涉外民間組織的資金監(jiān)管研究

何 靜

（東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 廣東 東莞 523808）

涉外民間組織的資金監(jiān)管研究

何 靜

（東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 廣東 東莞 523808）

資金是任何組織賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。資金監(jiān)管是一項政策性很強的系統(tǒng)工作，法律法規(guī)是政府監(jiān)管的依據(jù)。資金監(jiān)管是政府對涉外民間組織監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)，可以防范涉外民間組織的負面影響。通過跨境資金流入渠道、組織實施項目數(shù)量、類型及構(gòu)成等情況，可以從總體上掌握涉外民間組織的資金運作狀況，從而采取相應(yīng)的對策措施，實現(xiàn)政府對涉外民間組織的有效監(jiān)管。

涉外民間組織；跨境資金；資金運作

Abstract：Funds are the foundation of any organization's survival and development.The funds regulation is a system work in strong policy,and the laws and regulations is the basis for government regulation.Financial regulation is the central link that the government regulates the foreign non-governmental organizations,and prevents the negative impact of foreign non-governmental organizations.You can grasp the capital operation status in general of foreign non-governmental organizations through the channels of cross-border capital flows,and number,type and composition of projects,etc.So as to take corresponding measures,to achieve the government effective supervision on foreign non-governmental organizations.

Keyword：foreign non-governmental organizations,cross-border capital,financial operations,supervision

相對于進入中國大陸享受政策紅利且賺取巨量利潤的大批跨國公司外資企業(yè)而言，涉外民間組織卻是遭受到諸多限制性門檻，他們連基本的合法性身份都不能獲得，更缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和明確政策措施。但是，涉外民間組織卻在迅速發(fā)展，并在政治經(jīng)濟、文化教育、衛(wèi)生環(huán)保、扶貧救災(zāi)、農(nóng)村發(fā)展、社會福利、公益慈善等領(lǐng)域都產(chǎn)生了不同程度的影響。資金是組織賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。每年涉外民間組織在華活動資金可達數(shù)億美元。[1]根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，涉外民間組織是不能在中國大陸募集資金的。那么，涉外民間組織的資金通過什么渠道和方式進入中國的？如何行使有效的資金監(jiān)管呢？這是政府監(jiān)管涉外民間組織的重要課題。

一、政府對涉外民間組織的資金管理的必要性

1.資金監(jiān)管是政府對涉外民間組織監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)

所有組織開展活動都離不開資金。涉外民間組織也不例外，通過資金運作，實現(xiàn)組織的項目運作和服務(wù)目標(biāo)。資金隨著項目走，通過對項目的評估又映射出組織的資金運作情況，從一定意義上，監(jiān)管好了涉外民間組織的資金，也就監(jiān)管好了涉外民間組織的活動。從監(jiān)管理論看，政府監(jiān)管的必要性來源于公共利益。在中國，社會穩(wěn)定與和諧就是最大的公共利益。隨著涉外民間組織的數(shù)量規(guī)模的劇增以及影響的擴大，它在社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會協(xié)調(diào)的功能也隨之增強，政府的監(jiān)管愈顯必要。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《美國NGO在華慈善活動分析報告》顯示，自1988年至2009年，累積對華捐贈資金超過千萬美元的美國在華NGO超過10家，平均每年注入中國的捐贈數(shù)量大約是2.95億美元。投入資金的82%流入了高等教育機構(gòu)、科研機構(gòu)及政府機構(gòu)，而流入民間非營利組織的資金只有17%。我國接收美國NGO捐助總額超過100萬美元的機構(gòu)超過95家。[2]

