當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向

◎馬殿富

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當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向

◎馬殿富

在社會(huì)發(fā)展的過程中，當(dāng)代公共管理也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。過度的重視經(jīng)濟(jì)價(jià)值的社會(huì)發(fā)展模式已經(jīng)暴露出越來越多的弊端，當(dāng)前社會(huì)開始推行多元公共價(jià)值，也就是以追求幸福作為公共管理的目標(biāo)。本文簡要介紹了社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變的過程中對(duì)公共管理提出的新的要求以及公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向。

我國的社會(huì)發(fā)展觀念經(jīng)歷了一個(gè)深刻的轉(zhuǎn)變，從以GDP為核心的競爭時(shí)代開始向以創(chuàng)建和諧社會(huì)、追求幸福為目標(biāo)的時(shí)代轉(zhuǎn)變，這也對(duì)當(dāng)代公共管理提出了更高的要求。為了適應(yīng)這種需求，當(dāng)代公共管理開始了社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向，也就是從傳統(tǒng)的政策途徑和商業(yè)途徑向社會(huì)學(xué)途徑轉(zhuǎn)變。

公共管理受到社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變的影響

以GDP為核心的市場社會(huì)競爭時(shí)代。人類社會(huì)受到了18世紀(jì)工業(yè)革命的重要影響，從而產(chǎn)生了一次社會(huì)大轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過程中，人們?cè)谥贫ü舱邥r(shí)非常重視市場的作用。市場能夠有效的提升經(jīng)濟(jì)效率，獲得繁榮和自由。自從改革開放以來，我國充分發(fā)揮市場的作用，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，這一過程中并沒有社會(huì)政策，只有經(jīng)濟(jì)政策。

市場社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的主要衡量指標(biāo)就是GDP，公眾和政府普遍將政府管理績效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等同于GDP。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，個(gè)人和社會(huì)的福利都由貨幣收入和GDP來衡量，這種分析方法也影響到了其他學(xué)科。在公共管理學(xué)中，政策途徑和商業(yè)途徑不斷融合，從而拉開了新公共管理運(yùn)動(dòng)的序幕。

以追求幸福為目標(biāo)的和諧社會(huì)時(shí)代。二十世紀(jì)最令人矚目的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)成就應(yīng)該是GNP或者GDP，通過衡量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來對(duì)人們的生活進(jìn)行改善，但這并非一勞永逸之策。人們開始逐漸懷疑這種對(duì)經(jīng)濟(jì)增長過分注重的發(fā)展模式，資源匱乏、家庭破裂、健康損害、犯罪、污染等在GDP核算中都作為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視了生活質(zhì)量、家務(wù)勞動(dòng)、志愿服務(wù)、社會(huì)情感、鍛煉、可持續(xù)性、自然資本的內(nèi)容。法國組織其他各國于2011年成立了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)與社會(huì)進(jìn)步衡量委員會(huì)”， 對(duì)這個(gè)現(xiàn)象進(jìn)行了考察，認(rèn)為應(yīng)該對(duì)衡量體系進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)進(jìn)行衡量轉(zhuǎn)向?qū)π腋＿M(jìn)行衡量。

中國的市場化進(jìn)程中的表現(xiàn)難以用GDP的角度進(jìn)行全景描述，但是我們也發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，我國也出現(xiàn)了政治分化、社會(huì)變遷和環(huán)境惡化的現(xiàn)象。

當(dāng)代公共管理受到社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變的影響。在市場社會(huì)中，逐漸改變了單一追求GDP的發(fā)展觀念，轉(zhuǎn)而以幸福作為追求的目標(biāo)，尋求綜合性的發(fā)展，這也對(duì)公共管理產(chǎn)生一定的影響。根據(jù)2012年哥倫比亞大學(xué)與聯(lián)合國共同發(fā)布的“世界幸福報(bào)告”可以發(fā)現(xiàn)，由于過度的關(guān)注技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長，造成了社會(huì)信任的下降和不安全感的上升。這也充分說明公共管理的實(shí)踐要改變以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為核心的傳統(tǒng)模式，開始尋求多元公共價(jià)值。

但是從現(xiàn)實(shí)層面上來說，我國很多政府官員仍然存在著依賴GDP的慣性思維，這就需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的引導(dǎo)，使其在制定公共政策時(shí)不僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，而且能夠從社會(huì)學(xué)的角度進(jìn)行思考。

