農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施定位和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題及對(duì)策

高靈芝

(濟(jì)南大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南250022)

在人口日益老齡化的背景下，我國(guó)正在快馬加鞭地建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。近來(lái)年，作為該體系重要構(gòu)成部分的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)引起各級(jí)政府高度關(guān)切，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2011〕28 號(hào))提出，到2015 年80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50%以上的農(nóng)村社區(qū)建立包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的綜合服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕35 號(hào))又加快了建設(shè)速度:“到2020 年全國(guó)90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60%以上的農(nóng)村社區(qū)建立包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)”。本文所關(guān)心的問(wèn)題是，如何確保已建成及將要建成的各類農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)揮應(yīng)有的作用。而破解這一問(wèn)題的關(guān)鍵又在于:社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施定位是否合適?能否健康、可持續(xù)運(yùn)行?本文根據(jù)山東省相關(guān)政策文獻(xiàn)、以及課題組于2014 年7 月至8 月和2015 年7 月先后在山東省德州市、濟(jì)南市、威海市、濰坊市的專題調(diào)查資料，分析研究農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的定位問(wèn)題和運(yùn)行困境，提出建議，以期為政策選擇和實(shí)際工作提供借鑒。

一、山東省農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況

近年來(lái)，山東省農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，緣于黨和政府關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署。2006 年8月，山東省建設(shè)廳就出臺(tái)了《全省村莊整治工作實(shí)施意見》，(魯建村字〔2006〕5 號(hào))，將村莊整治(衛(wèi)生環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))作為新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作之一。2009 年7 月，省政府頒發(fā)了《山東省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見》(魯政發(fā)〔2009〕17 號(hào))，提出“進(jìn)行村莊整體改造或遷建的，應(yīng)在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)配套建設(shè)部分周轉(zhuǎn)房或老年公寓，用于解決農(nóng)村低保、五保家庭住房問(wèn)題?！备鞯仃懤m(xù)開展了舊村改造工作。同時(shí)，在很多縣市也開展了農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)。在進(jìn)行舊村改造和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，有的地方在農(nóng)村社區(qū)或行政村配套建設(shè)部分類似于老年公寓的老年服務(wù)設(shè)施。不過(guò)，在舊村改造和社區(qū)化建設(shè)過(guò)程中，全省只有為數(shù)不多的縣市在少量社區(qū)或行政村配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

為了推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的全面發(fā)展，山東省近兩年的重要舉措是建設(shè)農(nóng)村幸福院。繼2013 年5月，財(cái)政部、民政部頒發(fā)了《中央專項(xiàng)彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項(xiàng)目管理辦法》(財(cái)綜〔2013〕56 號(hào))后，這年8月，山東省民政廳、財(cái)政廳頒發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民［2013］45 號(hào))，2014 年3 月，山東省民政廳、財(cái)政廳等16 部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持農(nóng)村幸福院建設(shè)的實(shí)施意見》(魯民〔2014〕31號(hào))。縱觀山東省農(nóng)村幸福院建設(shè)的進(jìn)程，明顯感覺到發(fā)展速度非常快。這主要得力于政府的推進(jìn)力度大，尤其是省級(jí)統(tǒng)籌計(jì)劃指標(biāo)，層層落實(shí)。2013 年省政府有關(guān)部門就提出，“力爭(zhēng)到“十二五”末，全省半數(shù)以上的農(nóng)村社區(qū)都建有一所農(nóng)村幸福院，基本實(shí)現(xiàn)日間照料服務(wù)覆蓋半數(shù)以上農(nóng)村社區(qū)”①山東省民政廳，財(cái)政廳:《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民［2013］45 號(hào))，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.。2014 年進(jìn)一步明確，“到2015 年全省將建設(shè)農(nóng)村幸福院6816 個(gè)”②山東省民政廳:《關(guān)于支持農(nóng)村幸福院建設(shè)的實(shí)施意見》(魯民〔2014〕31 號(hào))，http://www. sdmz. gov. cn/articles/ch00237/201405/54466a58 －8012 －44f1 －b445 －8b4915d4476f.htm.。