2.資金監(jiān)管可以防范涉外民間組織的負面影響

涉外民間組織活動的目的受制于資金提供者的利益訴求，這容易導(dǎo)致其行為背離“非政治性”的目的和使命。一是某些涉外民間組織利用文化交流、捐資助學(xué)、項目培訓(xùn)等手段進行意識形態(tài)領(lǐng)域的滲透，搜集我國的政治、經(jīng)濟、科技、軍事情報，在國內(nèi)培養(yǎng)所謂的“持不同政見者”；二是個別具有宗教背景的涉外民間組織以慈善名義在邊遠、貧困地區(qū)及少數(shù)民族聚居區(qū)進行宗教滲透活動，宣揚宗教極端思想，灌輸宗教理論，爭奪信教群眾；三是少數(shù)組織以援助項目、扶持弱勢群體為名，抓住工人失業(yè)、農(nóng)民失地、城市拆遷等民眾切身利益的社會矛盾，制造輿論，混淆視聽，煽動民眾同黨和政府產(chǎn)生對立情緒，甚至支持參與策劃街頭政治、民族分裂等活動。這些活動都對我國的國家安全和社會政治穩(wěn)定帶來了一定程度的威脅和危害。

3.資金運作透明化有助于政府的日常監(jiān)控

涉外民間組織活動資金使用情況的公開和透明，是涉外民間組織在我國進行活動合法與合理的根本保證。政府將其資金運作納入監(jiān)管框架，才能更好地掌控涉外民間組織的活動。只有涉外民間組織在我國的活動資金收支渠道合法有效，才能保證其活動具有合法性，只有其資金使用情況是具體可測的，才能明晰其活動的目的性，只有其資金使用具體透明了，政府才能對其作用進行評價和監(jiān)督，對潛在的風(fēng)險進行估測，只有通過對資金鏈條機制的監(jiān)督，政府才可以對一些敏感話題的監(jiān)測，明察外部世界對我國重要事件和領(lǐng)域的關(guān)注程度。

二、涉外民間組織的資金渠道及其運作方式

由于缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和跟蹤數(shù)據(jù)，很難準(zhǔn)確掌握有多少個涉外民間組織在我國開展活動，每年運營多少資金。但是，通過境外資金流入渠道、組織實施項目運作數(shù)量、類型及構(gòu)成等情況，可以從總體上掌握涉外民間組織的資金運作狀況。

1.涉外民間組織的項目運作方式

（1）單獨操作項目，派專人常駐完成項目

涉外民間組織選擇以營利性或非營利性商業(yè)機構(gòu)在我國工商部門注冊登記成立。大多注冊為咨詢公司或外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)，冠名為“咨詢公司”或“研究中心”，比選擇社團組織注冊的門檻要低，且操作較為簡單。如“綠色和平組織”1997年在香港設(shè)立辦事處，是在港合法注冊的非政府組織。2003年以“‘綠色和平’咨詢有限公司”在工商部門注冊登記，設(shè)立北京辦事處，負責(zé)在中國大陸的項目活動，現(xiàn)改名為“北京和平天虹環(huán)境咨詢中心”。其重點要推動政府對環(huán)境保護政策法規(guī)的完善，推廣“綠色和平”的理念。圍繞“推廣新能源”，努力推動國外先進新能源技術(shù)和資金進入中國。其資金來源主要依靠“綠色和平”香港辦事處的撥款，通過香港匯豐銀行的賬戶轉(zhuǎn)匯?！坝戎鷥和瘯币彩窃诠ど滩块T注冊登記為外企，其性質(zhì)屬非營利性的外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)，1999年設(shè)立北京辦事處。他們關(guān)注的對象為弱勢兒童，促進兒童在健康、教育和福利等方面的發(fā)展，積極倡導(dǎo)保護兒童的權(quán)益，促進兒童權(quán)利的實現(xiàn)。以直接干預(yù)、培訓(xùn)、調(diào)研和倡導(dǎo)宣傳等方式幫助處于邊緣的兒童和青少年。

