基于政策網(wǎng)絡(luò)視角的博洛尼亞進(jìn)程研究①

呂光洙，姜　華

（1.東北大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110169；2.大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116024）

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基于政策網(wǎng)絡(luò)視角的博洛尼亞進(jìn)程研究①

呂光洙1，姜華2

（1.東北大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110169；2.大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116024）

博洛尼亞進(jìn)程政策過(guò)程反映出政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的封閉性問(wèn)題。博洛尼亞進(jìn)程成員國(guó)是政策制定和執(zhí)行主體，是政策社群。高校、教師、學(xué)生、雇主等參與主體是議題網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)多元的利益主體以及復(fù)雜的利益關(guān)系阻礙了博洛尼亞進(jìn)程的整體性協(xié)調(diào)發(fā)展。如何打破封閉的博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)博洛尼亞進(jìn)程成員國(guó)之間的合作與協(xié)商成為政策網(wǎng)絡(luò)的治理目標(biāo)所在。

政策網(wǎng)絡(luò)；網(wǎng)絡(luò)治理；歐洲高等教育區(qū)；博洛尼亞進(jìn)程

對(duì)于歐洲高等教育而言，博洛尼亞進(jìn)程無(wú)疑是歐洲高等教育發(fā)展史上舉足輕重的改革。它以建設(shè)和諧、開(kāi)放的歐洲高等教育區(qū)為政策目標(biāo)，以增強(qiáng)歐洲高等教育系統(tǒng)的吸引力為政策方向，澳大利亞、拉美、甚至北非都對(duì)博洛尼亞進(jìn)程的一些作法進(jìn)行有效模仿和學(xué)習(xí)。今后20年，博洛尼亞進(jìn)程將作為支配高等教育的國(guó)際化模式被廣泛推廣。本文從政策網(wǎng)絡(luò)入手，深入挖掘博洛尼亞進(jìn)程中政策主體之間的互動(dòng)關(guān)系及其對(duì)政策過(guò)程的影響。

一、作為一種分析工具的政策網(wǎng)絡(luò)

（一）基本概念

政策網(wǎng)絡(luò)興起于20紀(jì)60、70年代的美國(guó)，繼而在英國(guó)、德國(guó)和荷蘭等國(guó)家有新的發(fā)展和突破。目前，政策網(wǎng)絡(luò)的概念已經(jīng)是無(wú)處不在。它成為過(guò)去十年政策分析研究中的主要范式之一，是大多數(shù)政策分析家分析工具庫(kù)中的重要組成部分。［1］所謂政策網(wǎng)絡(luò)是指在公共政策制定和執(zhí)行過(guò)程中，利益團(tuán)體針對(duì)共同的議題、基于不斷協(xié)商的信念和利益而結(jié)成的正式的和非正式的聯(lián)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中，利益團(tuán)體彼此依賴，而政策恰恰是從他們的相互作用中產(chǎn)生出來(lái)的。［2］

（二）理論流派

政策網(wǎng)絡(luò)理論是將網(wǎng)絡(luò)理論引入政策科學(xué)領(lǐng)域而形成的一種分析框架和路徑，主要適用于分析政策過(guò)程中政策主體之間的互動(dòng)關(guān)系及其對(duì)政策過(guò)程的影響。政策網(wǎng)絡(luò)理論主要分為兩個(gè)流派。一是以美國(guó)和英國(guó)為代表的利益協(xié)調(diào)學(xué)派。利益協(xié)調(diào)學(xué)派將政策網(wǎng)絡(luò)看作是描述利益集團(tuán)之間各種復(fù)雜關(guān)系的一般性術(shù)語(yǔ)，通指公共參與者與私人參與者之間的所有關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)作為利益協(xié)調(diào)方式的功能假設(shè)包括：政策網(wǎng)絡(luò)的存在反映了特定利益在某一政策領(lǐng)域內(nèi)的相對(duì)地位或權(quán)力；政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響網(wǎng)絡(luò)成員之間的互動(dòng)邏輯，進(jìn)而影響政策過(guò)程和政策結(jié)果。二是以德國(guó)和荷蘭為首的治理學(xué)派。治理學(xué)派對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的功能界定包括：調(diào)整行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系，既包括引進(jìn)新成員，也包括計(jì)劃性地排除現(xiàn)有成員；調(diào)整資源配置型態(tài)，即扭轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中資源配置不均衡的狀況，提高劣勢(shì)資源擁有者在網(wǎng)絡(luò)中的地位；修正與調(diào)適網(wǎng)絡(luò)規(guī)則，即根據(jù)網(wǎng)絡(luò)成員關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行的需要進(jìn)行漸進(jìn)性的規(guī)則調(diào)整；整合價(jià)值規(guī)范認(rèn)知，即營(yíng)造一個(gè)自由對(duì)話空間，開(kāi)放不同的價(jià)值觀點(diǎn)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)間的凝聚力。雖然兩種學(xué)派對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵與功能存在不同詮釋，但是兩者并不是相互排斥的。兩種學(xué)派面臨共同的挑戰(zhàn)：政策網(wǎng)絡(luò)不僅存在于政策制定中，而且與政策過(guò)程、政策結(jié)果緊密相關(guān)；要想證明政策網(wǎng)絡(luò)的作用，政策網(wǎng)絡(luò)模糊問(wèn)題就需要解決。［3］因此，政策網(wǎng)絡(luò)研究需要將兩種學(xué)派結(jié)合起來(lái)。