當(dāng)我們欣喜于農(nóng)村幸福院快速發(fā)展的同時(shí)，也不可忽視其隱患與問(wèn)題。這并非杞人憂天，十多年前“星光老年之家”的前車之鑒，當(dāng)為今事之師。2001 年，民政部決定，從中央到地方，通過(guò)發(fā)行福利彩票籌集的福利金，連續(xù)三年實(shí)施建設(shè)社區(qū)老年福利服務(wù)設(shè)施的“星光計(jì)劃”，總投資134 億元人民幣，建成“星光老年之家”3.2 萬(wàn)個(gè)③中國(guó)新聞辦:《中國(guó)老齡事業(yè)的發(fā)展》(白皮書)，http://www.gov.cn/jrzg/2006 －12/12/content_467201.htm.?！靶枪庥?jì)劃”項(xiàng)目實(shí)施不久，筆者就進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)設(shè)施閑置率較高，即“空殼”現(xiàn)象的問(wèn)題就明顯存在④高靈芝，楊洪斌，胡旭昌:《“星光計(jì)劃”項(xiàng)目“空殼”現(xiàn)象分析》，《社會(huì)福利》，2013 年第4 期。。最近，“北京商報(bào)記者走訪北京多個(gè)社區(qū)的星光老年之家，發(fā)現(xiàn)大部分已經(jīng)被“撂荒”，有的盡管懸掛著鮮亮的紅色牌子，卻鮮有人知其存在”⑤北京商報(bào)調(diào)查小組:《“星光計(jì)劃”現(xiàn)狀調(diào)查》，《北京商報(bào)》，2014 年12 月26 日第7 版。。如何避免農(nóng)村幸福院重蹈“星光老年之家”的覆轍，這是值得深思的問(wèn)題。筆者及其課題組成員于2014 年7 以來(lái)先后數(shù)次在山東省進(jìn)行了專題調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村幸福院定位和運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題突出，如果處理不當(dāng)，將面臨著與“星光老年之家”一樣的遭遇。鑒于近年內(nèi)“農(nóng)村幸福院”或?qū)⒏采w山東省半數(shù)以上農(nóng)村社區(qū)，影響面較大，探討分析農(nóng)村幸福院定位和運(yùn)行中的問(wèn)題，對(duì)于科學(xué)合理地建設(shè)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，顯得尤為重要，這也正是撰寫本文的動(dòng)意所在。

二、農(nóng)村幸福院定位中的問(wèn)題

這里的定位，是指當(dāng)下建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施具有哪些功能及其相應(yīng)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)?服務(wù)的目標(biāo)人群是哪些?即擬為哪些人提供哪些服務(wù)項(xiàng)目。山東省是如何定位農(nóng)村幸福院的呢?從政策導(dǎo)向看，強(qiáng)調(diào)為農(nóng)村獨(dú)居、空巢、高齡老年人提供具有生活居住功能的互助養(yǎng)老院。有關(guān)文件是這樣定義的:農(nóng)村幸福院是以解決農(nóng)村獨(dú)居、空巢、高齡老年人養(yǎng)老難為重點(diǎn)⑥山東省民政廳，財(cái)政廳:《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民［2013］45 號(hào))，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.，農(nóng)村幸福院是“在農(nóng)村中心社區(qū)或較大的村建設(shè)的為老年人提供生活居住、日間照料、休閑娛樂、精神慰藉等服務(wù)的互助養(yǎng)老院”⑦山東省民政廳:《關(guān)于支持農(nóng)村幸福院建設(shè)的實(shí)施意見》(魯民〔2014〕31 號(hào))，http://www. sdmz. gov. cn/articles/ch00237/201405/54466a58 －8012 －44f1 －b445 －8b4915d4476f.htm.。與之相應(yīng)的，對(duì)設(shè)施的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)要求是，“農(nóng)村幸福院占地面積不低于2 畝、建筑面積不低于400 平方米、設(shè)置床位不低于20 張。應(yīng)設(shè)置居室、伙房、餐廳、娛樂活動(dòng)室、健身康復(fù)室、室外活動(dòng)場(chǎng)，配備必要的納涼、取暖、廚具、健身、娛樂、消防等器材，……。符合上述條件的項(xiàng)目，中央和省級(jí)福彩公益金資助6 萬(wàn)元，對(duì)建成投入使用的優(yōu)先資助，對(duì)不具備居住生活功能的農(nóng)村老年人活動(dòng)中心(點(diǎn))、老年灶項(xiàng)目建設(shè)，則不予補(bǔ)助”⑧山東省民政廳，財(cái)政廳:《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民［2013］45 號(hào))，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.。在這一政策引導(dǎo)下，具備居住生活功能的農(nóng)村幸福院成為各地首選，很多地方將之前已建成的村辦或社區(qū)辦的老年公寓更名為幸福院，以獲得資助。新建或改建的農(nóng)村幸福院，也千方百計(jì)爭(zhēng)取占地面積不低于2 畝、建筑面積不低于400 平方米、床位不少于20 張，以獲得省級(jí)以上的資助。對(duì)此，筆者認(rèn)為，政府在農(nóng)村大力推動(dòng)建設(shè)具有生活居住功能的農(nóng)村幸福院，值得商榷。