（2）參與項目運作

涉外民間組織不直接進入中國，而是通過與中國政府或有關(guān)部門、事業(yè)單位、本土民間組織合作開展長期或短期項目，既提供資金，也提供技術(shù)、管理及培訓(xùn)等服務(wù)。長期項目大都在當(dāng)?shù)卦O(shè)立辦事處或項目辦公室，聘用當(dāng)?shù)貑T工；短期項目完成后大都撤走，不設(shè)立機構(gòu)，沒有專職人員常駐項目點，但是會經(jīng)常派人進行指導(dǎo)和監(jiān)督。如“英國海外志愿服務(wù)社（VSO）”與教育部的教育國家交流協(xié)會簽訂協(xié)議，開展志愿教師活動。VSO一直在選派國際志愿者到中國，由初始的從事英語教學(xué)工作，擴大到現(xiàn)在的素質(zhì)教育、艾滋病等疾病防治、國內(nèi)志愿服務(wù)、國際志愿服務(wù)與交流等工作領(lǐng)域。其經(jīng)費主要來源境外撥款，還有相關(guān)合作單位和機構(gòu)一定的資金支持。

（3）資金援助

涉外民間組織只提供資助，不參與項目實際運作，根據(jù)項目執(zhí)行方提交的項目進展和財務(wù)報告對項目進行評估。涉外民間組織尋找本地代理人負責(zé)項目的實施和管理，或定期現(xiàn)場查看項目實施效果。如成立于2000年的北京慧靈智障人士社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的80%以上的捐贈都來自于境外，包括德國、加拿大、意大利、澳大利亞等多個國家的基金會和企業(yè)，比如德國米蘇爾基金會從2003年開始與北京慧靈合作，每年為其提供60萬元的經(jīng)費，只是對項目提供建議，并不深入項目管理。[3]

2.涉外民間組織的資金來源

我國明確規(guī)定“境外基金會代表機構(gòu)不得在中國境內(nèi)募捐、接受捐贈”，限制了涉外民間組織在中國境內(nèi)募集資金，除了少數(shù)大型基金會在中國的分支機構(gòu)，大部分涉外民間組織都面臨籌資的巨大壓力。這些組織的資金幾乎全都來源于海外。一是國外總部或國際成員組織的直接撥款，如福特基金會、能源基金會；二是由總部在國外為中國項目特別向公眾或某些企業(yè)籌資，如美國在華NGO第三大資金來源是美國政府資金，美國在華NGO的本國總部資金44%來自基金會、24%來自公眾捐款、16%為政府資金；[4]三是國內(nèi)機構(gòu)向國外的公益性基金會籌資，如樂施會；四是國內(nèi)小范圍籌資，比如和跨國公司合作，如世界自然基金會和宜家家居合作。

在西方發(fā)達國家，非政府組織最大的資金來源就是政府補貼和撥款。政府補貼，包括直接撥款、合約和補償?shù)刃问健Ｈ绲聡钦M織收入的68%來源政府，法國則占到60%，其服務(wù)收費的比例分別為28%和34%，民間捐贈的比例分別為4%和7%。[5]

3.異常跨境資金流入我國的主要途徑

由于我國經(jīng)常項目已經(jīng)可兌換而資本項目尚未完全開放，資本項目下的收支管制對異常境外資金的流入起到了明顯的遏制功效，行政性外匯管理監(jiān)管措施在資本項目下的管制效果更為明顯，這就加大了境外可疑、異常或非法資金通過經(jīng)常項目注入的可能性。因此這些異常跨境資金不能通過金融市場自由進出，但其可以借道貿(mào)易、投資等實體經(jīng)濟路徑，披上合法的外衣流入我國，主要流入方式有資本賬戶、地下錢莊、經(jīng)常賬戶和現(xiàn)鈔攜帶等。我們不能武斷地認為這些異常行為確定就是洗錢行為，因為存在另一種可能的解釋—一些合法的資金為了規(guī)避政府對非法組織（未登記注冊即非法）管理的規(guī)制策略。

（1）通過經(jīng)常賬戶流入

一是虛報進出口價格。通過境內(nèi)的對外貿(mào)易企業(yè)高報出口價格的方式多收匯或者是通過低報進口價格的方式少付匯，將利潤向境內(nèi)輸送，使境外資金流入國內(nèi)。