當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向

總體而言，當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向主要是從政策途徑和商業(yè)途徑向社會(huì)學(xué)途徑轉(zhuǎn)變。

政策途徑和商業(yè)途徑。上世紀(jì)70年代以來，在商學(xué)院和公共政策學(xué)院開始出現(xiàn)了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有兩種不同的途徑，分別為P途徑和B途徑。所謂的P途徑全稱為PolicyApproach，也就是政策途徑；B途徑全稱為Business Approach，也就是商業(yè)途徑。在兩者之外不能明確的均統(tǒng)稱為X途徑。

從定量分析中產(chǎn)生了政策途徑，政策途徑對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的公共政策分析比較重視，對(duì)政策的管理和執(zhí)行研究比較關(guān)注，對(duì)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)非常重視，力圖通過對(duì)資深管理者和政治執(zhí)行官的對(duì)話進(jìn)行促進(jìn)，這也是公共事務(wù)管理的“柔性面”的代表。

商學(xué)院產(chǎn)生了商業(yè)途徑，商業(yè)途徑的學(xué)者主要是受到經(jīng)濟(jì)學(xué)系統(tǒng)訓(xùn)練或者在商學(xué)院授課的專家學(xué)者，其在公共部門研究中充分應(yīng)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理學(xué)中的一些方法、理論和概念，認(rèn)為政府應(yīng)該積極借鑒企業(yè)的運(yùn)行模式和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于運(yùn)行過程、組織結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略管理比較重視，商業(yè)途徑的研究重點(diǎn)主要在于分析、解釋私人組織空間和公共組織空間的經(jīng)驗(yàn)性差別。

盡管在對(duì)傳統(tǒng)公共行政的態(tài)度、對(duì)公私組織的觀點(diǎn)以及對(duì)課程設(shè)置的依據(jù)方面存在一些分歧，然而政策途徑和商業(yè)途徑經(jīng)過了一段時(shí)間的融合，開始形成了公共管理的范式，其標(biāo)志為美國公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)的成立。

針對(duì)公共管理問題，公共管理學(xué)主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)以及管理學(xué)的角度來進(jìn)行研究，因此公共管理學(xué)又被看作以市場為導(dǎo)向的公共行政學(xué)，或者以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政府管理理論等等。在上世紀(jì)90年代，公共管理學(xué)獲得了迅速的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)交易成本理論、委托代理理論和公共選擇理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其追求的目標(biāo)主要有效率、效益和經(jīng)濟(jì)3個(gè)方面，由于這3個(gè)詞的英文都以字母E開頭，因此其目標(biāo)也被稱為“3E目標(biāo)”，具有明顯的市場導(dǎo)向。上世紀(jì)90年代的英國、加拿大和美國受到新公共管理的影響，出臺(tái)了很多獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新項(xiàng)目，與其他國家的創(chuàng)新相比，這些國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共政策創(chuàng)新具有一定的優(yōu)勢(shì)。

社會(huì)學(xué)途徑的出現(xiàn)。社會(huì)學(xué)途徑的全稱為Sociology Approach，因此也被稱為S途徑。具體而言，社會(huì)學(xué)途徑的分析方式是人類學(xué)學(xué)科和社會(huì)學(xué)，不再著眼于非管理型屬性，而是對(duì)公共管理中的公共性屬性進(jìn)行分析，使用民族志的方法來尋求多元公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)，不能單純的依靠數(shù)據(jù)分析，而是要對(duì)社會(huì)事實(shí)予以重視。

在社會(huì)發(fā)展觀念轉(zhuǎn)型的過程中，公共管理的目標(biāo)日益復(fù)雜，不僅要縣經(jīng)濟(jì)增長，還要關(guān)注社會(huì)互動(dòng)、社會(huì)形態(tài)、公眾真實(shí)生活狀態(tài)等方面。社會(huì)學(xué)途徑的目標(biāo)就在于對(duì)公共管理研究進(jìn)行多層次、多角度的拓展。

在社會(huì)學(xué)中，對(duì)人性的假設(shè)前提設(shè)置為合理的“社會(huì)人”，在解釋個(gè)人的角色扮演、身份認(rèn)同和自我意識(shí)時(shí)使用的是公民概念，對(duì)社會(huì)活動(dòng)中比較復(fù)雜的行為進(jìn)行了考慮，從而能夠?qū)ι鐣?huì)主核心管理手段和公共政策的影響進(jìn)行更好的認(rèn)識(shí)，對(duì)公共政策進(jìn)行有效的擴(kuò)展。

