發(fā)揮環(huán)境刑法打擊犯罪的更大作用——從行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的法律銜接問題談起

王吉春

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發(fā)揮環(huán)境刑法打擊犯罪的更大作用——從行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的法律銜接問題談起

王吉春

（沈陽工程學(xué)院法律系，遼寧沈陽 110136）

環(huán)境刑法發(fā)揮作用是以環(huán)境行政行為為前提條件的。但是當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)未能切實履行或者不正當(dāng)履行其職責(zé)時就會出現(xiàn)環(huán)境行政法與環(huán)境刑法之間的銜接不暢，從而阻塞了環(huán)境刑法作為環(huán)境行政法保障法的應(yīng)有作用。分析環(huán)境行政機(jī)關(guān)管理失效的原因，進(jìn)而找到環(huán)境行政機(jī)關(guān)與司法部門法律銜接方面存在的障礙并剖析這種銜接障礙的原由，從而找出解決兩者沖突的辦法，為兩者更好的發(fā)揮作用提出建議。

環(huán)境；行政機(jī)關(guān)；司法機(jī)關(guān)；銜接

現(xiàn)實中，我國環(huán)境行政機(jī)關(guān)對于環(huán)境管理對象存在著普遍的失效問題。同時，作為環(huán)境刑法也沒有起到應(yīng)有的對行政法保障以及對環(huán)境行政監(jiān)管人員進(jìn)行監(jiān)督的作用。這意味著我國的行政法與刑法之間存在著銜接的障礙，在一定程度上造成了環(huán)境監(jiān)管部門管理的低效。

一、我國環(huán)境行政機(jī)關(guān)管理失效的原因

現(xiàn)實中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)對危害環(huán)境的行為主體的環(huán)境行政管理處于失效狀態(tài)，具體可以歸納為以下四個方面：

（一）部分環(huán)境監(jiān)管對象對環(huán)境監(jiān)督管理主體的蔑視

環(huán)境管理對象對環(huán)境行政機(jī)關(guān)主體表現(xiàn)出多方面的藐視行為：

其一，環(huán)境管理對象對于環(huán)境法律、法規(guī)的蔑視。例如，環(huán)境管理對象未按環(huán)?！叭瑫r”要求報經(jīng)環(huán)境監(jiān)督管理主體批準(zhǔn)，擅自違法生產(chǎn)經(jīng)營；其二，環(huán)境管理對象蔑視環(huán)境行政機(jī)關(guān)主體的行政管理行為；其三，環(huán)境管理對象輕視當(dāng)?shù)卣跋鄳?yīng)的環(huán)境行政主體的權(quán)威，例如，個別大型國有或者私有企業(yè)對于地方政府的環(huán)境行政行為不予理睬的行為。

（二）部分環(huán)境行政機(jī)關(guān)主體放任對環(huán)境監(jiān)管對象的監(jiān)管

環(huán)境監(jiān)督管理主體代表著國家行使環(huán)境行政管理職權(quán)，這是環(huán)境行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，同時也是不可推卸的義務(wù)和必須完成的任務(wù)。但是如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)主體對環(huán)境管理對象的環(huán)境監(jiān)察管理長期處于放任管理或者變相的不管理，那么就相當(dāng)于而對其環(huán)保監(jiān)督職權(quán)的放棄，不能有效的承擔(dān)起其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，這也是導(dǎo)致部分環(huán)境行政機(jī)關(guān)主體放任對環(huán)境監(jiān)管對象的監(jiān)管的原因之一。

（三）部分環(huán)境行政機(jī)關(guān)管理人員缺乏行政倫理觀念

行政倫理主要包括公務(wù)員行政心態(tài)、行政意志和行政職業(yè)道德準(zhǔn)則。積極的行政倫理，可以提高行政活動的有效性；消極的行政倫理，可以導(dǎo)致行政活動的有效性降低甚至完全失效。環(huán)境監(jiān)督管理主體的公職人員喪失行政倫理，使其監(jiān)管失效主要表現(xiàn)在以下方面：