二是假造貿(mào)易合同，出口預(yù)付款。先炮制出無貿(mào)易背景的假合作合同，國外進口公司以“預(yù)付貨款”的名義將貨款提前進入中國企業(yè)的賬戶，到帳后企業(yè)通過結(jié)匯變成人民幣存款。企業(yè)在出口時更多采用預(yù)收貨款方式，在進口時更多使用延期付匯方式，以爭取享受利率和匯率的雙重好處。

三是通過“境內(nèi)交貨、境外收匯”的方式進入。境外采購商向境內(nèi)供貨商購買商品，該商品在境內(nèi)使用，并由境外采購商向境內(nèi)供貨商支付外幣貨款。這種交易方式只有資金流，沒有對應(yīng)的海關(guān)貨物流，只憑貿(mào)易合同等無法判定其真實的貿(mào)易背景，從而為熱錢的流入提供了渠道。

（2）通過資本賬戶流入

一是通過直接投資（FDI）進入我國。主要是設(shè)立外商投資企業(yè)，特別是房地產(chǎn)和服務(wù)類的外商投資企業(yè)，實現(xiàn)資金的快速流入和結(jié)匯。該方式容易產(chǎn)生空殼企業(yè)或資本金違規(guī)結(jié)匯等現(xiàn)象。

二是通過企業(yè)間貨幣互換方式流入境內(nèi)。境內(nèi)外兩家企業(yè)可以通過銀行在境外簽訂貨幣互換協(xié)議，互換雙方彼此不進行借貸，而是通過協(xié)議將貨幣賣給對方，并承諾在未來固定日期換回該貨幣，實現(xiàn)資金的變相流入。

三是通過QFII進入中國。一方面可以通過QFII直接進入中國證券市場，另一方面可以直接購買中國公司的資產(chǎn)。

（3）通過個人項目的流入

個人熱錢流入途徑中最常見的是通過個人貿(mào)易項目進行資金轉(zhuǎn)入，此外，還有以傭金、貿(mào)易中介、職工報酬、贍養(yǎng)費用的名義流入。相對于企業(yè)投資等形式流入的熱錢，以個人名義流入的熱錢總額較小。

（4）通過地下錢莊流入

由于我國實行外匯管制，境外資金進入我國需要經(jīng)過真實性審核或?qū)徟虼?，一些國際熱錢為實現(xiàn)投機套利或者洗錢的目的，通過地下錢莊“潛渡”我國。一些外資銀行或內(nèi)資銀行某種程度上也充當(dāng)了類似于地下錢莊的角色。境外投資者先將一筆外匯存入其外資銀行的離岸賬戶，然后該外資銀行在其中國的分行或代理行利用此為抵押，提供相應(yīng)金額的人民幣貸款，熱錢就此流入。

三、我國對涉外民間組織的資金監(jiān)管

由于我國屬政府主導(dǎo)型社會結(jié)構(gòu)，政府部門是經(jīng)濟社會組織的主要監(jiān)管主體。政府監(jiān)管的根本特征是依法監(jiān)管，主要有：審計監(jiān)管、捐贈監(jiān)管、稅務(wù)監(jiān)管等。

1.審計監(jiān)管

審計監(jiān)管包含兩個方面：一是會計及審計法律法規(guī)。如《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章。主要內(nèi)容包含非營利性的約束、受贈財產(chǎn)支出比例約束和財務(wù)公開三個方面。

（1）非營利性的約束。非營利性是民間組織區(qū)別于企業(yè)等營利性機構(gòu)的根本特征，是民間組織開展活動的基本原則?！渡鐣F體登記管理條例》中第四條規(guī)定：“社會團體不得從事營利性經(jīng)營活動”；《捐贈法》第四條也指出：“不得以捐贈為名從事營利活動”。

（2）受贈財產(chǎn)支出比例約束?！毒栀浄ā返谑邨l規(guī)定：“公益性社會團體應(yīng)當(dāng)將受贈財產(chǎn)用于資助符合其宗旨的活動和事業(yè)。對于接受的救助災(zāi)害的捐贈財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時用于救助活動。基金會每年用于資助公益事業(yè)的資金數(shù)額，不得低于國家規(guī)定的比例”。

