高校本科教學(xué)評(píng)估主體的法學(xué)分析

張水勇

（新鄉(xiāng)學(xué)院 政法系，河南 新鄉(xiāng) 453003）

高校本科教學(xué)評(píng)估主體的法學(xué)分析

張水勇

（新鄉(xiāng)學(xué)院 政法系，河南 新鄉(xiāng) 453003）

構(gòu)建高校本科教學(xué)評(píng)估法律體系是高等教育管理工作走向法治化的重要內(nèi)涵。我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估缺乏完備的法律規(guī)范體系，使得評(píng)估過(guò)程亂象叢生。文章對(duì)高校本科教學(xué)評(píng)估實(shí)施主體進(jìn)行法學(xué)分析，并就高校本科教學(xué)評(píng)估主體的規(guī)范化提出了一些立法構(gòu)想。

本科教學(xué)評(píng)估；評(píng)估主體；規(guī)范化

我國(guó)普通高校全面開(kāi)展本科教學(xué)工作評(píng)估已十多年?？陀^上，高校的辦學(xué)條件明顯改善，本科教育的目標(biāo)更加清晰，本科教育質(zhì)量也得到了極大提高。然而，近幾年的評(píng)估情況表明，本科教學(xué)工作評(píng)估還存在一些問(wèn)題和爭(zhēng)議，如評(píng)估過(guò)程存在嚴(yán)重形式主義，評(píng)估材料造假現(xiàn)象嚴(yán)重。從較深意義上看，高校被動(dòng)性突擊迎接評(píng)估，實(shí)施評(píng)估主體單一、權(quán)力過(guò)大，評(píng)估過(guò)程行政干預(yù)過(guò)多，這些都嚴(yán)重背離了評(píng)估工作的宗旨，影響了評(píng)估效果。這些問(wèn)題和爭(zhēng)議，突出集中于評(píng)估主體的規(guī)范上，僅依靠教育管理理論或者行政命令等手段是不能很好地實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的規(guī)范化的。從法學(xué)的視角探索本科教學(xué)評(píng)估主體的規(guī)范化，加強(qiáng)評(píng)估主體的法制化建設(shè)，完善本科教學(xué)評(píng)估法律體系，是實(shí)現(xiàn)教育管理法制化的時(shí)代要求。

一、高校本科教學(xué)評(píng)估主體及其特性

為保障和提高我國(guó)高等教育教學(xué)質(zhì)量，從2003 年開(kāi)始，教育部正式對(duì)全國(guó)普通高等學(xué)校開(kāi)展每五年一輪的本科教學(xué)工作水平評(píng)估。為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善評(píng)估制度，2011年，教育部出臺(tái)了《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評(píng)估實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確了本科教學(xué)評(píng)估的評(píng)估主體，教育部既是發(fā)起評(píng)估者，又具體實(shí)施評(píng)估工作，全面統(tǒng)籌評(píng)估工作。從評(píng)估的整個(gè)流程來(lái)看，無(wú)論是評(píng)估方案的制定、評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，還是評(píng)估專家?guī)斓慕M建和專家組的抽選，都是教育部獨(dú)家負(fù)責(zé)實(shí)施。根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系，受評(píng)高校先進(jìn)行自評(píng)自建，然后教育部派出專家組進(jìn)校進(jìn)行實(shí)地考察、走訪，再根據(jù)高校實(shí)際情況作出評(píng)估意見(jiàn)和建議。評(píng)估意見(jiàn)和建議由教育部發(fā)布，高校根據(jù)評(píng)估意見(jiàn)作出整改，進(jìn)而提高教學(xué)質(zhì)量和水平。專家組是由教育部從評(píng)估專家?guī)熘谐檫x的各方面專家組建而成，每次評(píng)估結(jié)束，專家組隨即解散，專家組具有很強(qiáng)的臨時(shí)性。專家組成員都來(lái)自高?；蚪逃姓块T，人數(shù)不超過(guò)二十人，站在教育部的立場(chǎng)，按照教育部的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值利益對(duì)受評(píng)高校作出評(píng)估意見(jiàn)。