其一，有關(guān)公職人員的失職，也就是當(dāng)環(huán)境監(jiān)督管理主體的公職人員在環(huán)境監(jiān)管過程中，沒有對環(huán)境管理對象進(jìn)行及時有效的監(jiān)管。其二，有關(guān)人員的瀆職行為，表現(xiàn)為或者環(huán)境監(jiān)督管理主體的公職人員對環(huán)境監(jiān)測結(jié)果敷衍了事；或者在接到檢測異常報告后，未向上級主管部門報告，從而構(gòu)成了瀆職行為。而這時，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》進(jìn)行處理[1]。

（四）不正當(dāng)利益驅(qū)動致使環(huán)境行政監(jiān)督管理責(zé)任的失效

當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)管理主體對環(huán)境管理對象的違法行為采取放任態(tài)度時，其深刻的動因或許是不正當(dāng)利益的驅(qū)使。一方面或許是地方保護(hù)主義的影響，例如有些企業(yè)是地方納稅大戶，地方政府保護(hù)該企業(yè)；一方面或許是部門利益的影響；也可能是由于政治利益的影響導(dǎo)致環(huán)境行政監(jiān)管責(zé)任的失效。

二、環(huán)境行政機(jī)關(guān)與司法部門法律銜接方面存在的障礙

從“諸法合一、刑法為主”的中國傳統(tǒng)法律體系到當(dāng)代的法律部門日漸增多，調(diào)整分工日漸明晰的社會主義法律體系，這無疑是法治的進(jìn)步[2]。不過，隨著利益群體的多元化和經(jīng)濟(jì)活動方式的復(fù)雜化，很多社會行為在究竟運(yùn)用何種法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)節(jié)的問題上也變得復(fù)雜起來。具體到環(huán)境刑法，其既涉及到行政法，同時也涉及到刑法，所以對環(huán)境刑法應(yīng)當(dāng)結(jié)合這兩種部門的具體關(guān)系來確定環(huán)境刑法的性質(zhì)，確定環(huán)境刑法的適用范圍。

（一）環(huán)境行政機(jī)關(guān)與司法部門法律銜接的必要性

由于環(huán)境刑法的行政附屬性，所以根據(jù)現(xiàn)行刑法的相關(guān)規(guī)定，在某些情況下，行政機(jī)關(guān)的先期行為將對刑法的適用產(chǎn)生重要影響。因此，深入研究刑法和行政法的沖突和協(xié)調(diào)問題就有著現(xiàn)實必要性。同時，進(jìn)一步而言，隨著寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的逐步落實以及“輕輕重重”刑法理念的逐步深入[3]，越來越多的刑事案件在定罪量刑以及刑罰執(zhí)行過程中都需要行政法領(lǐng)域以及行政部門的配合和有效銜接，比如某類個罪的非刑事化問題，某類個罪的非傳統(tǒng)刑罰執(zhí)行方式問題。因為刑事政策是在既定社會條件下為防止犯罪而專門設(shè)置的刑事措施[4]，所以，對這個問題的研究是很有必要的。

（二）行政法和刑法銜接層面上反映出的問題

具體到行政法和刑法層面上，反映出了一些不協(xié)調(diào)的問題，這些問題不能夠很好的解決，將會給以后的行政法與刑法的運(yùn)作銜接造成不必要的障礙。行政法和刑法不協(xié)調(diào)的具體體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，罪狀或罪名上的不對應(yīng)。行政法的調(diào)整對象是行政關(guān)系和基于行政關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督行政的關(guān)系。和其他法律部門一樣，它通過設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系來實現(xiàn)對行政管理領(lǐng)域的法制秩序，不依法行使權(quán)利、權(quán)力或者履行義務(wù)構(gòu)成行政違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。而且，如果情節(jié)嚴(yán)重的，適用刑法，依照刑法追究其相關(guān)的刑事責(zé)任。