（3）財務(wù)公開制度。財務(wù)公開是指民間組織的財務(wù)賬目應(yīng)接受政府相關(guān)部門的監(jiān)管，同時應(yīng)向捐贈人和社會公眾公開，接受社會的監(jiān)督。

二是金融監(jiān)管法律法規(guī)。如《現(xiàn)金管理暫行條例》、《中華人民共和國外資銀行管理條例》、《反洗錢法》等法律和制度體系。

在反洗錢方面，我國先后簽署并批準(zhǔn)了聯(lián)合國《禁毒公約》、《反腐敗公約》等一系列與反洗錢相關(guān)的國際公約，在《刑法》中明確規(guī)定了獨立的“洗錢罪”，頒布了《個人存款賬戶實名制規(guī)定》及《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》、《金融機構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》(簡稱“一規(guī)定兩辦法”)等金融機構(gòu)反洗錢行政法規(guī)規(guī)章，建立了存款賬戶實名制度、交易記錄保存制度、可疑交易報告制度等金融運行中反洗錢的主要制度，初步建立起反洗錢法律和制度體系。[6]

2.捐贈監(jiān)管

《社會團體登記管理條例》第二十九條規(guī)定：“社會團體接受捐贈、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。社會團體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會公布”。第三十條規(guī)定：“社會團體必須執(zhí)行國家規(guī)定的財務(wù)管理制度，接受財政部門的監(jiān)督；資產(chǎn)來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的，還應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)的監(jiān)督”。

外匯管理部門通過“捐贈外匯賬戶收支”進行監(jiān)督管理。2009年12月25日，國家外匯管理局頒布《關(guān)于境內(nèi)機構(gòu)捐贈外匯管理有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：境內(nèi)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過捐贈外匯賬戶辦理捐贈外匯收支；外匯指定銀行應(yīng)當(dāng)為境內(nèi)機構(gòu)開立捐贈外匯賬戶，并納入外匯賬戶管理信息系統(tǒng)進行管理。境外非政府組織境內(nèi)代表機構(gòu)捐贈外匯賬戶收支范圍是：境外非政府組織總部撥付的捐贈項目外匯資金及其在境內(nèi)的合法支出。這一規(guī)定使政府可以適時監(jiān)控涉外民間組織所接受的每一筆海外資金，對于打擊涉外民間組織的營利化行為具有重要意義，特別是對于打擊洗錢、金融詐騙等活動具有重要作用。

3.稅法監(jiān)管

主要是指通過稅收政策及稅收手段的法律化，對非營利組織進行審時度勢的調(diào)節(jié)，根據(jù)其活動是否符合法律和政策的要求，進行積極的鼓勵、促進或消極的限制、禁止，從而規(guī)范非營利組織的活動。[7]從稅法角度對作為稅收優(yōu)惠主體的民間組織進行界定。具體包括：一是不以營利為目的，為社會提供公益或互益性的服務(wù)活動；二是必須是履行非營利法人登記手續(xù)的；三是資金使用必須是與組織的宗旨相一致的用途；四是不得進行利潤分配；五是必須保持每年提供一定的服務(wù)活動量，并保存完整的財務(wù)記錄。

但在具體實踐中，涉外民間組織是很難享有稅收優(yōu)惠政策，因為涉外民間組織真正能夠在民政部門登記注冊成為非營利法人組織（包括民間非企業(yè)組織）是很少的，多數(shù)組織是在工商管理部門登記的企業(yè)法人或不登記不注冊“游離”于體制外從事各種活動。

四、國外對非政府組織的資金運作管理

1.美國對非政府組織的資金運作管理

為了防止欺詐行為，確保免稅優(yōu)惠不會被某些非政府組織鉆空子，并監(jiān)督非政府組織按照其預(yù)定宗旨分配和使用善款，美國政府對非政府組織進行嚴(yán)格監(jiān)管。首先是審查非政府組織的非營利性，由國稅局進行嚴(yán)格的資格審查，非政府組織必須滿足美國《國內(nèi)稅收條令》501（C）（3）條的規(guī)定：必須以非營利為目的。