1. 強(qiáng)調(diào)農(nóng)村幸福院的居住生活功能，偏離了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重點(diǎn)。我國(guó)正在加大力度建設(shè)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”，從我國(guó)老年人口基數(shù)大、優(yōu)化配置服務(wù)資源的角度看，這一體系的重點(diǎn)是居家養(yǎng)老服務(wù)，即依托社區(qū)綜合服務(wù)保障居住在家里的老年人的生活照料、精神慰藉等需求，居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相輔相成。具體說(shuō)來(lái)，作為養(yǎng)老服務(wù)體系組成部分的“居家養(yǎng)老”，不等同于傳統(tǒng)意義上的“家庭養(yǎng)老”。后者強(qiáng)調(diào)老人住在家里由其家庭成員提供養(yǎng)老資源，養(yǎng)老責(zé)任完全由家庭承擔(dān)，這是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物。而“居家養(yǎng)老”則是我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)部分，盡管也強(qiáng)調(diào)老人居住在家里，但“家庭”只是養(yǎng)老責(zé)任主體之一，其他的責(zé)任主體還有政府、社區(qū)、社會(huì)組織、市場(chǎng)等。這就是說(shuō)，“居家養(yǎng)老”之所以成為可能，是由于居住在家里的老年人包括失能半失能的老人依然能通過(guò)社區(qū)獲得多樣化服務(wù)，諸如上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等服務(wù)，社區(qū)老年人休閑娛樂活動(dòng)設(shè)施，以及提高失能老人家庭成員的護(hù)理技能的服務(wù)，等等。這些以社區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)，有社區(qū)公益組織、鄰里等無(wú)償提供的，還有政府購(gòu)買的和市場(chǎng)化低償供給的，因此，居家養(yǎng)老服務(wù)既可充分利用各種資源，又是可持續(xù)的。反觀山東省的政策導(dǎo)向和實(shí)際做法，普遍建設(shè)具有生活居住功能的農(nóng)村幸福院，顯然偏離了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重點(diǎn)，這可能是影響農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施健康發(fā)展的隱患。

2. 普遍建設(shè)具備居住生活功能的農(nóng)村幸福院，不切合我國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)際。從農(nóng)村老年人的意愿看，居家養(yǎng)老方式是老年人的普遍意愿。其原由無(wú)外乎這幾點(diǎn):天倫之樂、兒女養(yǎng)老、惜家戀家是中華民族的文化基因，是老年人尤其是農(nóng)村老年人普遍而根深蒂固的心態(tài);健康的農(nóng)村老人是家庭中的重要人力資源，需要在家里幫助子女接送孩子、做家務(wù)乃至農(nóng)活;老年人習(xí)慣于住在家里，他們普遍認(rèn)為這樣“舒服”、“方便”、“自由”;老年人及其家庭無(wú)力或不愿支付入住養(yǎng)老院的費(fèi)用。因此，農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老方式的選擇意愿，幾乎所有人的首選是居家養(yǎng)老服務(wù)——住在家里由村或社區(qū)提供相應(yīng)的服務(wù)，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只是需要提供專業(yè)照料的少量失能老年人的迫不得已的選擇。從居家養(yǎng)老的可行性看，農(nóng)村有豐富的資源和良好的環(huán)境。相對(duì)于城市，農(nóng)村有著比較豐富的資源支持居家養(yǎng)老:農(nóng)村老年人一般不缺住房，盡管有的很簡(jiǎn)陋，但平房更接地氣，適合老年人居住。更為重要的是，村莊是典型的熟人社會(huì)，人和人之間具有滕尼斯所描述的天然的“社區(qū)型社會(huì)關(guān)系”，這是世世代代生產(chǎn)、生活持續(xù)聯(lián)系而形成的地緣+血緣關(guān)系，有著更大程度上的相互信任，即便是青壯年外出打工，這種關(guān)系也沒有喪失殆盡，依舊存續(xù)于村莊之中。子女不在身邊的農(nóng)村留守老人、空巢老人、高齡老人，也不乏鄰里、同村等熟人關(guān)系資源。這種熟人社會(huì)的信任是非常寶貴的社區(qū)資源，使農(nóng)村居家老年人不僅在日常生活照顧方面，擁有來(lái)自親屬、鄰里、同村人等“價(jià)廉物美”的人力資源，而且還能在熟悉的人文環(huán)境中得到心理和精神方面的支持。