（三）分析路徑

諸多表征顯示，歐洲高等教育特別是博洛尼亞進(jìn)程已呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化特征：高等教育機(jī)構(gòu)之間以及高等教育機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)參與者之間網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展；這些網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展具有扎實(shí)的自我指導(dǎo)和自我組織能力；一些網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)具有明確的目標(biāo)；在高等教育系統(tǒng)中，網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著重要作用；教育部門(mén)和高等教育機(jī)構(gòu)起到了間接性塑造作用。雖然沒(méi)有哪個(gè)歐洲國(guó)家被推為典型，但在各個(gè)國(guó)家之間還是發(fā)現(xiàn)了共同點(diǎn)。因此，有必要運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論來(lái)探討博洛尼亞進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)利益協(xié)調(diào)與治理兩種功能的整合，構(gòu)建較為全面的分析路徑，即網(wǎng)絡(luò)利益分析與網(wǎng)絡(luò)治理策略構(gòu)建。這正是上述兩個(gè)學(xué)派的結(jié)合點(diǎn)所在，也是政策網(wǎng)絡(luò)研究的價(jià)值取向。

二、博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)利益分析

（一）政策主體及相互關(guān)系

從政策主體看，博洛尼亞進(jìn)程的各成員國(guó)既是政策制定的主體，又是政策執(zhí)行的聯(lián)盟。

首先，政策制定方面。博洛尼亞進(jìn)程是為了建立歐盟高等教育區(qū)而形成的國(guó)家間的承諾，各成員國(guó)須通過(guò)歐洲層次上的合作與協(xié)商來(lái)保證這一進(jìn)程的順利發(fā)展。具體來(lái)講，該進(jìn)程的政策目標(biāo)，通過(guò)成員國(guó)兩年一度的教育部長(zhǎng)峰會(huì)及所公布的一系列宣言和公報(bào)，得以逐步推進(jìn)和不斷深化，并被演繹為包括學(xué)位系統(tǒng)、學(xué)分互換、聯(lián)合學(xué)位、質(zhì)量保障、人員流動(dòng)、終身學(xué)習(xí)、歐洲研究區(qū)等在內(nèi)的十個(gè)具體目標(biāo)。在每次峰會(huì)上，教育部長(zhǎng)自身的學(xué)識(shí)和視野及其背后各國(guó)教育精英組成的智囊團(tuán)，確保各成員間有效溝通并達(dá)成最大限度的一致，循序漸進(jìn)地促成歐洲高等教育區(qū)的實(shí)現(xiàn)和完善。

進(jìn)入21世紀(jì)，歐洲各國(guó)希望以歐洲高等教育區(qū)建設(shè)為契機(jī)，對(duì)高等教育進(jìn)行新一輪的改革。這就是博洛尼亞進(jìn)程各成員國(guó)共同的利益訴求，也是該進(jìn)程得以繼續(xù)發(fā)展的原動(dòng)力。實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)。在博洛尼亞進(jìn)程中，各成員國(guó)發(fā)起了一系列高等教育政策的改變。各成員國(guó)圍繞著該進(jìn)程所提出的總目標(biāo)，貫徹進(jìn)程所提出的趨同化精神，對(duì)本國(guó)高等教育政策或法律進(jìn)行了調(diào)整和修訂，建立相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)不足，以完善本國(guó)的高等教育體系。各國(guó)高等教育改革在相互合作中得到深化。［4］與此同時(shí)，各成員國(guó)參與全球化競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為一種必然。在經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的驅(qū)動(dòng)下，歐洲各國(guó)間的合作可能會(huì)受到一定的威脅，如何維系合作甚至?xí)蔀椴┞迥醽嗊M(jìn)程中最大的難題。博洛尼亞進(jìn)程成員國(guó)眾多，各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況不一，高等教育發(fā)展?fàn)顩r迥異。而各國(guó)的高等教育發(fā)展首先要維護(hù)本國(guó)的利益并滿足本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，顯然這對(duì)博洛尼亞進(jìn)程的相互協(xié)調(diào)產(chǎn)生了負(fù)面影響。［5］另外，各成員國(guó)之間的高等教育發(fā)展水平有很大差異，加之教學(xué)缺乏通用的國(guó)際語(yǔ)言、政策指向有所偏差等客觀因素，使得歐洲的一些國(guó)家處于劣勢(shì)，引發(fā)了生源逆流等問(wèn)題現(xiàn)象。這些國(guó)家不僅要應(yīng)對(duì)來(lái)自世界其他地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)，還要應(yīng)對(duì)來(lái)自歐洲內(nèi)部其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，這導(dǎo)致他們開(kāi)始質(zhì)疑合作的意義所在。［6］因此，博洛尼亞進(jìn)程相關(guān)政策的制定過(guò)程中，各國(guó)之間經(jīng)常討價(jià)還價(jià)，時(shí)常發(fā)生各自的利益訴求不一的情況。這是因?yàn)闅W洲各國(guó)高等教育復(fù)雜多樣，區(qū)別較大，這些差異主要體現(xiàn)在學(xué)校類型、學(xué)位設(shè)置和學(xué)習(xí)期限等方面。以至于法國(guó)、德國(guó)、意大利和奧地利等將大學(xué)教學(xué)體制改革列入議程多年，但并未取得突破性進(jìn)展。

