農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的困境與創(chuàng)新

◎周亮華

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農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的困境與創(chuàng)新

◎周亮華

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求持續(xù)增長(zhǎng)，土地集約節(jié)約利用是土地管理的核心。本文首先分析了我國(guó)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度存在的困境，并從建立有效的土地管理制度，完善土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，完善土地征收制度促進(jìn)合理利用，完善農(nóng)業(yè)扶持政策制度確保土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)久有效性四個(gè)方面提出了創(chuàng)新有利的農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的相應(yīng)措施。

土地改革成為新型城鎮(zhèn)化釋放活力的關(guān)鍵點(diǎn)。土地節(jié)約集約利用意味著提高利用率避免浪費(fèi)，而其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于制度供給創(chuàng)新。我國(guó)對(duì)于土地節(jié)約集約利用的問(wèn)題歷來(lái)都給予了比較大的重視。建國(guó)初期，我國(guó)土地利用的理念基本上是強(qiáng)調(diào)節(jié)約而在集約方面強(qiáng)調(diào)較少。我國(guó)第一部出臺(tái)的關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用地土地辦法，明確規(guī)定應(yīng)本著節(jié)約用地的原則切實(shí)保護(hù)耕地。改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始明確土地節(jié)約集約利用的方針政策。通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶，提高了生產(chǎn)效率解放了勞動(dòng)力，對(duì)于中國(guó)的工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展創(chuàng)造有利條件，但是通過(guò)農(nóng)戶均分農(nóng)田造成了耕地的分割和分散。而在城鎮(zhèn)化過(guò)程中過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致這一方式呈現(xiàn)出粗放型的節(jié)約集約利用情況，也出現(xiàn)過(guò)度利用的情況，例如，企業(yè)間為了競(jìng)爭(zhēng)加大，城鎮(zhèn)環(huán)境惡化，聚集區(qū)向鄉(xiāng)村擴(kuò)展，耕地出現(xiàn)被侵蝕的情況，在這一時(shí)期，我國(guó)出臺(tái)相關(guān)的法律政策，例如在1997年頒布了，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)的法令，同時(shí)修訂了土地管理法，把節(jié)約集約政策作為一項(xiàng)基本國(guó)策，但由于地方政府過(guò)分追求GDP的增長(zhǎng)，由于經(jīng)濟(jì)利益的博弈，使得有關(guān)規(guī)定成為一紙空文。

在黨的十七大以后我國(guó)開(kāi)始徹底執(zhí)行節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，更加注重土地集約節(jié)約化。在新時(shí)期國(guó)家開(kāi)始充分認(rèn)識(shí)節(jié)約集約利用的重要性，十七大明確要求建設(shè)資源型節(jié)約與環(huán)境友好型社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，在十七屆三中全會(huì)提出最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，并且提出了長(zhǎng)效機(jī)制，加快土地節(jié)約集約化的制度建設(shè)。提出了占地少、利用效率高、符合國(guó)情的土地利用新思路。在十八大開(kāi)始我國(guó)開(kāi)始從生態(tài)文明的高度更加強(qiáng)調(diào)土地保護(hù)開(kāi)發(fā)，從理念上節(jié)約集約并重，制度安排上和準(zhǔn)入政策文件比較系統(tǒng)規(guī)范，從過(guò)去的單一追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變到從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的相統(tǒng)一的追求目標(biāo)。

我國(guó)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度存在的困境

制度本身是代表一種規(guī)范運(yùn)作的社會(huì)結(jié)構(gòu)模式，屬于社會(huì)科學(xué)的范疇。我國(guó)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度現(xiàn)今所存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在供給不足、制度模糊、政策執(zhí)行力度和保護(hù)體系不完善等方面。

.土地管理制度供給不足，節(jié)約集約利用缺乏制度上的支持。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)以及農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)，我國(guó)農(nóng)村土地管理制度難以繼續(xù)為現(xiàn)代化、國(guó)際化以及非農(nóng)化提供相應(yīng)的最前沿的支持，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