不難看出，我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估，是政府獨(dú)自擁有評(píng)估權(quán)力，主體一元性的評(píng)估，也是一種政府實(shí)施教育行政管理的手段之一，是行政性評(píng)估。評(píng)估的單一主體是教育部，它既是評(píng)估政策的制定者又是評(píng)估對(duì)象——高校的舉辦者和管理者。專家組是由教育部聘請(qǐng)組建，對(duì)教育部負(fù)責(zé)。所以說(shuō)，“高校本科教學(xué)評(píng)估是我國(guó)現(xiàn)行高等教育體制中體現(xiàn)國(guó)家意志的行政性評(píng)估，是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)高等教育管理的手段”[1]。從行政法學(xué)的視角來(lái)說(shuō)，教育部作為高等教育行政管理機(jī)關(guān)，其制定評(píng)估工作方案和評(píng)估指標(biāo)體系的行為屬于行政立法行為，立法的結(jié)果要求評(píng)估專家組執(zhí)行，高校認(rèn)真履行。教育部組建并委托評(píng)估專家組開(kāi)展評(píng)估，具體執(zhí)行評(píng)估方案，屬于實(shí)施具體行政行為。這樣一來(lái)，在評(píng)估過(guò)程中，教育部作為評(píng)估主體就是自己既是立法者，又是執(zhí)法者，自己給自己立法。

二、本科教學(xué)評(píng)估主體要貫徹依法行政原則

依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是法治中國(guó)建設(shè)的基本要求。行政主體在實(shí)施行政行為的過(guò)程中必須遵循行政法的基本原則，依法定職權(quán)按照法定程序?qū)嵤┬姓袨?。行政法基本原則對(duì)行政主體的首要要求是職權(quán)法定，強(qiáng)調(diào)“行政主體的任何行政職權(quán)的來(lái)源與作用都必須有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無(wú)效，要受到法律追究，承擔(dān)法律責(zé)任”[2]。依法行政原則可細(xì)分為行政合法性原則和行政合理性原則。本科教學(xué)評(píng)估是教育部實(shí)施教育行政管理的重要途徑之一，評(píng)估主體當(dāng)然要貫徹依法行政原則，確保評(píng)估工作依法進(jìn)行。

（一）行政合法性原則，依據(jù)現(xiàn)代行政法治理論，行政職權(quán)的產(chǎn)生、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不能與現(xiàn)行法律相抵觸，否則就會(huì)導(dǎo)致行政行為無(wú)效。“20世紀(jì)以來(lái)，行政權(quán)擴(kuò)張成為世界范圍內(nèi)行政法領(lǐng)域中一股無(wú)法遏制的發(fā)展趨勢(shì)”[3]。在本科教學(xué)評(píng)估工作中，行政權(quán)力的擴(kuò)張突出表現(xiàn)為教育部主導(dǎo)整個(gè)評(píng)估過(guò)程。從外部看，評(píng)估活動(dòng)是對(duì)本科教學(xué)質(zhì)量的綜合檢查, 本質(zhì)上是政府行使行政權(quán)力的一種方式。將評(píng)估權(quán)力納入法治軌道，要求評(píng)估主體的一切活動(dòng)依法進(jìn)行，是依法行政法治原則對(duì)評(píng)估活動(dòng)的內(nèi)在要求。立法應(yīng)明確規(guī)定評(píng)估主體權(quán)力邊界，教育行政部門、專家組和高校在評(píng)估中都有什么樣的權(quán)力職責(zé)和義務(wù)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立以及評(píng)估意見(jiàn)對(duì)高校造成影響后有什么樣的救濟(jì)等這些都應(yīng)明確規(guī)定。專家組的評(píng)估職權(quán)是法定的，既不能越權(quán)干涉高校其他教學(xué)工作，也不能因人情等因素放棄評(píng)估職權(quán)，敷衍評(píng)估。行政合法性原則還要求評(píng)估主體嚴(yán)格按照正當(dāng)法律程序進(jìn)行，“法律的程序化是法律形式主義運(yùn)動(dòng)的重要側(cè)面和表征，現(xiàn)代行政法治建設(shè)的重要任務(wù)就是要建構(gòu)較為完備的行政程序法制，并要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員嚴(yán)格按照法定程序和方式行使職權(quán)”[4]。正當(dāng)法律程序原則不但要求教育部要為評(píng)估專家組的評(píng)估過(guò)程設(shè)定正當(dāng)?shù)男姓绦蚍?，還要求評(píng)估過(guò)程必須符合程序法的要求，以法定的步驟、方式和方法有序開(kāi)展評(píng)估工作，以保障評(píng)估過(guò)程透明、客觀和公正，防止評(píng)估腐敗，使得評(píng)估意見(jiàn)具有高度的公信力。