其次，政策執(zhí)行方面。博洛尼亞進(jìn)程的政策執(zhí)行框架體現(xiàn)在會(huì)議籌備召開(kāi)、后續(xù)工作展開(kāi)、提交調(diào)研報(bào)告、多渠道咨詢來(lái)源、有效實(shí)施和反饋、部門(mén)間全方位協(xié)調(diào)等方面。作為博洛尼亞進(jìn)程的持續(xù)性發(fā)展的責(zé)任組織，博洛尼亞進(jìn)程后續(xù)工作組通過(guò)負(fù)責(zé)公報(bào)內(nèi)容的實(shí)施，整體協(xié)調(diào)博洛尼亞進(jìn)程進(jìn)展情況。博洛尼亞進(jìn)程后續(xù)工作組包括參與博洛尼亞進(jìn)程的47個(gè)成員國(guó)和歐盟委員會(huì)代表，歐洲委員會(huì)、聯(lián)合國(guó)教科文組織歐洲高等教育中心、歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)、歐洲高等學(xué)校協(xié)會(huì)、歐洲學(xué)生會(huì)、歐洲高等教育質(zhì)量保障協(xié)會(huì)、泛歐洲國(guó)際組織、歐洲雇主組織是其8個(gè)協(xié)議機(jī)構(gòu)。工作組主席由歐盟輪值主席國(guó)擔(dān)任，副主席來(lái)則是下一屆部長(zhǎng)會(huì)議的召開(kāi)國(guó)。部長(zhǎng)會(huì)議主辦國(guó)在1年內(nèi)至少召開(kāi)2次會(huì)議，提供秘書(shū)處支持整體的后續(xù)工作進(jìn)展，并設(shè)立網(wǎng)站發(fā)布和更新有關(guān)博洛尼亞進(jìn)程的文件和信息。

起初，各成員國(guó)普遍接受了博洛尼亞進(jìn)程提出的模式構(gòu)想和原則，但是在具體執(zhí)行上卻表現(xiàn)出另外一種態(tài)度。博洛尼亞進(jìn)程政策僅在少數(shù)國(guó)家中得到很好的貫徹和執(zhí)行，大多數(shù)國(guó)家對(duì)于博洛尼亞進(jìn)程政策的執(zhí)行不夠徹底，或是僅對(duì)某個(gè)具體政策有較高的熱情。此外，許多成員國(guó)的意愿不積極，采取的改革措施不到位，只停留在表面，而未進(jìn)行深層次的改革。如在學(xué)制改革上仍存在諸多問(wèn)題，一些國(guó)家為了適應(yīng)高等教育改革而施行三級(jí)學(xué)位制度，沒(méi)有重新對(duì)本國(guó)的教育制度劃分進(jìn)行深層的分析與研究，只把學(xué)習(xí)時(shí)間和年限再次劃分，原本的課程計(jì)劃和課程內(nèi)容完全沒(méi)有變化。顯然，這種做法是表現(xiàn)出各成員國(guó)政策執(zhí)行上的“零散化”特征。很多成員國(guó)是從實(shí)用主義的角度，選擇性實(shí)施博洛尼亞進(jìn)程的目標(biāo)，當(dāng)國(guó)家政策構(gòu)想遇到?jīng)Q定性轉(zhuǎn)折時(shí)，所有國(guó)家的高等教育制度都出現(xiàn)了明顯的內(nèi)化傾向。在政策執(zhí)行過(guò)程中，各成員國(guó)都以自身的需求為動(dòng)力，國(guó)際角色模式只用于使決策者偏愛(ài)的東西合法化，并沒(méi)有帶來(lái)歐洲的趨同一致。這種政策執(zhí)行困境所暗含的深層原因是，很多成員國(guó)對(duì)博洛尼亞進(jìn)程的走向心存疑慮，擔(dān)心博洛尼亞進(jìn)程會(huì)導(dǎo)致歐洲高等教育的“均質(zhì)化”，因而失去本國(guó)原來(lái)的特色和優(yōu)勢(shì)。