農(nóng)村土地管理體制不規(guī)范。以塊為主，條塊結(jié)合的管理模式是我國(guó)現(xiàn)行的主要管理模式，上下級(jí)土地管理部門是一種指導(dǎo)政策型服務(wù)模式，土地管理部門受上級(jí)指導(dǎo)，同時(shí)又對(duì)人民政府負(fù)責(zé)。在這種管理體系下，監(jiān)管和金融互為一體，作為代理人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，政府在追求利益最大化的動(dòng)機(jī)下，很難做到真正有效監(jiān)管，因此，土地違法現(xiàn)象時(shí)常產(chǎn)生。

土地立法體系不健全。隨著我國(guó)工業(yè)化，現(xiàn)代化的發(fā)展迅猛，我國(guó)現(xiàn)行所執(zhí)行的農(nóng)村土地制度包括征收產(chǎn)權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)和權(quán)利保障方面均存在著嚴(yán)重的滯后性。例如土地征收條例中現(xiàn)行的土地管理法，缺乏動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償機(jī)制，整體的程序并不規(guī)范，缺乏農(nóng)民的主動(dòng)民主參與。對(duì)于沒(méi)有被征收的集體建設(shè)用地，并沒(méi)有其他相關(guān)配套法律支持。

農(nóng)村土地質(zhì)量生態(tài)環(huán)境不斷惡化，治理上無(wú)章可循。在新城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，部分農(nóng)用地工非農(nóng)產(chǎn)業(yè)使用是在所難免的事情。但是由于規(guī)劃的不科學(xué)，信息技術(shù)和支持制度的不到位導(dǎo)致優(yōu)良土地缺乏嚴(yán)格的界定和保護(hù)，出現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象。在當(dāng)今村莊規(guī)劃方面，由于制度資金缺乏，導(dǎo)致青壯年人口常年不在家居住，使得大量空置宅基地的出現(xiàn)，甚至坍塌廢棄。中國(guó)人口老齡化的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，農(nóng)村空心化的情況也越來(lái)越嚴(yán)重。農(nóng)村主體老弱化，土地利用效能低，浪費(fèi)驚人。

土地節(jié)約集約利用權(quán)責(zé)主體由于制度設(shè)計(jì)模糊而導(dǎo)致缺位。我國(guó)憲法和土地管理法中都規(guī)定，農(nóng)村城鎮(zhèn)的土地除了法律規(guī)定歸國(guó)家所有以外均屬于集體所有，宅基地、自留地也屬于集體所有。從法律文本條例解釋，農(nóng)民集體對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)，然而在實(shí)踐過(guò)程中，集體所有制的集體是一個(gè)虛位的主體。權(quán)利體系被限制或者分割。例如在承包關(guān)系的執(zhí)行過(guò)程中，具體作為監(jiān)督土地用途和技術(shù)提供方，本應(yīng)是擔(dān)當(dāng)為農(nóng)民集體帶來(lái)收益的角色。然而在實(shí)際的過(guò)程中，確又限制經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)期限，其過(guò)程必須接受政府的指導(dǎo)。在集體土地操作過(guò)程中受國(guó)家干涉過(guò)多的背景下，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體難以產(chǎn)生積極性，其主動(dòng)性也難以得到激發(fā)，行政的過(guò)度干預(yù)使得工業(yè)化和商業(yè)化模式相隔離，使得內(nèi)部集體的流轉(zhuǎn)權(quán)受到損害，最終農(nóng)民的責(zé)任保護(hù)意識(shí)也被弱化，土地節(jié)約集約利用的強(qiáng)度自然也就很低下。