三、農(nóng)村幸福院面臨的運(yùn)營(yíng)困境

1. 農(nóng)村幸福院的居住生活設(shè)施普遍閑置

政府要求農(nóng)村幸福院必須設(shè)置居室、至少20 張床位、伙房、餐廳等生活居住設(shè)施設(shè)備，其本意是，老年人自帶糧食蔬菜等或自付費(fèi)，自己動(dòng)手做飯、收拾衛(wèi)生等，白天在這里吃住玩，晚上回家，類似于老年人日間照料中心，不同的是，政府界定的農(nóng)村幸福院依靠老年人自助互助服務(wù)。但是，從調(diào)查地情況看，近幾年在各級(jí)財(cái)政支持下已建成掛牌的農(nóng)村幸福院，其居室、張床位、伙房、餐廳等生活居住設(shè)施設(shè)備幾乎都成了擺設(shè)，只有應(yīng)付上級(jí)檢查之用，有的村上級(jí)來(lái)檢查臨時(shí)擺上床和餐桌，檢查過(guò)后收起來(lái)。多數(shù)農(nóng)村幸福院實(shí)際上只是老年人休閑娛樂的場(chǎng)所。需要說(shuō)明的是，這里的“擺設(shè)”、“閑置”并不是已經(jīng)開張，提供吃住服務(wù)，卻沒有老年人來(lái)接受服務(wù)。而是根本沒有開張，只為財(cái)政補(bǔ)助金而增設(shè)的生活居住設(shè)施。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢?究其原因，主要在于行政村或社區(qū)根本不具備必需的運(yùn)行條件。