綜觀博洛尼亞進(jìn)程，政策制定和執(zhí)行過(guò)程中德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等博洛尼亞進(jìn)程發(fā)起國(guó)起到了不可低估的作用。但從參與國(guó)家來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家起到了主要推動(dòng)作用。但是，博洛尼亞進(jìn)程是歐洲各成員國(guó)共同合作的過(guò)程。博洛尼亞進(jìn)程對(duì)于各成員國(guó)的政策產(chǎn)生了重大影響，同時(shí)不同國(guó)別類型的成員國(guó)對(duì)博洛尼亞進(jìn)程各項(xiàng)政策的落實(shí)起到了重要作用。另外，博洛尼亞進(jìn)程正是迎接著各成員國(guó)的抵抗的阻力而前進(jìn)的。各成員國(guó)間存在局部利益上的分歧，甚至不同本土環(huán)境的國(guó)家擔(dān)心自身利益受到損失，于是沒(méi)有真正投入到政策執(zhí)行當(dāng)中。就整體而言，歐洲高等教育區(qū)的建設(shè)仍將緩慢推進(jìn)。博洛尼亞進(jìn)程的各成員國(guó)都在逐步進(jìn)行調(diào)整，以減少各國(guó)高等教育政策之間的摩擦，并共同采取措施以期緩解各種矛盾和沖突。從構(gòu)建歐洲高等教育區(qū)的大局出發(fā)，各國(guó)通過(guò)定期的教育部長(zhǎng)峰會(huì)，即被行程化的、多層的網(wǎng)絡(luò)行為來(lái)維護(hù)各國(guó)高等教育發(fā)展的需求，確保博洛尼亞進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)中各成員國(guó)之間的關(guān)系是以共同構(gòu)建歐洲高等教育區(qū)的同時(shí)，追求個(gè)體理性與教育利益為目的的相互合作與協(xié)商的關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中，成員國(guó)之間呈現(xiàn)出高密度、弱聯(lián)結(jié)、高頻率的互動(dòng)關(guān)系，作為利益主體的成員國(guó)構(gòu)成了一個(gè)封閉的政策社群（有權(quán)參與特定政策與執(zhí)行過(guò)程的團(tuán)體），形成執(zhí)行利益聯(lián)盟。

（二）其他參與主體及相互關(guān)系

從相關(guān)利益群體來(lái)看，博洛尼亞進(jìn)程主要牽涉到高校、教師和專家、學(xué)生、雇主等?；诟叩冉逃嫦嚓P(guān)者構(gòu)成的多樣性和復(fù)雜性，各相關(guān)利益群體在博洛尼亞進(jìn)程中廣泛參與，共存互補(bǔ)。“博洛尼亞政策論壇”從2009年開(kāi)始舉行，有47個(gè)成員國(guó)和代表各網(wǎng)絡(luò)利益群體的協(xié)議機(jī)構(gòu)參加該論壇。

在高校參與方面，歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)和歐洲高等教育協(xié)會(huì)作為協(xié)議機(jī)構(gòu)加入到博洛尼亞進(jìn)程。歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)在博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)中的主要作用在于確保各個(gè)大學(xué)積極參與博洛尼亞。具體來(lái)看，在博洛尼亞進(jìn)程關(guān)于高等教育改革目標(biāo)的實(shí)踐上，該協(xié)會(huì)保障各個(gè)大學(xué)能夠積極落實(shí)。同時(shí)，該協(xié)會(huì)也積極參與博洛尼亞進(jìn)程關(guān)于高等教育的各項(xiàng)政策的制定和研究過(guò)程；對(duì)歐洲高校在博洛尼亞進(jìn)程改革目標(biāo)的落實(shí)狀況進(jìn)行調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，并積極撰寫(xiě)調(diào)查報(bào)告，為每?jī)赡暌淮蔚臍W洲教育部長(zhǎng)峰會(huì)提供參考；提交由該協(xié)會(huì)總結(jié)撰寫(xiě)的高等教育亟需改革事項(xiàng)，作為部長(zhǎng)們討論的重要基礎(chǔ)。歐洲高等教育協(xié)會(huì)則是一個(gè)由包括理工學(xué)院、?？茖W(xué)院、大學(xué)學(xué)院等高等教育機(jī)構(gòu)組成的國(guó)際組織，致力于促進(jìn)學(xué)士和碩士?jī)蓚€(gè)階段的高等教育職業(yè)教育和研究的發(fā)展，它作為歐洲高等職業(yè)教育的代表機(jī)構(gòu)，其主要貢獻(xiàn)在于歐洲終身學(xué)習(xí)體系的建立。［7］