土地政策執(zhí)行人為制度性異化導(dǎo)致效率低下。雖然我國(guó)在制定政策層面上，從模糊漸漸走上清晰，具有相當(dāng)?shù)膬r(jià)值理性。例如在黨的十七屆三中全會(huì)以來(lái)中央提出了兩個(gè)，最嚴(yán)格的執(zhí)行土地保護(hù)的制度，然而兩個(gè)嚴(yán)格土地保護(hù)的制度的提出，使得我國(guó)的土地資源管理從城市開(kāi)始轉(zhuǎn)移到農(nóng)村為管理重心，為我國(guó)的節(jié)約集約型社會(huì)指明了重大方向。然而政策的制定不等于政策的執(zhí)行，在我國(guó)現(xiàn)有的制度上只給出政策的文本是絕對(duì)不夠的，必須要在現(xiàn)實(shí)生活中扮演實(shí)際發(fā)揮作用。按照政策性文本設(shè)計(jì)，政府的權(quán)力體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一是中央政府履行監(jiān)管職能對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理。第二是通過(guò)把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，具有相應(yīng)的獨(dú)立審判權(quán)力。在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，由于執(zhí)行權(quán)和裁量權(quán)相互結(jié)合，從而使得政府行使權(quán)力具有無(wú)限擴(kuò)大的可能，地方政府的執(zhí)行力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了中央規(guī)定的界限。因而導(dǎo)致各種違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如通過(guò)任意解釋公益利益的范圍，通過(guò)越權(quán)審批、先斬后奏、編制理由等手段尋租利益的空間。尤其是在基層鄉(xiāng)村，違法現(xiàn)象更為嚴(yán)重，由于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利得不到切實(shí)的合理保障，地方擴(kuò)張的權(quán)力導(dǎo)致農(nóng)村用戶承包方土地權(quán)利束中的相關(guān)權(quán)利進(jìn)一步壓縮。

農(nóng)業(yè)相關(guān)扶持政策不夠，導(dǎo)致農(nóng)村土地節(jié)約集約化強(qiáng)度較低。對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的政策性扶植已成為國(guó)際性的做法。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府實(shí)行了一系列有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策，然而整體而言，當(dāng)今的農(nóng)業(yè)扶持政策尚有不健全的地方，保護(hù)性結(jié)構(gòu)政策不夠合理,支持水平較低。農(nóng)業(yè)扶持力度較低的情況下會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村大量耕地?cái)R置,而被更多的經(jīng)濟(jì)作物侵占糧食的情況必然發(fā)生。此外，由于對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入的比值較低，農(nóng)業(yè)總體生產(chǎn)潛能不夠,效益低下，難以形成有力的節(jié)約集約現(xiàn)象。

創(chuàng)新有利的農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的相應(yīng)措施

工業(yè)化和市場(chǎng)化的雙重發(fā)展，導(dǎo)致了土地資源剛需和土地供給剛性約束性的矛盾越來(lái)越激烈。而在解決這一矛盾的過(guò)程中制度性的建設(shè)是非常關(guān)鍵的。土地節(jié)約集約利用不可避免地要受到國(guó)家宏觀政策經(jīng)濟(jì)的影響，而解決土地節(jié)約集約利用的關(guān)鍵在于對(duì)于制度的創(chuàng)新與供給尋求一種平衡和有效性的措施。