（二）行政合理性原則，是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性。它包括：行政行為應(yīng)符合立法目的；行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮之上，不得考慮不相關(guān)因素；平等地適用法律規(guī)范，不得對(duì)相同事物給予不同對(duì)待；符合自然規(guī)律，符合社會(huì)道德[5]。

按照教育部要求，國(guó)內(nèi)需要接受評(píng)估的有500多所高校，層次和規(guī)模都不一樣，很難想象實(shí)施統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)會(huì)取得什么樣的效果。在對(duì)我國(guó)高校實(shí)施本科評(píng)估的過(guò)程中，制定評(píng)估方案應(yīng)當(dāng)吸收專家、企業(yè)界人士、學(xué)者尤其是高校的參與，在評(píng)估項(xiàng)目選擇、指標(biāo)制定、評(píng)估程序設(shè)置等環(huán)節(jié)尤其要求考慮我國(guó)不同的地方特色，要根據(jù)高校自身建設(shè)實(shí)際或地方社會(huì)發(fā)展水平狀況來(lái)制定合理的評(píng)估方案。指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)地區(qū)和學(xué)校的差異性，具有一定的多樣性，不能制定過(guò)于死板統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)估過(guò)程中，為保證作出的評(píng)估結(jié)論客觀、公正，必須對(duì)專家的評(píng)估自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的立法限制，要求專家們審慎考量各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，評(píng)價(jià)過(guò)程不可任性，只能考量與指標(biāo)體系有關(guān)的材料，不能考量與評(píng)估不相關(guān)的因素，禁止腐敗行為的滋生。

三、本科教學(xué)評(píng)估主體立法上的缺漏

高校本科教學(xué)評(píng)估政策自實(shí)施以來(lái)，一方面對(duì)高等教育的發(fā)展起到了很大的推動(dòng)效應(yīng)，另一方面其本身也受到了不少質(zhì)疑。原因是多方面的。從立法的視角綜合考察本科教學(xué)評(píng)估實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)本科教學(xué)評(píng)估主體在立法上存在不少缺漏。

（一）立法主體缺乏廣泛的代表性

《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案（試行）》以及《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評(píng)估實(shí)施辦法》等有關(guān)評(píng)估的法律法規(guī)，都是出自教育部之手，實(shí)際上現(xiàn)行整個(gè)高校本科教學(xué)評(píng)估法律體系，立法主體也都是教育部。整個(gè)評(píng)估環(huán)節(jié)就是教育部自己給自己立法，教育部一方面是管理者，另一方面又是評(píng)價(jià)者。在評(píng)估的價(jià)值取向上，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)往往突出政府的需求，容易忽視地方、高校和學(xué)生乃至家長(zhǎng)等多元價(jià)值需求。社會(huì)的參與不足，立法主體缺乏代表性，因而評(píng)估立法的科學(xué)性和公正性令人懷疑。

（二）評(píng)估過(guò)程缺失正當(dāng)法律程序

根據(jù)《普通高等學(xué)校本科教學(xué)評(píng)估工作合格實(shí)施辦法》等相關(guān)規(guī)定，本科教學(xué)評(píng)估包含的主要程序規(guī)定原則強(qiáng)，但簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，操作性弱，專家在評(píng)估實(shí)踐中無(wú)法依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定具體實(shí)施評(píng)估，他們往往會(huì)根據(jù)個(gè)人的理解和偏好，以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行。現(xiàn)實(shí)評(píng)估過(guò)程缺乏嚴(yán)格的法律程序保障，如專家何時(shí)進(jìn)校，采取什么順序和步驟對(duì)教學(xué)、科研、基建等方面進(jìn)行考察，聽(tīng)課和走訪等有什么具體要求，等等，現(xiàn)實(shí)評(píng)估中情況各異，專家的心情、傾向和觀念都可能會(huì)對(duì)評(píng)估方式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。評(píng)估過(guò)程主體隨機(jī)性很大，而較大的自由裁量權(quán)會(huì)降低評(píng)估結(jié)論的公正性。