博洛尼亞進(jìn)程的政策實(shí)施不僅需要各成員國(guó)的支持，而且需要廣大高校的參與。實(shí)際上，這一要求的實(shí)現(xiàn)非常艱難。因?yàn)椴┞迥醽嗊M(jìn)程并非高等教育機(jī)構(gòu)主動(dòng)要求的變革，而是一套自上而下的改革體系。歐洲層面構(gòu)建一體化的學(xué)位資格框架、質(zhì)量保障框架和終身教育框架，多是從上而下進(jìn)行改革。因此，在一種超國(guó)家的利益主體凌于各高校之上的大環(huán)境下，高校作為相關(guān)利益群體不能真正參與到博洛尼亞進(jìn)程中來(lái)。如三級(jí)學(xué)位體制實(shí)施的困難之處主要來(lái)自于各國(guó)家和高校的關(guān)系，其中最主要的原因是高校在實(shí)施改革的過(guò)程中缺乏足夠的自治和國(guó)家支持。在改革支持方面，各成員國(guó)經(jīng)常受到高校的抱怨，尤其是針對(duì)成員國(guó)對(duì)改革缺乏資金支持的問(wèn)題。還有許多高校報(bào)告反映學(xué)校與國(guó)家在高等教育的政策目標(biāo)上缺少溝通和對(duì)話。因此，高校參與博洛尼亞進(jìn)程政策過(guò)程中，呈現(xiàn)出各種負(fù)面的參與態(tài)度和意見(jiàn)。有部分高校認(rèn)為博洛尼亞進(jìn)程弊大于利，不能盲目參與，因此在制度層面上沒(méi)有考慮加入，更不用說(shuō)積極應(yīng)對(duì)博洛尼亞進(jìn)程了。

在教師和專家參與方面，教師組織也參與此進(jìn)程，在各次會(huì)議上進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)，起到咨詢作用，但是并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)。泛歐洲國(guó)際教育組織面向的是全球?qū)W術(shù)界100個(gè)國(guó)家組織，包括超過(guò)300萬(wàn)個(gè)高校和高等教育研究部門(mén)的學(xué)者。在參與這一組織機(jī)構(gòu)的所屬國(guó)家中，參與博洛尼亞進(jìn)程的國(guó)家有36個(gè)。該機(jī)構(gòu)在博洛尼亞進(jìn)程的實(shí)施過(guò)程中，采取積極配合的態(tài)度，并將博洛尼亞進(jìn)程視為改善歐洲高等教育教學(xué)質(zhì)量，提升歐洲高等教育研究部門(mén)的科研水平，促進(jìn)歐洲高等教育合作與交流的一種途徑。其對(duì)博洛尼亞進(jìn)程實(shí)施的主要作用在于以下幾方面：組織各項(xiàng)高等教育領(lǐng)域的交流活動(dòng)，推動(dòng)各國(guó)高校師生之間的流動(dòng)，促進(jìn)歐洲地區(qū)跨國(guó)高等教育的發(fā)展；積極配合歐盟委員會(huì)，并參與制定了《歐洲研究人員憲章》和《招聘研究人員行為準(zhǔn)則》，這兩份政策文件為改善歐洲高等教育的研究工作發(fā)揮了重要的作用。［8］博洛尼亞改革十多年來(lái)，雖然改革措施迅速推進(jìn)，但大學(xué)教師對(duì)博洛尼亞的批評(píng)聲此起彼伏，他們中包括一些起先對(duì)改革支持的人。在德國(guó)，很多大學(xué)教師對(duì)博洛尼亞進(jìn)程持有抵觸心理，他們認(rèn)為德國(guó)現(xiàn)行的高等教育體系是比較成功的，盲目地引進(jìn)英國(guó)式的高等教育體系是不可取的、也不正確的。