但行政違法行為被確定為犯罪行為時，依法對相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任時，刑法需要描述其罪狀。對行政犯罪的罪狀描述包括簡單罪狀、敘明罪狀、引證罪狀和空白罪狀[5]。但是在刑法當(dāng)中，無論采取何種立法方式，都沒有完全和相關(guān)行政法律規(guī)范產(chǎn)生一一對應(yīng)的關(guān)系，導(dǎo)致刑法在罪名適用的過程中出現(xiàn)了找法的程序性困難。例如，某些行政法規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，要依法追究刑事責(zé)任，但刑法并沒有相關(guān)罪名與此相對應(yīng)，導(dǎo)致例如技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)之類，國家不可能通過法律或行政法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定，追究相關(guān)犯罪所依據(jù)的只能是部頒標(biāo)準(zhǔn)。這就是“所謂”罪刑法定”之“法”只能是刑法，而不包括非刑法律規(guī)范”的弊端[6]。

第二，處罰上的沖突。根據(jù)我國的《行政處罰法》第二十八條的規(guī)定，“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。”這是對于行政處罰和刑事處罰相銜接問題的明確規(guī)定。

但是，筆者認(rèn)為，該規(guī)定并沒有解決所有問題。其表現(xiàn)為，在刑事立法的很多方面，依據(jù)刑法的定性，犯罪是具有嚴(yán)重社會危害性的行為，《治安管理處罰法》也規(guī)定：“尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！钡?，某些環(huán)境犯罪行為并沒有實現(xiàn)刑罰和行政罰的很好對接，如果某些環(huán)境違法行為情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪，對其進(jìn)行治安處罰又沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，這樣就造成了行政罰和刑罰的斷檔，不利于打擊環(huán)境犯罪行為。

第三，程序法上的沖突。從程序法方面來看，環(huán)境違法犯罪行為一般要適用行政程序和刑事訴訟程序。同時，從犯罪后果看，一般也要承擔(dān)行政處罰（處分）和刑事責(zé)任。所以，如何在程序法上實現(xiàn)行政法和刑法直接的順暢銜接，現(xiàn)行法律還存在諸多的沖突和不完善之處。畢竟，刑法上要求的犯罪構(gòu)成要件和行政違法判斷要件的是不同的。這樣就當(dāng)然導(dǎo)致了行政違法向行政犯罪的轉(zhuǎn)化過程中在證據(jù)的運(yùn)用問題上產(chǎn)生困惑[7]。行政違法采取的是客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，即判斷違法與否時不考慮主觀心理狀態(tài)，如重大環(huán)境污染事故罪，過失不構(gòu)成本罪，但是如果構(gòu)成行政違法，則無論故意或者過失，均應(yīng)受到行政處罰。而是否應(yīng)當(dāng)追究行為人的刑事責(zé)任，則需考察其主觀上是出于故意還是過失，這就導(dǎo)致了在行政法和刑法之間的銜接出現(xiàn)了問題。同時，在行政犯罪案件的移送問題上，實踐中也是困難重重。例如，在犯罪阻卻事由上[8]，行政機(jī)關(guān)的違法行政行為能成為了行政犯罪的免罪理由，如濫伐林木罪中，如果濫伐人持有主管部門的批文，那么這種情況該如何處理就產(chǎn)生了問題。

三、我國環(huán)境行政法與環(huán)境刑法之間合理銜接構(gòu)想

行政法律規(guī)范是環(huán)境刑法的基礎(chǔ)之一。但是作為保障法的環(huán)境刑法，也必然具有其自身獨(dú)特的立法特點(diǎn)，這就造成了兩法沖突。