建立有效的土地管理制度，加強(qiáng)制度基礎(chǔ)。我國(guó)土地腐敗案件層出不窮，既有舊體制上的原因又有規(guī)劃和法制程度覆蓋率低的原因存在。針對(duì)土地管理進(jìn)行規(guī)范，首先，要對(duì)土地管理的行政體制進(jìn)行規(guī)范，特別是要校正地方政府的職能，明確地方政府職能的權(quán)限和內(nèi)容。在地土地管理上通過(guò)自上而下和自下而上的雙向反饋以及制約機(jī)制來(lái)防止地方權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張。具體而言中央和省級(jí)政府土地管理部門，應(yīng)該實(shí)行垂直體系的領(lǐng)導(dǎo)模式，在各地駐派分支機(jī)構(gòu)，分支部門一方面要履行對(duì)國(guó)有土地的管控，另一方面要充分調(diào)動(dòng)民主積極性參與當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)環(huán)保制定的執(zhí)行，對(duì)于非理性干預(yù)應(yīng)該降低到最低。其次，健全法制管理制度。立法應(yīng)該在作為一項(xiàng)最基本的產(chǎn)業(yè)化和國(guó)有資源化度，其也是各項(xiàng)行政執(zhí)行的前提。我國(guó)的立法體系，在土地利用方面應(yīng)有的公平效益和市場(chǎng)化理念還無(wú)法體現(xiàn)，立法嚴(yán)重滯后。從當(dāng)前實(shí)際情況看，應(yīng)該將改革的重點(diǎn)放在農(nóng)村土地法律體系方面，加強(qiáng)使用權(quán)以及登記，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征收制度的改革也應(yīng)該是重點(diǎn)，確保農(nóng)村土地有法可依，違法必究。最后應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃。在不違背基本的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的基礎(chǔ)上，應(yīng)該秉承自上而下的民主公開(kāi)原則，學(xué)習(xí)有效溝通制，確保法律的權(quán)威性，不得隨意改變法律程序，對(duì)于土地規(guī)劃的一系列管控指標(biāo)應(yīng)該具有強(qiáng)制和指導(dǎo)的雙重性，此外，應(yīng)該加強(qiáng)修編程序以及對(duì)違法處罰的辦法應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化。

完善土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。根據(jù)現(xiàn)今的產(chǎn)權(quán)理論，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰程度直接關(guān)系到是否能有效配置土地資源。針對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，首先要對(duì)土地所有權(quán)的所有權(quán)方式進(jìn)行改革。事實(shí)上應(yīng)該嚴(yán)格按照法律所規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)集體來(lái)執(zhí)行，農(nóng)村集體的每個(gè)成員均有權(quán)平等的處置土地的權(quán)利，集體土地權(quán)利的行使變更應(yīng)該由農(nóng)民集體共同決定而不是只有基層組織擅自更改。在所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式上應(yīng)該探索有利于農(nóng)戶用地的制度，保證農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)能夠在土地價(jià)格收益波動(dòng)的情況下也實(shí)現(xiàn)分配。從當(dāng)今世界范圍來(lái)看，針對(duì)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理經(jīng)歷了以歸屬為中心的處理方式到以應(yīng)用為中心的發(fā)展歷程。其次，需要構(gòu)建農(nóng)村土地權(quán)利體系，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，一是保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在不變更現(xiàn)有土地所有制的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)考慮給予農(nóng)民永久性的土地使用權(quán)。在土地承包權(quán)方面，應(yīng)該明確每個(gè)集體成員均有使用收益和處分土地的權(quán)利。承包權(quán)通過(guò)承包合同而轉(zhuǎn)變，承包土地的使用權(quán)主體是承包戶，而不是集體的每一個(gè)成員。針對(duì)農(nóng)民住宅建設(shè)用地，對(duì)使用期界滿的情況應(yīng)該予以無(wú)條件順延。在制度保障安排上應(yīng)該考慮土地登記流轉(zhuǎn)制度的完善，重視土地所有制的轉(zhuǎn)變。在保障農(nóng)村集體用地財(cái)產(chǎn)完整權(quán)利的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該完善相應(yīng)的土地業(yè)務(wù)體系，堅(jiān)持嚴(yán)格的土地耕地保護(hù)措施和監(jiān)管措施，加大打擊土地方面違法犯罪的行為。對(duì)于已發(fā)生的違法擅自利用土地的地方政府行為，應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠付。此外，應(yīng)該重視和改革土地稅收制度，通過(guò)土地使用權(quán)的保有環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅，抑制過(guò)度占用土地的行為，維護(hù)民眾和社會(huì)的利益。