在學(xué)生參與方面，學(xué)生會(huì)是博洛尼亞進(jìn)程的協(xié)議機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面和高校層面上參與博洛尼亞進(jìn)程的實(shí)施是學(xué)生參與的重要舞臺(tái)。它是由來(lái)自38個(gè)國(guó)家的49個(gè)全國(guó)性的學(xué)生會(huì)組成的聯(lián)盟，自2003年的柏林會(huì)議以來(lái)，每次在教育部長(zhǎng)峰會(huì)上提出《學(xué)生角度看到的博洛尼亞進(jìn)程》，并行使其影響力。但實(shí)際上，盡管很多國(guó)家都已經(jīng)開(kāi)始制定法案或非法律措施增加學(xué)生在高校管理中的參與權(quán)力，但這對(duì)改變學(xué)生權(quán)益的現(xiàn)狀還是不夠的。很多改變也僅僅是停留在表面水平，也就是說(shuō)學(xué)生參與僅僅是代表性的。其中，在64%的成員國(guó)中，學(xué)生參與狀況并沒(méi)有得到改善，有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的國(guó)家也只有三分之一。學(xué)生們抱怨博洛尼亞進(jìn)程并沒(méi)有平等地將學(xué)生視為高校管理過(guò)程中的參與者之一，學(xué)生的參與僅限于一種義務(wù)，并沒(méi)有正視學(xué)生對(duì)高校管理的價(jià)值和能力。［9］比如，從高等教育質(zhì)量保障體系來(lái)看，各國(guó)在構(gòu)建質(zhì)量保障體系的過(guò)程中都有學(xué)生參與，特別是涉及到質(zhì)量評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，學(xué)生更是重要的一個(gè)評(píng)價(jià)主體。大多數(shù)國(guó)家都做到了允許學(xué)生參加評(píng)估，但是學(xué)生在參與的過(guò)程中大多只能以觀察員的身份參與各種會(huì)議，并不享有投票權(quán)，不能在重要的決策層面參加高等教育評(píng)估決策與管理。［10］

雇主參與方面，歐洲雇主組織參與博洛尼亞進(jìn)程對(duì)歐洲高等教育改革起到了推波助瀾的作用。但是，作為利益相關(guān)群體的雇主對(duì)博洛尼亞進(jìn)程內(nèi)容的認(rèn)識(shí)和理解不太明確。博洛尼亞進(jìn)程進(jìn)行到目前為止，改革設(shè)計(jì)者與改革的目標(biāo)群體在是否要改革和改革方向上能夠達(dá)成共識(shí)，但如果改革所要求的行為缺乏清晰性，在如何解決問(wèn)題上也存在分歧，那么，改革的阻力就會(huì)出現(xiàn)。在改革的過(guò)程中，改革者應(yīng)該與雇主進(jìn)行及時(shí)溝通，向他們傳達(dá)新的學(xué)位結(jié)構(gòu)和學(xué)科改革后的結(jié)果是什么，否則，新的學(xué)位改革將面臨被就業(yè)市場(chǎng)誤解和質(zhì)疑的危險(xiǎn)。

綜上所述，不同的國(guó)際組織分別代表不同的網(wǎng)絡(luò)利益群體，共同推動(dòng)博洛尼亞進(jìn)程。歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)、歐洲高校協(xié)會(huì)代表不同類型的高校，是改革的主要參與者；泛歐洲國(guó)際組織、歐洲學(xué)生會(huì)、歐洲雇主組織分別代表教師群體、學(xué)生群體、雇主群體參與博洛尼亞進(jìn)程，對(duì)歐洲高等教育改革起到了推波助瀾的作用。網(wǎng)絡(luò)利益群體以自愿為原則，共同探討博洛尼亞進(jìn)程決策。但是，博洛尼亞進(jìn)程的組織結(jié)構(gòu)相對(duì)薄弱，其正式的常設(shè)機(jī)構(gòu)只有博洛尼亞秘書(shū)處。這種單薄的組織結(jié)構(gòu)限制了網(wǎng)絡(luò)利益群體的意見(jiàn)表達(dá)的權(quán)力和根據(jù)進(jìn)程發(fā)展進(jìn)行靈活反應(yīng)的能力。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)利益群體內(nèi)部存在各種正面和負(fù)面的參與態(tài)度，其對(duì)博洛尼亞進(jìn)程的參與熱情和進(jìn)程也出現(xiàn)了不同?？傊诓┞迥醽嗊M(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)中，高校、教師、學(xué)生及雇主在非正式合作和參與的基礎(chǔ)上，形成了利益聯(lián)盟。它們通過(guò)討論彼此影響，創(chuàng)造出一個(gè)交流機(jī)構(gòu)，以此引導(dǎo)政策實(shí)施。同時(shí)，政策網(wǎng)絡(luò)的參與主體較為分散，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及各網(wǎng)絡(luò)利益群體內(nèi)部存在分歧，這些都限制參與主體的相互關(guān)系，進(jìn)而使博洛尼亞進(jìn)程相關(guān)政策的制定和執(zhí)行受到影響。