（一）我國行政法和刑法沖突的原因淺析

1.環(huán)境行政法存在著多淵源和多變性特征，刑法則相對較為固定

刑法的立法主體主要是全國人大及其常委會，同時刑法采用了法典以及修正案的表現(xiàn)形式。而與此不同的是，行政立法權(quán)除全國人大及其常委會有權(quán)行使外，國務(wù)院還可根據(jù)授權(quán)進(jìn)行立法。由于多數(shù)行政犯罪是以違反行政法的禁止性規(guī)定為前提的，而且行政法規(guī)當(dāng)中一般都規(guī)定以“一般禁止”和“個別許可”的兩種形式。所以，當(dāng)《行政許可法》將行政許可的權(quán)限下放到地方法規(guī)和規(guī)章的層次時，這也就意味著地方法規(guī)和規(guī)章可以設(shè)定禁止性規(guī)定。當(dāng)一些罪名規(guī)定的禁止性前提并不限于國家層級的規(guī)定，如非法捕撈水產(chǎn)品罪所規(guī)定的“違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī)……”，就加大了認(rèn)定行政犯罪和所依據(jù)的行政法律規(guī)范之間的沖突。

另外，由于行政事業(yè)發(fā)展和管理的復(fù)雜性，行政法律規(guī)范的穩(wěn)定性相對較差，這也導(dǎo)致了違反行政法規(guī)的環(huán)境犯罪所依據(jù)的行政法規(guī)定的空白罪狀的多變性。

2.環(huán)境行政法與刑法在立法技術(shù)層面存在著銜接的問題

我國刑事立法多采取的是法典加修正案的形式，而附屬刑法相對較少。這一優(yōu)點(diǎn)卻加大了和行政法等其他法律法規(guī)存在沖突的可能性。從立法主體方面看，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰的立法只能由全國人大及其常委會制定法律。然而，我國行政立法主體卻呈現(xiàn)多層次的特點(diǎn)。所以，全國人大及其常委會在立法中對刑法律作出修正時，卻幾乎不會對行政法規(guī)范做出明確界定或者相應(yīng)的修改。因為這些刑事立法或者未考慮到與行政犯罪的銜接問題，或者刑事立法存在缺位的現(xiàn)象，同時，最高人民法院或者最高人民檢察院通過司法解釋對相關(guān)內(nèi)容的闡釋又只能適用于司法領(lǐng)域，這就給行政機(jī)關(guān)移送犯罪線索造成法律適用上的障礙。

（二）構(gòu)建我國行政法和刑法銜接機(jī)制的初步思路

我國立法的沖突造成司法部門和環(huán)境行政執(zhí)法部門的之間的銜接困難。隨著環(huán)境犯罪的不斷增加設(shè)立以及修正案的推出，這就使得更多的行政法律規(guī)范將成為刑法正確適用的前提要素。因此，從行政法和刑法的產(chǎn)生到運(yùn)行之間，就需要設(shè)立一套完整的機(jī)制避免這種沖突或者將這種沖突控制到最小的范圍之內(nèi)。

1.各個立法主體嚴(yán)格行使立法權(quán)

可能涉及環(huán)境犯罪的行政法律法規(guī)主要集中在行政管理領(lǐng)域，而這些法律法規(guī)只能有全國人大及其常委會，或者有關(guān)行政機(jī)關(guān)予以設(shè)立，其他機(jī)關(guān)不能越權(quán)。其中，當(dāng)設(shè)立禁止性法律規(guī)定時，只能由全國人大及其常委會或者國務(wù)院作出，這樣就可以與刑法中的“違法國家規(guī)定”等條文相協(xié)調(diào)；而對于司法解釋性的規(guī)定，如對于某些專有名詞或者技術(shù)性規(guī)定的具體細(xì)化，可以以部門規(guī)章或者地方法規(guī)的形式作出，例如最高司法機(jī)關(guān)在作出相關(guān)的司法解釋時，宜采用和相關(guān)行政主管部門如國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文的形式，避免立法沖突的產(chǎn)生。

