過思想領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)施憲法和法律。黨的領(lǐng)導(dǎo)包括思想領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨教育自己的黨員、干部，強(qiáng)化黨的性質(zhì)和宗旨意識，強(qiáng)化理想信念教育，樹立法治觀念，增強(qiáng)遵守憲法法律的自覺性。

黨在憲法法律范圍內(nèi)活動。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，同時(shí)又在憲法法律范圍內(nèi)活動，這是依法治國的第五個(gè)步驟(簡稱為“黨要守法”)。這個(gè)步驟至關(guān)重要。黨作為國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)者如果不守法，而是凌駕于憲法法律之上，對國家和政府以及人民頤指氣使，發(fā)號施令，那么，整個(gè)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)就會淪為一句空話。黨帶頭守法，就會給全體人民帶個(gè)好頭，作個(gè)表率，有利于依法治國落到實(shí)處。黨要管黨，關(guān)鍵在于全面從嚴(yán)治黨，以使黨在憲法法律范圍內(nèi)活動。從嚴(yán)治黨，抓好黨的自身建設(shè)，使黨組織及全體黨員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部遵守憲法法律，也要在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，有條不紊地來進(jìn)行。

通過以上分析我們可以看出，依法治國經(jīng)歷了五個(gè)步驟，即“黨政社要素分開”-“黨的政策制定”-“法的制定”-“法的實(shí)施”-“黨要守法”。在依法治國的過程中，每個(gè)環(huán)節(jié)都貫徹、滲透著黨的領(lǐng)導(dǎo)。那些認(rèn)為“法”比“黨”大的觀點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是想以強(qiáng)調(diào)依法治國為突破口，來否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。也有人把依法治國和法治，用西方所謂的“憲政”民主來解釋，歸根到底是想解構(gòu)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)行西方的多黨制和“三權(quán)分立”。

［1］本刊評論員．把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程——三論深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神［N］．人民日報(bào)，2014-10-27(1)．

［2］列寧選集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］鄧小平文選:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．