從調(diào)查地已建成的農(nóng)村幸福院的運(yùn)行情況看，絕大多數(shù)的休閑娛樂設(shè)施的利用率較高，真正運(yùn)作起來(lái)的居住生活設(shè)施只有為數(shù)不多的村辦供養(yǎng)型養(yǎng)老院和老年食堂兩種類型，而這些村都是具備了相應(yīng)的條件，如:“村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)(有錢辦事)、村兩委能力強(qiáng)(能辦事)、有場(chǎng)地和設(shè)施、村民有需求。”(JN003)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，凡是開辦老年食堂的村，主要由村集體“買單”。例如，有一個(gè)行政村的老年食堂(掛牌為農(nóng)村幸福院)，是由集體出資出人為全村老人提供免費(fèi)午餐，該村集體的建筑公司、土地承包費(fèi)，每年收入80 多萬(wàn)元，可以滿足村辦老年食堂每年10 萬(wàn)元左右的支出(飯費(fèi)4 萬(wàn)、人員工資4 萬(wàn)、水電暖費(fèi)2 萬(wàn))，老年食堂所需的廚房設(shè)施設(shè)備等與該村的一所小學(xué)校共用。(JN002)村辦供養(yǎng)型養(yǎng)老院的情況也是如此，例如，有一個(gè)農(nóng)村社區(qū)是由5 個(gè)行政村組成的，該社區(qū)幸福院是由中心村集體投資30 萬(wàn)修建的，現(xiàn)共入住30位老人，其中28 位是本村的，2 人是非中心村的，本村老人 付 費(fèi) 350 元/月，非 中 心 村 的 則 是 450 元/月。(WH009)這種由村集體福利供給的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，很容易得到村民的認(rèn)可，但也很難復(fù)制普及。因?yàn)閺纳綎|省的農(nóng)村整體情況看，在政府財(cái)政支持下建成的農(nóng)村幸福院，絕大多數(shù)村或社區(qū)根本不具備必需的運(yùn)行資金和人力資源。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，具有生活居住功能的農(nóng)村幸福院不可能完全依靠老年人互助服務(wù)，必須要有專職廚師和管理服務(wù)人員，這就需要一筆工資支出，加上水、電、氣、暖、等費(fèi)用，如果要開張營(yíng)業(yè)，運(yùn)行資金問(wèn)題首當(dāng)其沖，可資金來(lái)源缺口很大。山東省部分縣市政府財(cái)政對(duì)建成的農(nóng)村幸福院給予一定的日常運(yùn)營(yíng)資金補(bǔ)貼，如濟(jì)南市每年補(bǔ)貼1萬(wàn)元，有的縣市還沒有補(bǔ)貼。此外，大多數(shù)村集體也無(wú)力投入，社會(huì)捐助更不靠譜。很明顯，農(nóng)村幸福院居住生活設(shè)施的運(yùn)營(yíng)資金沒有保障，居室、伙房、餐廳等從建成之日起就遭普遍閑置之厄運(yùn)，當(dāng)不足為奇了。其他省的情況也差不多，如山西省“雖然正在探索的政府主導(dǎo)集中養(yǎng)老模式(老年食堂)受到農(nóng)村老人的普遍歡迎，但也存在經(jīng)費(fèi)壓力較大、發(fā)展不均衡等問(wèn)題”①孫亮全:《“一美元吃兩天”——探訪山西鄉(xiāng)間的老年“集體食堂”》，http://news. xinhuanet. com/2015 －04/01/c_1114839222.htm.。

2. 村委會(huì)和社區(qū)作為責(zé)任主體的尷尬

山東省農(nóng)村幸福院的建設(shè)原則之一是村委會(huì)(社區(qū))是農(nóng)村幸福院建設(shè)和管理的責(zé)任主體，入院老人自我管理、互相服務(wù)②山東省民政廳，財(cái)政廳:《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》(魯民［2013］45 號(hào))，http://www.sdmz.gov.cn/articles/ch00237/201407/6bebbae3 －f761 －49bc－9ec1 －62147b1b9c42.htm.。如果將幸福院僅僅定位于老年人休閑娛樂設(shè)施，村委會(huì)(社區(qū))作為建設(shè)和管理的責(zé)任主體是沒有異議的，但是，如果將這一原則也適用于具有生活居住功能的村(社區(qū))辦的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，則面臨著難以破解的問(wèn)題。

社區(qū)還不能成為主辦主體。山東省有的地方進(jìn)行了農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，幾個(gè)村規(guī)劃為一個(gè)社區(qū)，即“多村一社區(qū)”，但實(shí)際上還沒有真正形成為有凝聚力的社區(qū)，更談不上依靠社區(qū)運(yùn)作具有生活居住功能的農(nóng)村幸福院。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，各類農(nóng)村幸福院都是以村為基礎(chǔ)(單位)的，包括在那些“多村一社區(qū)”，盡管也有稱之為“xx 社區(qū)老年幸福院”，實(shí)際上主辦主體都是中心村，服務(wù)對(duì)象也基本上都是本村老人，非中心村的很少。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因是，即使幾個(gè)村規(guī)劃為一個(gè)社區(qū)，但每個(gè)村集體所有的土地、自然資源、其他集體財(cái)產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)等還都屬于本村，由本村集體管理，村的公共事務(wù)和公益事業(yè)也自然由各村負(fù)責(zé)。目前農(nóng)村幸福院賴以運(yùn)行的資金和管理人員主要來(lái)自于本村集體經(jīng)濟(jì)收入、本村干部和村民。正如一位縣民政局領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō):“(農(nóng)村幸福院)社區(qū)是沒法搞起來(lái)的，……社區(qū)只是一個(gè)稱謂，村之間融合不起來(lái)”(DZ001)。