（三）高校的主體地位不夠突出

當(dāng)前，高校既沒(méi)有參與評(píng)估方案和評(píng)估指標(biāo)體系的制定，也不能參與評(píng)估結(jié)論的討論，完全處于被動(dòng)的“迎評(píng)”狀態(tài)。對(duì)高校而言，評(píng)估是來(lái)自外部的評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)估指標(biāo)，高校只能強(qiáng)制性地接受，高校參與評(píng)估其實(shí)是被動(dòng)地圍繞評(píng)估指標(biāo)體系轉(zhuǎn)。高校的主體地位沒(méi)有突出出來(lái)，其主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮，這造成了迎評(píng)只重視表面結(jié)果，輕視軟件建設(shè)?！懊孀庸こ獭焙团撟骷俚臋n案等形式主義在評(píng)估工作中不可避免地大量出現(xiàn)。

（四）評(píng)估缺乏監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制

對(duì)行政行為進(jìn)行必要的監(jiān)督是依法行政原則的內(nèi)在要求。在高校評(píng)估過(guò)程中，對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行必要的監(jiān)督是貫徹行政法治原則的必要內(nèi)容，也是確保評(píng)估公正的基本要求。但是，如前分析，在評(píng)估活動(dòng)中，評(píng)估的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是教育部設(shè)計(jì)和安排好的，高校、用人單位等社會(huì)主體只能被動(dòng)地接受評(píng)估，基本上排除了參與和提出建議的可能，這就造成了社會(huì)監(jiān)督基本喪失。教育部既決定怎樣評(píng)，又決定著評(píng)估結(jié)果如何，使評(píng)估很難擺脫官方立場(chǎng)及其價(jià)值偏好。實(shí)際上，教育部自己按照自己制定的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展評(píng)價(jià)，評(píng)估過(guò)程的監(jiān)督目前只能依靠評(píng)估專家的自律，這種來(lái)自自身的監(jiān)督很難杜絕腐敗現(xiàn)象滋生。另外，評(píng)估主體責(zé)任機(jī)制也沒(méi)有確立起來(lái)，如，專家組成員對(duì)于自己在評(píng)估中的越權(quán)行為、嚴(yán)重違反評(píng)估程序行為以及濫用評(píng)估權(quán)力行為等是否要承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)高校認(rèn)為評(píng)估意見(jiàn)嚴(yán)重與事實(shí)嚴(yán)重不符，損害了高校名譽(yù)乃至政府撥款、招生等利益，以及高校對(duì)評(píng)估結(jié)論感到不公，等等時(shí)，怎么救濟(jì)，現(xiàn)行法律均無(wú)明確規(guī)定。

四、優(yōu)化高校本科教學(xué)評(píng)估主體制度的立法構(gòu)想

高校本科評(píng)估法制體系的完善既是我國(guó)高等教育管理手段法治化的路徑之一，又是法治中國(guó)建設(shè)的重要體現(xiàn)。我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估雖然在現(xiàn)有法制體系下成就斐然，但固有的法制缺陷，使得評(píng)估主體亟須優(yōu)化、完善。

（一）提升立法層次，制定高校教學(xué)評(píng)估法律或行政法規(guī)

“檢討我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估制度的法律淵源可知,在本科教學(xué)評(píng)估領(lǐng)域,主要是由國(guó)家教育行政主管部門——教育部制定的各種規(guī)章，而直接由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的法律至今仍是空白，甚至由國(guó)務(wù)院制定涉及評(píng)估的行政法規(guī)都很少見(jiàn)”[6]。隨著我國(guó)國(guó)際化程度的增強(qiáng)，高等教育法治化進(jìn)程也在加快，我國(guó)高等教育將進(jìn)入蓬勃發(fā)展的新時(shí)期，由系列規(guī)章構(gòu)成的評(píng)估立法體系顯然不足以規(guī)范和調(diào)控整個(gè)本科教學(xué)評(píng)估活動(dòng)。為了促進(jìn)我國(guó)高等教育的發(fā)展，我們應(yīng)該實(shí)施以全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的法律或者是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，對(duì)高校評(píng)估加以調(diào)整，形成更高層次的評(píng)估法律體系，在全國(guó)乃至全球視域下使高校評(píng)估工作能切實(shí)反映社會(huì)發(fā)展的要求，促進(jìn)高等教育的發(fā)展。