2.行政執(zhí)法活動和司法活動之間應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政處罰與刑罰之間的協(xié)調(diào)性

從程序上看，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)熟悉本領(lǐng)域的相關(guān)犯罪。在處理行政違法問題時，對于多次違法行為沒有及時發(fā)現(xiàn)和追究，導(dǎo)致行政違法行為“累積”構(gòu)成犯罪的，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，從而避免對多次違法行為逐個處罰而導(dǎo)致刑罰的滅失。但是，如果相關(guān)違法行為得以處理后，在沒有新的事實和證據(jù)，或者事實出現(xiàn)重大變化的情況下，則不能無故撤銷行政處罰，將其升格為刑罰。

3.司法機(jī)關(guān)在環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中進(jìn)行監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)應(yīng)該通過執(zhí)法監(jiān)督等方式盡量及時發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，從而防止以罰代刑或者因行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行行政處罰而造成行為累積構(gòu)成犯罪行為的出現(xiàn)。由國家環(huán)境保護(hù)總局、公安部、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》的目的就是為了避免上述情況的發(fā)生而頒發(fā)的[10]。

綜上所述，環(huán)境刑法作用的發(fā)揮離不開環(huán)境行政法，但是環(huán)境行政法并不是環(huán)境刑法的必經(jīng)程序和前提。當(dāng)兩者對于統(tǒng)一行為在性質(zhì)、處罰等問題上發(fā)生沖突時，必須對兩者的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，合理的銜接兩者的關(guān)系，從而實現(xiàn)兩者互補(bǔ)，共同打擊環(huán)境違法犯罪。

[1]關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定[R].第三條:縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門在依法查處環(huán)境違法行為過程中,認(rèn)為本部門工作人員觸犯《刑法》第九章有關(guān)條款規(guī)定,涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪,依法需要追究刑事責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)依法向人民檢察院移送;發(fā)現(xiàn)其他國家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌有關(guān)環(huán)境保護(hù)瀆職等職務(wù)犯罪線索的,也應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送相應(yīng)的人民檢察院.

[2]劉紅新.試論行政法和刑事法的銜接問題[EB/OL].浙江檢察網(wǎng) http://www.zjjcy.gov.cn/llyd/llyj/201105/t20110519_545028.htm

[3]李勝.寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的理論探析與實踐考察——以刑事審判中的貫徹為落腳點(diǎn)[J].北大法律信息,2008,(6):24.

[4]陳興良.刑事政策視野中的刑罰結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].法學(xué)研究,1998,(5).

[5]羅豪才.行政法之語義與意義分析[J].法制與社會發(fā)展,1995,(4):12.

[6]李?；?罪狀、罪名的定義與分類新論[J].法學(xué)評論,2000,(6).

[7]吳允鋒.非刑事法律規(guī)范中的刑事責(zé)任條款性質(zhì)研究[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2009,(2).

[8]張彩榮,母光棟.淺析行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)換[J]檢察實務(wù),2006,(12).

[9]犯罪阻卻事由,通常是指某種行為雖然在客觀上具備了刑法對某一犯罪規(guī)定的行為形式,但其行為實質(zhì)是有利于社會利益,因而不有社會危害性,或者行為人在主觀上缺乏罪過內(nèi)容,因而不具有主觀危險性,因此根據(jù)刑法的明確規(guī)定,阻卻其犯罪成立的情形.

[10]《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》:為規(guī)范環(huán)境保護(hù)行政主管部門及時向公安機(jī)關(guān)和人民檢察院移送涉嫌環(huán)境犯罪案件,依法懲罰污染環(huán)境的犯罪行為,防止以罰代刑,依據(jù)《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及有關(guān)規(guī)定,特制定本規(guī)定.

2014-11-22

王吉春（1983-）,男,遼寧新民人,北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院博士,沈陽工程學(xué)院講師,研究方向刑法學(xué).

DF46

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1672-4658(2015)02-0052-03