村民委員會(huì)作為主辦主體也勉為其難。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，既要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)等自治事務(wù)，還要協(xié)助政府有關(guān)部門委托其開展的工作，已經(jīng)是千頭萬(wàn)緒，現(xiàn)在又將專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)職能重疊在村民委員會(huì)身上，實(shí)在是無(wú)能為力。一是村委會(huì)不能提供專業(yè)化服務(wù)，很難保證服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。無(wú)論是供養(yǎng)型的村辦養(yǎng)老院，還是村辦老年人日間照料中心，都屬于專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)由專業(yè)性的服務(wù)組織承辦。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村辦的供養(yǎng)型農(nóng)村幸福院和村兩委的干部交叉任職，沒有專職、專業(yè)的管理和護(hù)理人員，配備的專職廚師和服務(wù)人員都沒有受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)指導(dǎo)，也不可能提供醫(yī)療護(hù)理、心理疏導(dǎo)等專業(yè)化、多樣化服務(wù)，因此，村辦的供養(yǎng)型農(nóng)村幸福院不僅服務(wù)質(zhì)量難以保證，而且服務(wù)項(xiàng)目單一，只能對(duì)生活能自理的老年人提供吃住服務(wù)，不接收失能老人，入院老人失能后也必須出院回家。而對(duì)老年人來(lái)說(shuō)，最需要解決的困難是生活不能自理時(shí)的生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神安慰，而這又恰恰是村辦幸福院無(wú)能為力的。二是村辦具有居住生活功能的農(nóng)村幸福院普遍存在安全隱患。從山東省情況看，供養(yǎng)型農(nóng)村幸福院絕大多數(shù)沒有注冊(cè)，老年食堂全部是無(wú)證運(yùn)作。由于設(shè)立的“門檻”低，這些村辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的安全、消防、衛(wèi)生等方面的設(shè)施設(shè)備很不健全。加之無(wú)證運(yùn)作，很容易成為相關(guān)部門的管理盲區(qū)，缺少常規(guī)的監(jiān)督檢查，其安全隱患不可小覷。

四、結(jié)論及政策建議

1. 堅(jiān)持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)，不宜普遍建設(shè)具有生活居住功能的農(nóng)村幸福院

在農(nóng)村社區(qū)普遍建設(shè)具有生活居住功能的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，這一定位，偏離了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重點(diǎn)——居家養(yǎng)老服務(wù)。從實(shí)際情況看，居家養(yǎng)老方式不僅是農(nóng)村老年人的普遍選擇，村莊的熟人社會(huì)關(guān)系資源也能為居家養(yǎng)老方式提供相應(yīng)的支持。而且，從山東省農(nóng)村的實(shí)際情況看，已建成的農(nóng)村幸福院面臨著難以自拔的困境，突出表現(xiàn)在其居住生活設(shè)施普遍閑置、村委會(huì)和社區(qū)難以擔(dān)當(dāng)起責(zé)任主體等方面，因此，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)以居家養(yǎng)老服務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，不應(yīng)普遍要求具有“生活居住、日間照料…功能”①山東省民政廳:《關(guān)于支持農(nóng)村幸福院建設(shè)的實(shí)施意見》(魯民〔2014〕31 號(hào))，http://www. sdmz. gov. cn/articles/ch00237/201405/54466a58 －8012 －44f1 －b445 －8b4915d4476f.htm.，不必設(shè)計(jì)生活居住設(shè)施。農(nóng)村有入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)需求的五保供養(yǎng)對(duì)象及其他失能、失智、高齡、獨(dú)居、重度殘疾等老年人，可依據(jù)相關(guān)政策，或入住公辦農(nóng)村敬老院，或選擇民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2. 所有村都應(yīng)建老年人休閑娛樂設(shè)施，適當(dāng)支持村辦老年食堂