在羅茨看來(lái)，議題網(wǎng)絡(luò)是由非正式群體構(gòu)成的弱聯(lián)結(jié)的、松散的政策網(wǎng)絡(luò)，處于政策網(wǎng)絡(luò)的末端。［11］在博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)中，高校、教師、學(xué)生、雇主等構(gòu)成議題網(wǎng)絡(luò)。由于其力量薄弱、關(guān)系松散無(wú)法進(jìn)入正式的博洛尼亞決策的制定與執(zhí)行過(guò)程，因而處于博洛尼亞政策網(wǎng)絡(luò)的邊陲，成為博洛尼亞政策過(guò)程中的邊陲網(wǎng)絡(luò)?？偟膩?lái)說(shuō)，博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)包含諸多利益主體，不同的利益主體在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)占據(jù)不同的地位并構(gòu)成復(fù)雜的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而影響博洛尼亞進(jìn)程的政策執(zhí)行。制定和執(zhí)行政策的成員國(guó)更多體現(xiàn)為政治精英的組合，其封閉性和排斥性主要通過(guò)政治權(quán)威資源的互動(dòng)與協(xié)調(diào)來(lái)維系，同時(shí)通過(guò)各種會(huì)議實(shí)現(xiàn)高頻率的關(guān)系互動(dòng)；而處于邊陲的高校、教師、學(xué)生、雇主之間僅僅依靠責(zé)任感、自愿等非正式資源維系著，從而決定了該聯(lián)盟的松散特性。

三、博洛尼亞進(jìn)程網(wǎng)絡(luò)治理策略構(gòu)建

從網(wǎng)絡(luò)利益分析來(lái)看，博洛尼亞進(jìn)程政策過(guò)程處于復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，封閉的政策網(wǎng)絡(luò)成為影響政策落實(shí)的結(jié)構(gòu)性因素，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者間構(gòu)成的松散的利益聯(lián)盟影響博洛尼亞進(jìn)程的整體進(jìn)展。因此，如何打破封閉的博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)利益主體之間的協(xié)商與合作成為政策網(wǎng)絡(luò)的治理目標(biāo)所在。

一是促進(jìn)廣泛的參與。在博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)中容納更多的高校、教師和專家、學(xué)生、雇主，為政策網(wǎng)絡(luò)獲取參與者的重要信息，提供機(jī)會(huì)保障。同時(shí)，爭(zhēng)取這些參與主體的堅(jiān)定支持。這不僅有助于對(duì)多方利益和價(jià)值的考慮和采納，也有利于博洛尼亞政策的執(zhí)行。各成員國(guó)在博洛尼亞政策網(wǎng)絡(luò)形成過(guò)程中扮演關(guān)鍵角色，所以應(yīng)從政策議題的需要而非自身的喜好和利益出發(fā)，盡可能將更多的參與主體整合進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)之中?？偠灾?，廣泛參與是博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)治理的基本前提。

二是進(jìn)行充分的交流。改善成員國(guó)、高校和其他利益相關(guān)者之間的關(guān)系對(duì)博洛尼亞進(jìn)程政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)十分重要。一個(gè)先決條件是必須給教師、學(xué)生和其他利益相關(guān)者更大的交流空間，從而增加他們對(duì)博洛尼亞改革的信心，最終達(dá)成全體參與。［12］關(guān)于博洛尼亞進(jìn)程中跨國(guó)界的交流是否會(huì)引發(fā)高等教育政策趨同性的研究表明，由于政策維度和實(shí)驗(yàn)樣本的不同，盡管程度較輕，但是趨同性存在是顯而易見(jiàn)的。［13］這說(shuō)明利益相關(guān)者之間持續(xù)、穩(wěn)定的交流不僅增進(jìn)相互間共識(shí)，而且減少利益分歧，進(jìn)而對(duì)博洛尼亞進(jìn)程政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生積極影響。因此，通過(guò)促進(jìn)博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)中利益相關(guān)者之間的溝通與協(xié)商以緩解利益相關(guān)者之間的矛盾，最終可實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的價(jià)值協(xié)調(diào)。

三是發(fā)展相互間的信任。各成員國(guó)間的信任能夠使博洛尼亞政策網(wǎng)絡(luò)有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。首先，要通過(guò)各成員國(guó)的互相學(xué)習(xí)、理解的過(guò)程發(fā)展信任。互相教育和學(xué)習(xí)能夠使它們共享高等教育多元化的背景，增進(jìn)對(duì)其他成員國(guó)高等教育現(xiàn)狀的了解，進(jìn)而對(duì)其他成員國(guó)高等教育問(wèn)題做出正確判斷。其次，允許每一個(gè)成員國(guó)都能夠表達(dá)自身的實(shí)際情況和考慮，使得各成員國(guó)的需要和利益得到保障，從而建立起相互間信任。再次，各成員國(guó)通過(guò)集體協(xié)商和對(duì)話把各種形勢(shì)都拿到桌面上來(lái)探討，然后調(diào)整各自的改革，增進(jìn)相互的理解，保持合作的激情。