其次是監(jiān)督非政府組織的財務(wù)活動。稅務(wù)管理是美國政府對非政府組織資金進行監(jiān)管的最重要的手段，聯(lián)邦稅法以及美國各州對非政府組織設(shè)定了一系列稅收優(yōu)惠的條款,從資金上給予直接或間接的支持。擁有免稅資格的非政府組織每年要向美國稅務(wù)局提交報送990表，其內(nèi)容包括機構(gòu)理事、成員、收入和支出、項目活動、內(nèi)容規(guī)章制度等。美國稅務(wù)局還會對非政府組織進行突擊檢查，如果發(fā)現(xiàn)非政府組織存在不符合其宗旨的營利行為或者不合規(guī)的財務(wù)支出，將取消非政府組織的免稅資格。任何人都有權(quán)查看免稅組織的原始申請文件及990表。[8]

2.英國對非政府組織的資金運作管理

英國2006年《慈善法》明確了慈善委員會的法律地位，強化了對慈善機構(gòu)的政府規(guī)制。該法規(guī)定，除了豁免的或者其他特定的慈善組織外，任何慈善組織都應(yīng)進行注冊。慈善委員會不會直接干涉慈善組織的內(nèi)部運作，而是通過政策文件來規(guī)范慈善機構(gòu)的行為。例如，慈善委員會按照《托管人管理法》監(jiān)督慈善組織是否成立了托管理事會，對慈善組織資金的投資行為，以及慈善組織資金賬目管理和會計核算制度提出具體的要求和建議。

年度報表制度是監(jiān)管工作的核心。根據(jù)慈善組織的年度收入的不同，將其劃分為四個層次，并要求不同層次的慈善組織按其年度收入狀況填報不同的年度報表：上一財務(wù)年度收入為1萬英鎊以下的（包括1萬英鎊），填報藍色的《最新年度信息》；收入在1萬英鎊至25萬英鎊之間的（包括25萬英鎊），填報紫色的《年度報表》；收入在25萬英鎊至100萬英鎊之間的（包括100英鎊），填報紅色的《年度報表》；收入超過一百萬英鎊的，不僅要填報紅色的《年度報表》，還要填報《概要信息報表》。[9]

慈善委員會為了及時發(fā)現(xiàn)和確認那些未能提供賬目和活動信息，推行檔案計算機化，重點監(jiān)管慈善組織是否有違規(guī)籌款、挪用基金、內(nèi)部分歧影響到機構(gòu)目標(biāo)的實現(xiàn)、把資金用于政治性活動、逃稅漏稅等違規(guī)行為并進行懲罰，以維護慈善事業(yè)的聲譽，確保以慈善名義獲得的資金款項用于慈善活動。慈善委員會要求所有民間公益組織每年需提交托管人理事會的年度報告和財務(wù)管理報告。[9]對于無正當(dāng)理由而未提供年度報告的違法行為，慈善委員會對責(zé)任者提起訴訟，并隨時接受的任何公民的舉報。社會公眾有權(quán)獲得慈善機構(gòu)的年度賬目和財務(wù)報告。

五、建立涉外民間組織的資金監(jiān)管對策

1.強化資金賬戶管理

形成由民政部牽頭負責(zé)，以中央銀行等金融機構(gòu)為依托、政府相關(guān)部門相互配合的涉外民間組織資金監(jiān)管的工作機制。中國人民銀行依法履行“指導(dǎo)和部署金融業(yè)反洗錢工作，負責(zé)反洗錢資金監(jiān)測”的法定職責(zé)。

（1）應(yīng)盡快建立涉外民間組織在華活動資金銀行監(jiān)管賬戶，嚴(yán)格審查涉外民間組織資金來源、流向和財稅活動等情況，并向社會公布審查結(jié)果。特別注意涉外民間組織以別種組織形態(tài)進行洗錢活動，如，他們以營利組織登記注冊并開展活動，這種情況給資金管理帶來隱患。尤其是對宗教捐款的失控與失察不僅容易導(dǎo)致極端思想的泛濫，也可能被一些恐怖或極端組織鉆空子，從而導(dǎo)致一些非政府組織與政府的關(guān)系相當(dāng)緊張，甚至可能出現(xiàn)對抗。