從老年人需求的角度看，老年人社會(huì)保障包括經(jīng)濟(jì)保障、生活照料、精神慰藉三個(gè)主要方面，建設(shè)農(nóng)村老年人休閑娛樂設(shè)施是豐富老年人精神生活的重要舉措。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，休閑娛樂設(shè)施是農(nóng)村老年人的普遍需求，也是村莊和社區(qū)首選的、最具普遍性、利用率最高的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施類型。山東省近幾年建成的農(nóng)村幸福院，實(shí)際發(fā)揮作用的也主要是老年人休閑娛樂設(shè)施設(shè)備。因此，在所有的村莊都應(yīng)建老年人休閑娛樂設(shè)施(中心、室、站、文化大院等)。近年來(lái)政府有關(guān)部門逐漸加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村文化體育方面的投入，從山東省農(nóng)村的情況看，這些資源如農(nóng)家書屋、棋牌室、健身體育器材等大多集中在獨(dú)立的行政村、中心村、或“多村一社區(qū)”的社區(qū)服務(wù)中心，而非中心村的老年人休閑娛樂設(shè)施基本空白。鑒于此，各級(jí)政府應(yīng)將非中心村老年人活動(dòng)室建設(shè)納入農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，統(tǒng)籌安排，保證其可持續(xù)運(yùn)行。

政府財(cái)政支持不應(yīng)將場(chǎng)地面積、配套設(shè)施設(shè)備等作為硬性要求，應(yīng)主要根據(jù)服務(wù)人數(shù)、服務(wù)內(nèi)容、集體經(jīng)濟(jì)狀況等，因地、因時(shí)制宜，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)勢(shì)力弱的村莊，財(cái)政應(yīng)給予老年人活動(dòng)室以必要的經(jīng)費(fèi)支持，確保其基本的設(shè)施設(shè)備和正常運(yùn)行。

村辦老年人休閑娛樂設(shè)施，不必配備專職專業(yè)人員管理服務(wù)，可由老年人自助互助服務(wù)，有的地方通過(guò)老年人協(xié)會(huì)組織開展服務(wù)。

此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村辦老年食堂比較適合于生活能自理的空巢、獨(dú)居、高齡老人。例如，有一個(gè)行政村，地處山區(qū)，交通不便。全村外出打工的青壯年大約300 多人，60歲以上的老人300 多。村兩委決定由集體出資辦老年食堂(掛牌農(nóng)村幸福院)，解決老人吃午飯的問(wèn)題。目前經(jīng)常來(lái)吃午飯的大約60 多人，主要是65 歲以上、子女早出晚歸的老人(JN002)。這種由集體福利供給的老年食堂受到老年人，尤其是獨(dú)居、空巢、高齡的生活能自理的老年人的認(rèn)可，也是值得肯定的。因此，在較大的中心村，有條件的可辦老年食堂，政府可在設(shè)施設(shè)備建設(shè)方面給予必要的支持，日常運(yùn)行資金主要由老年人及子女和集體福利供給，堅(jiān)持不盈利，收支平衡的原則。

3. 推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心建設(shè)

山東省在部分地區(qū)(如諸城市、德州市)全面推行農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)之后，2014 年出臺(tái)了《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2014—2030 年)》(魯辦發(fā)(2014)43號(hào))，根據(jù)該規(guī)劃，全省將建設(shè)約12000 個(gè)農(nóng)村社區(qū)，分為三大類:(1)現(xiàn)狀位于城鎮(zhèn)周邊的村莊合并，集中建設(shè)的城鎮(zhèn)聚合型社區(qū)，2030 達(dá)到3000 個(gè)，每個(gè)社區(qū)一般應(yīng)達(dá)到5000 人以上。(2)村莊聚集型社區(qū)，2030 達(dá)到4000個(gè)，每個(gè)社區(qū)一般不少于3000 人。(3)中心村連同輻射帶動(dòng)的非中心村的“多村一社區(qū)”①在《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2014—2030 年)》中，這類社區(qū)稱之為“新農(nóng)村”，由中心村和基層村組成，本文認(rèn)為這個(gè)概念歧義太多，用“多村一社區(qū)”更恰當(dāng)。，2030 年達(dá)到5000個(gè)，即每個(gè)社區(qū)約6 個(gè)村，其中，中心村約5000 個(gè)，非中心村約25000 個(gè)。加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)乃為農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的核心內(nèi)容，養(yǎng)老服務(wù)則是重中之重，如何在農(nóng)村社區(qū)層面規(guī)劃建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，理應(yīng)擺到議事日程。而山東省擬規(guī)劃建設(shè)的三類農(nóng)村社區(qū)，無(wú)論是前兩種的集中居住型，還是第三種“多村一社區(qū)”型，其居民數(shù)量都比較可觀，這有利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)?；\(yùn)作。這也意味著，山東省已建成的“多村一社區(qū)”和今后將逐步建設(shè)的農(nóng)村新型社區(qū)，或?qū)⒊蔀榻ㄔO(shè)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心的基礎(chǔ)平臺(tái)。