四是管理相互間的沖突。面對(duì)各成員國(guó)不同的教育發(fā)展歷史、不同發(fā)展階段和水平的高校及不同的文化背景，如何做好平衡和妥協(xié)，如何有效控制沖突與矛盾，是對(duì)博洛尼亞進(jìn)程參與各方的考驗(yàn)。盡管各成員國(guó)之間存在共同利益，但是在各自的直接或現(xiàn)實(shí)的利益上存在不同，這可能導(dǎo)致博洛尼亞政策網(wǎng)絡(luò)的沖突與矛盾。博洛尼亞進(jìn)程后續(xù)工作組要根據(jù)具體情況對(duì)沖突和矛盾進(jìn)行有效管理，盡可能將沖突和矛盾控制在各成員國(guó)可承受的范圍內(nèi)。通過(guò)成員國(guó)相互協(xié)商、相互妥協(xié)來(lái)有效控制和減少不是根本性或者原則上的利益沖突，從而達(dá)到成員國(guó)互利共贏。對(duì)于那些和集體利益有著根本沖突的成員國(guó)，則要采取必要的制約和約束，甚至采取管制方式來(lái)保障成員國(guó)共同利益的實(shí)現(xiàn)。

五是構(gòu)建完善的組織結(jié)構(gòu)。不僅政策網(wǎng)絡(luò)中的政策主體的互動(dòng)過(guò)程影響政策結(jié)果，組織結(jié)構(gòu)也會(huì)影響到網(wǎng)絡(luò)治理的效果。從參與博洛尼亞進(jìn)程的政府間組織和非政府組織角度來(lái)看，博洛尼亞進(jìn)程的政府間結(jié)構(gòu)決定了這一進(jìn)程的決策是由各成員國(guó)制定的。但是由于其活動(dòng)范圍廣闊、成員眾多，不可避免地要將與其活動(dòng)領(lǐng)域相關(guān)的政府間組織和非政府間組織包括進(jìn)來(lái)。這些政府間組織和非政府組織在這一進(jìn)程中將扮演何種角色成為政策決策過(guò)程中需要考慮的問(wèn)題。另外，博洛尼亞進(jìn)程的組織結(jié)構(gòu)較為薄弱，成員國(guó)需要改變固定的組織安排，建立完善的組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)以博洛尼亞的議題需要為導(dǎo)向，其中各成員國(guó)之間的聯(lián)系是多點(diǎn)對(duì)多點(diǎn)的，而且是直接的。而各種信息的收集和傳遞是快速的、分散的，能夠滿足博洛尼亞進(jìn)程政策網(wǎng)絡(luò)中多元主體持續(xù)互動(dòng)的需要。因此，完善組織結(jié)構(gòu)對(duì)博洛尼亞進(jìn)程相關(guān)政策的執(zhí)行提供有力的保障。

政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是全文的核心，圍繞這一核心得出以下研究結(jié)論。博洛尼亞進(jìn)程政策過(guò)程反映出政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的封閉性問(wèn)題：決策利益聯(lián)盟的精英決策模式、執(zhí)行利益聯(lián)盟的變通性執(zhí)行以及松散的議題網(wǎng)絡(luò)。這些都是博洛尼亞進(jìn)程中不可忽視的政策環(huán)境，政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)多元的利益主體以及復(fù)雜的利益關(guān)系阻礙了博洛尼亞進(jìn)程的整體性協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：于翔；責(zé)任校對(duì)：楊玉）

Bologna Process:A Perspective from Policy Network

LV Guangzhu1，JIANG Hua2

（1.Northeastern University，Shenyang Liaoning 110169；2.Dalian University of Technology，Dalian Liaoning 116024）

The policy process of Bologna Process reveals problems of the structure of its policy network.Member countries in Bologna Process are policy makers and executive subjects，which could be considered as a policy community.Participants，such as universities，teachers，students and employers，etc.constitute the issue network.It is the multi-stakeholders and complicated interests that keep the development of Bologna from integrity and consistency. The object to govern policy network is to make it open，which results in the cooperation among multi-stakeholders within this network.

policy network；network governance；European higher education areas；Bologna Process

G649.21

A

1674-5485（2015）09-0060-06

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“關(guān)系意義上的教育網(wǎng)絡(luò)理論與實(shí)踐研究”（N141404002）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“基于績(jī)效評(píng)價(jià)視角的大學(xué)治理完善機(jī)制研究”（DUT15RC［3］060）。

呂光洙（1978-），男，吉林圖們?nèi)?，東北大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所講師，博士，主要從事教育管理與比較教育研究。

姜華（1963-），男，遼寧沈陽(yáng)人，大連理工大學(xué)高等教育研究院教授，博士，主要從事大學(xué)治理與績(jī)效評(píng)價(jià)研究。