（2）要加快規(guī)范、統(tǒng)一的境外資金出入信息監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)，通過各部門的合理分工與配合，堵塞短期境外資金入境的渠道。要針對目前對境外資金缺乏系統(tǒng)統(tǒng)計的薄弱環(huán)節(jié)，抓緊建立一套規(guī)范的統(tǒng)計體系，加強對境外資金出入境規(guī)模和去向的跟蹤分析力度。

（3）嚴(yán)格執(zhí)行我國有關(guān)境外捐贈的規(guī)定，以資金賬戶管理為抓手，加強境內(nèi)外“捐贈外匯賬戶”管理，尤其是對涉外民間組織境內(nèi)代表機構(gòu)捐贈外匯賬戶收支范圍的確認。加強涉外民間組織的經(jīng)常項目外匯賬戶、資本金賬戶、資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶、再投資專用賬戶、外債賬戶劃入的管理。入口的注冊和前置審批制度有利于給予相關(guān)組織接收境外資源以合法性，并將其納入管理視野。但在清晰界定合法領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，可以簡化入口程序，而基于資金賬戶的狀態(tài)和行為監(jiān)管應(yīng)更嚴(yán)格。

2.界定涉外民間組織的資金使用領(lǐng)域

我國要加快修改完善《社會團體登記管理條例》，所有涉外民間組織都必須強制備案，視其組織性質(zhì)、活動范圍、資金量規(guī)模、項目時間長短等決定組織是否需要登記注冊，以獲取合法性地位。進一步明確涉外民間組織在我國設(shè)立機構(gòu)的規(guī)范，規(guī)定其允許活動范圍和不允許活動范圍（如涉及國家安全和社會穩(wěn)定）及相應(yīng)的處罰措施，并建立重點項目和大額資金的審核制度。要明確涉外民間組織資金使用領(lǐng)域的限制。鼓勵和引導(dǎo)涉外組織主要從事扶貧、醫(yī)療、環(huán)保、教育、文化、慈善等活動，對于真心實意幫助我國現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放事業(yè)的涉外民間組織，要給予其開展活動的便利，保護它們的合法權(quán)益；對于危害中國國家安全或者具有潛在威脅的涉外民間組織，要加強監(jiān)控，必要時予以取締。

3.完善涉外民間組織的財務(wù)信息披露制度

根據(jù)我國《民間非營利組織會計制度》的規(guī)定，完善財務(wù)信息披露制度。應(yīng)定期向登記機關(guān)、財政及稅務(wù)部門提交財務(wù)報告和年度工作報告，包括會計報表、會計報表附注和財務(wù)情況說明書。加強對涉外民間組織的資金流向和財務(wù)狀況等實施全過程跟蹤和監(jiān)控，以現(xiàn)金流量監(jiān)控為重點，加強對現(xiàn)金流量的控制，實施大額資金的跟蹤監(jiān)控。由政府部門對財務(wù)信息進行審核后，以各種方式向社會公眾公布，尤其是涉外民間組織的資金來源、開支等要厲行公開，便于接受社會監(jiān)督。同時，要加強財務(wù)信息真實性的審核，建立對財務(wù)信息真實性審核評估機制，發(fā)揮審計部門的審計監(jiān)督作用，并建立嚴(yán)格的財務(wù)信息失真懲罰制度。

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責(zé)任編輯：楊昌勇

Research on the Regulation of Foreign Non-governmentalOrganizations’Funds

HE Jing
（Dongguan Polytechnic,Dongguan Guangdong,523808，China）

1009—0673（2015）03—0095—06

D632.9

A

2015—05—09

本文系國家社會科學(xué)基金資助項目“中國涉外民間組織的政府管理研究”（項目編號：12BZZ047）的研究成果之一。

何靜（1965— ），男，湖北來鳳人，東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院高級經(jīng)濟師，碩士，研究方向：經(jīng)濟管理、公共管理。