完善土地征收制度促進(jìn)合理利用

土地具有公共性和商品雙重屬性，是一種可利用的資源。當(dāng)前土地供需矛盾急需解決，需要明確農(nóng)村土地的頂層制度設(shè)計(jì)，完善征收制度，通過(guò)立法明確界定所謂公共利益的范圍。通過(guò)縮小征地的幅度和范圍，限定地方政府權(quán)力的膨脹，集體土地征收應(yīng)該參照國(guó)有土地征收現(xiàn)有的辦法，通過(guò)列舉和概括兩者相結(jié)合的模式，既能體現(xiàn)前者的公益性，又不至于限制公共利益的發(fā)展性。此外，應(yīng)該明確集體土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t。當(dāng)前國(guó)際上流行的做法是實(shí)行完全或公平補(bǔ)償，既通過(guò)客觀存在的土地價(jià)值，而確定補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格機(jī)制。從土地本身的屬性分析它應(yīng)該包括自然、經(jīng)濟(jì)、心理甚至社會(huì)屬性。因此，在征用集體土地的過(guò)程中，其補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)該要進(jìn)一步拓寬，除了考慮一次性貨幣補(bǔ)償之外，還可以嘗試采用就業(yè)社保股權(quán)等補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，讓農(nóng)民擁有尊嚴(yán)、有保障、有股權(quán)的模式確保補(bǔ)償機(jī)制的公平性和合理性。要想確保公共利益網(wǎng)和大眾化的利益就必須，考慮每一個(gè)集團(tuán)成員均有自己的代表話語(yǔ)權(quán)，通過(guò)充分的參與，才能保證公正、公平、公開(kāi)，這需要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛑贫榛A(chǔ)，如果在土地征收過(guò)程中違反了正當(dāng)有序的原則那么土地資源就難以得到有效的配置。當(dāng)前我國(guó)土地管理辦法的實(shí)施條例明確提出了征收補(bǔ)償?shù)墓娉绦?，但是該程序只?guī)定被征收人具有受領(lǐng)權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定其參與調(diào)查和審查的程序，而且也沒(méi)有監(jiān)督權(quán)和異議權(quán)。因此，在我國(guó)應(yīng)該考慮把調(diào)查和審查程序作為一個(gè)先決前置程序，并賦予被征收人應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，由人民法院實(shí)行司法上的監(jiān)督，賦予農(nóng)民應(yīng)有的補(bǔ)償機(jī)制談判權(quán)利。

完善農(nóng)業(yè)扶持政策制度，確保土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)久有效性。當(dāng)今農(nóng)業(yè)在投入成本，風(fēng)險(xiǎn)方面均進(jìn)入了高發(fā)時(shí)期，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)體系的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置和高效利用，使農(nóng)民的收入得到不斷穩(wěn)定地提高，只有這樣才能符合農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。通過(guò)健全農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)制度，首先，要加大對(duì)農(nóng)業(yè)力度的支持，通過(guò)穩(wěn)定的財(cái)政資金支持穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。使得每年的財(cái)政支持農(nóng)業(yè)投入，國(guó)家固定資產(chǎn)投入，政府土地讓出讓收入均明顯呈現(xiàn)增高的趨勢(shì)。第二，需要改變農(nóng)業(yè)的保護(hù)方式，提高其生產(chǎn)能力。農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用主要通過(guò)在基礎(chǔ)設(shè)施上的投入以及科技的投入來(lái)體現(xiàn)，通過(guò)改善生產(chǎn)條件激發(fā)科技元素來(lái)實(shí)現(xiàn)合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置，提高綜合能力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的比例和幅度。第三，是建立當(dāng)代的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度以減輕農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)，難以保證農(nóng)民穩(wěn)定的預(yù)期收益。要建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，可以考慮政策性保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)互為補(bǔ)充的保險(xiǎn)體系。政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制中應(yīng)該在補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金等方面予以一定的支持和保護(hù)。

土地是一國(guó)之根本，我國(guó)正處在社會(huì)主義發(fā)展的關(guān)鍵階段。農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用是目前土地使用政策的核心和最主要內(nèi)容。政策和市場(chǎng)手段是落實(shí)集約節(jié)約使用土地的主要管理方式。政府和企業(yè)都要樹(shù)立集約使用土地的觀念，提高土地利用效率，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中共福建省委黨校/福建省行政學(xué)院 ）