社會(huì)學(xué)途徑的研究要素。在社會(huì)學(xué)途徑中，人們之間并不存在孤立的互動(dòng)，在社會(huì)互動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系中內(nèi)化了個(gè)人和集體的各種行為，因此必須對(duì)這些行為背后的緣由和動(dòng)機(jī)進(jìn)行挖掘。當(dāng)前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面臨著一些觀念和利益方面的分化，要從公共性的角度來思考問題并進(jìn)行公共政策的制定和執(zhí)行并不容易。

在社會(huì)學(xué)途徑中整個(gè)社會(huì)是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)。社會(huì)學(xué)途徑的最終追求就是多元化的公共價(jià)值。對(duì)于當(dāng)代公共管理而言，公共價(jià)值理念具有以下幾個(gè)方面的啟發(fā)：首先，公共價(jià)值是一套多元化的價(jià)值體系，其中包含的生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值、政治價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，政府不僅要保障經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要性，還要對(duì)其他價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間的關(guān)系進(jìn)行平衡，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)幸福。其次，公共管理者應(yīng)該遵循公共價(jià)值管理的要求，將自己塑造成為價(jià)值的創(chuàng)造者，而不是政策的執(zhí)行者，能夠主動(dòng)地尋求突破和創(chuàng)新，從而對(duì)本土知識(shí)和當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行尊重，從而將本土共識(shí)凝聚起來。

社會(huì)學(xué)途徑使用的調(diào)研方法主要是田野調(diào)查和民族志，當(dāng)前的公共管理尚未建立起真正高效的溝通機(jī)制，理論研究者和實(shí)踐者之間存在著一些分歧。通過田野調(diào)查和民族志等經(jīng)典的方法，社會(huì)學(xué)途徑希望能夠有效的彌補(bǔ)二者之間的分歧。作為一種多層次方法論，民族志對(duì)實(shí)踐者和研究者從經(jīng)驗(yàn)中獲取的知識(shí)非常重視，也就是要獲取社會(huì)認(rèn)知就必須通過自然主義的途徑。

對(duì)于我國而言，要解決市場社會(huì)中存在的一些社會(huì)問題，就應(yīng)該對(duì)公共行政田野進(jìn)行深入調(diào)查，對(duì)社會(huì)發(fā)展中人民群眾的主體本位予以充分的尊重。這就需要政府開展大量的社會(huì)調(diào)研工作，然后再制定公共政策，提高公共政策的科學(xué)性。

社會(huì)學(xué)途徑的基本框架。與商業(yè)途徑和政策途徑不同的是，社會(huì)學(xué)途徑必須在動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境中對(duì)政府為何沒有進(jìn)行相應(yīng)的行動(dòng)進(jìn)行探究，認(rèn)為人不僅具有經(jīng)濟(jì)人的特征，而且具有社會(huì)人的特征，價(jià)值觀念、社會(huì)形態(tài)和社會(huì)環(huán)境都會(huì)影響人的行為和觀念。社會(huì)的重要組成單元就是組織，組織與外界之間存在著密切的交換和溝通，因此私人組織和公共組織同樣具有外部性特征和公共性特征。互動(dòng)模式、制度、文化等不易察覺的因素都會(huì)對(duì)社會(huì)進(jìn)行深刻的影響和作用。

通過民族志方法和社會(huì)學(xué)分析方式對(duì)公共管理問題進(jìn)行研究，具有更好的實(shí)效性和針對(duì)性，數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確和務(wù)實(shí)?？傮w上來說，當(dāng)代公共管理的社會(huì)學(xué)轉(zhuǎn)向具有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：能夠獲取更多的有效資料、能夠?qū)ι鐣?huì)問題進(jìn)行及時(shí)的了解、能夠?yàn)橹贫ê蛨?zhí)行公共政策提供更加翔實(shí)可靠的依據(jù)。社會(huì)學(xué)途徑所提倡的民族志、田野調(diào)查的方法在認(rèn)識(shí)社會(huì)問題和社會(huì)環(huán)境方面更加真實(shí)和具體。社會(huì)學(xué)途徑符合當(dāng)前社會(huì)快速發(fā)展的要求，必然成為公共管理研究的一個(gè)主流方向。

（作者單位：中國人民解放軍61889部隊(duì)三大隊(duì)）