（二）評(píng)估專家的資質(zhì)要由法律明確規(guī)定

本科教學(xué)評(píng)估法律體系,對(duì)評(píng)估專家的資質(zhì)和條件應(yīng)當(dāng)專門立法明確規(guī)定,不能隨便哪個(gè)教授或教育行政領(lǐng)導(dǎo)就能當(dāng)專家，即使是相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的教授，也要遵循一定標(biāo)準(zhǔn)，參加遴選。根據(jù)評(píng)估目的，一名教授或教育領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)至少同時(shí)具備以下條件才能成為一名合格的評(píng)估專家:1.必須是具有一線教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的資深教授，個(gè)人有良好的職業(yè)道德，保證在教學(xué)評(píng)估活動(dòng)中做到客觀、公正；2.必須是某學(xué)科領(lǐng)域的專家或教授，具有高等教育管理經(jīng)驗(yàn)，深諳高等教育發(fā)展規(guī)律，掌握高等教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；3.必須具有較強(qiáng)的分析、判斷和運(yùn)籌監(jiān)控的能力，對(duì)高等教育現(xiàn)象能做出前瞻性分析和客觀判斷，能根據(jù)數(shù)據(jù)獨(dú)立完成相應(yīng)的評(píng)估任務(wù)；等等。

（三）完善評(píng)估主體的構(gòu)成體系

我國(guó)高等教育的發(fā)展正逐步引入社會(huì)力量的參與，相應(yīng)地，對(duì)高校的評(píng)估也應(yīng)該建立主體多元化的評(píng)價(jià)體系，要建構(gòu)以教育部、高校、社會(huì)甚至學(xué)生多方參與的新型評(píng)估體系，從而更好地反映新時(shí)代高校的發(fā)展要求。教育部代表政府的價(jià)值利益，對(duì)全國(guó)高校的發(fā)展進(jìn)行管理、導(dǎo)向和協(xié)調(diào)。社會(huì)組織諸如人才市場(chǎng)、家長(zhǎng)等參與進(jìn)來(lái)，能對(duì)高校的發(fā)展方向起支持和引領(lǐng)作用。高校站在學(xué)術(shù)和教學(xué)的視角，以求自身更大更強(qiáng)，可反映其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的價(jià)值導(dǎo)向。學(xué)生參與評(píng)估能更好地反映教育發(fā)展的質(zhì)量和效果。

（四）增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，制定評(píng)估救濟(jì)法規(guī)

評(píng)估主體的責(zé)任意識(shí)要加強(qiáng)，這關(guān)乎著評(píng)估的質(zhì)量。評(píng)估專家的人選及其權(quán)利、評(píng)估程序都要立法規(guī)范。個(gè)人做出的違反評(píng)估規(guī)范的行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。建立配套的救濟(jì)法律制度,形成評(píng)估專家組內(nèi)部的責(zé)任分擔(dān)制度，把評(píng)估產(chǎn)生的責(zé)任具體到每個(gè)專家頭上，使他們彼此約束，形成共同的評(píng)估準(zhǔn)則。例如，接受評(píng)估的高校如果對(duì)評(píng)估結(jié)論有異議,或認(rèn)為高校的聲譽(yù)因不當(dāng)評(píng)估結(jié)論受到了嚴(yán)重影響，可在收到評(píng)估結(jié)論后一定時(shí)間內(nèi)書面向教育部提出復(fù)議，教育部應(yīng)當(dāng)另行組織專家組審議，必要時(shí)專家組重返高校,重新考察，并根據(jù)考察結(jié)果作出新的評(píng)估意見(jiàn)。教育部的復(fù)議決定具有最終的裁決效力。

[1]劉鳳泰.在2005 年普通高校本科教學(xué)工作水平評(píng)估研討班上的講話[EB/OL]．（2005-03-05）[2005-10-27].http://www.hainu.edu.cn/yingping/asp_hainu_show.asp?id=18082.

[2]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國(guó)方正出版社,2005:67.

[3]章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論[M].北京:法律出版社,2008:33.

[4]劉旺洪.行政法學(xué)[M].南京:南京師范大學(xué)出版社,2005:60-63.

[5]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2001:23-24.

[6]梁文永.教育評(píng)估制度的財(cái)政法解釋[J].中國(guó)法學(xué)教育研究,2007（2）:212.

【責(zé)任編輯 張慧娟】

2015-04-06

張水勇（1977—），男，河南駐馬店人，講師，研究方向：法學(xué)。

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2095-7726（2015）08-0055-03