與單一功能的老年食堂、休閑娛樂設(shè)施相比，社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心的優(yōu)勢(shì)或功能特點(diǎn)很明顯，諸如:(1)服務(wù)項(xiàng)目綜合性，可為居家生活的老年人提供生活照料(購(gòu)物、送餐、家政服務(wù))、臨時(shí)代養(yǎng)(喘息服務(wù))、醫(yī)療護(hù)理、休閑娛樂、上門探詢等方面的服務(wù);(2)服務(wù)形式多樣性，既有集體活動(dòng)的形式，身體健康、有時(shí)間、有興趣的老年人可到社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心參加文化、體育活動(dòng)，或者聚會(huì)交流;也有上門服務(wù)的形式，對(duì)有需求的老人尤其是行動(dòng)不便、獨(dú)居老人提供上門服務(wù);還有數(shù)字化公共信息服務(wù)平臺(tái)，鏈接整合醫(yī)療、家政、超市、餐飲、理發(fā)、家電維修、心理疏導(dǎo)、專業(yè)社工、志愿者等各種服務(wù)資源，更好滿足老年人的服務(wù)需求?？梢?，建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心，有利于滿足老年人多樣化、個(gè)性化、專業(yè)化的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。

基于山東省農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的實(shí)際和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，所以，應(yīng)將規(guī)劃建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心提到議事日程。其基本思路:

先行試點(diǎn)。為了確保這項(xiàng)工作穩(wěn)妥進(jìn)行，可在目前已建成的“多村一社區(qū)”和較大的中心村先行試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。在整體規(guī)劃方面，根據(jù)《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2014 －2030 年)》，將第一種類型，即城鎮(zhèn)周邊的“城鎮(zhèn)聚合型社區(qū)”，與城鎮(zhèn)社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃;第二、三種類型，即村莊聚集型社區(qū)和“多村一社區(qū)”，則因地制宜，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心。在數(shù)字化公共信息服務(wù)平臺(tái)(如12349 居家養(yǎng)老服務(wù)中心)建設(shè)方面，在有條件的農(nóng)村社區(qū)，應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)行城鄉(xiāng)社區(qū)一體化建設(shè)。

專業(yè)機(jī)構(gòu)主辦、網(wǎng)點(diǎn)化運(yùn)作。農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心的管理運(yùn)作必須以專業(yè)機(jī)構(gòu)和專職人員為主，并通過(guò)民辦非企業(yè)單位登記的法人單位，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)范化、制度化。應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本向農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)投資，實(shí)行主辦主體多元化，包括專業(yè)化社會(huì)服務(wù)組織、企業(yè)、社區(qū)組織等。已建成的社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心的社區(qū)，應(yīng)在非中心村規(guī)劃建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，或?qū)⒈旧鐓^(qū)各村已有的老年人活動(dòng)室、老年食堂等納入到居家養(yǎng)老綜合服務(wù)體系中，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作。

財(cái)政支持。通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式給予支持:(1)財(cái)政支持社區(qū)建設(shè)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心，所有權(quán)歸社區(qū)，由社區(qū)通過(guò)承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式將運(yùn)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人，即公建民營(yíng);(2)以社會(huì)力量為主辦主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府給予一定資金支持，即民辦公助;(3)將那些政府不便直接提供、市場(chǎng)無(wú)利可圖的專業(yè)化服務(wù)事項(xiàng)，如數(shù)字化公共信息服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與維護(hù)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，政府支付服務(wù)費(fèi)用，即政府購(gòu)買公共服務(wù)，這種做法可與前兩種做法組合使用。