內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍之法要素分析：最高人民法院公布的第22號指導(dǎo)案例評析

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號】1673-1883（2015）01-0085-04

收稿日期：2014-12-22

作者簡介：褚麗（1980-），女，山東棗莊人，講師，法學(xué)博士，研究方向：法學(xué)理論。

傳統(tǒng)學(xué)術(shù)界通說認(rèn)為，內(nèi)部行政行為不可訴。我國實(shí)務(wù)界對于相對人因受到內(nèi)部行政行為侵害而提起的行政訴訟，基本上采取“不予受理”做法。但是將內(nèi)部行政行為排除在司法救濟(jì)大門之外的立法規(guī)定和司法實(shí)務(wù)往往導(dǎo)致遭受內(nèi)部行政行為侵害的相對人面臨訴訟無門的無奈困境。對此，學(xué)術(shù)學(xué)界進(jìn)行了許多有價(jià)值的研究，并對內(nèi)部行政行為應(yīng)當(dāng)納入到行政訴訟受案范圍逐步達(dá)成了共識。但是我國行政審判實(shí)務(wù)界對此態(tài)度一直不鮮明，直至最高人民法院公布第5批指導(dǎo)性案例。最高人民法院公布的第22號指導(dǎo)案例“戴永高、陳守志訴安徽來安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案” [1]（以下簡稱“戴永高案”或“本案”），對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響的內(nèi)部行政批復(fù)屬于行政訴訟受案范圍。根據(jù)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，我國各級人民法院在審判類似案例時(shí)都“應(yīng)當(dāng)”參照最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)案例處理。一個不容遮蔽的問題是，對內(nèi)部行政行為進(jìn)行司法審查的法因素研究，無論理論界還是實(shí)務(wù)界都關(guān)注不多，且說法不一，尚欠深入研究。本文以最高人民法院第22號“戴永高案”為分析入口，對上述問題作一剖析。

一、第22號指導(dǎo)案例分析

（一）本案裁判理由及裁判要點(diǎn)

本案爭議的焦點(diǎn)是內(nèi)部行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍。滁州中院生效裁判認(rèn)定：盡管政府批復(fù)屬于內(nèi)部行政行為，原則上不具有可訴性。但是在本案中，來安縣人民政府作出政府批復(fù)后，直接交付有關(guān)部門依此執(zhí)行，這已經(jīng)對原土地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際的影響，同時(shí)，該原土地使用權(quán)人曾對批復(fù)提起了行政復(fù)議。該政府批復(fù)此時(shí)已經(jīng)發(fā)生了外化，外化為具體行政行為。因此，對該批復(fù)不服依法可以提起行政訴訟。

最高人民法院對于本案列出的裁判要點(diǎn)是，“地方人民政府對其所屬行政管理部門的請示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對人對該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”

（二）本案提示的訴訟規(guī)則及其變化

從本案的“裁判理由”、“裁判要點(diǎn)”中可以抽象出三個具有一般意義的法院裁判規(guī)則：其一，上下級行政機(jī)關(guān)間的報(bào)告、請示與批復(fù)、指示等行政行為，原則上屬于內(nèi)部行政行為。其二，內(nèi)部行政行為原則上不屬于法定的行政訴訟受案范圍。其三，在具體個案中，如果內(nèi)部行政行為具備“對外付諸實(shí)施、實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)”要件，內(nèi)部行政行為就會發(fā)生法律性質(zhì)的改變，轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍V的行政行為，屬于行政訴訟受案范圍。

分析本案折射出來的法院裁判規(guī)則，不難發(fā)現(xiàn)我國行政裁判規(guī)則的幾點(diǎn)變化：第一，對于行政機(jī)關(guān)批復(fù)等行政行為的性質(zhì)界定，實(shí)務(wù)界認(rèn)為“一般屬于內(nèi)部行政行為”，言外之意，有些行政批復(fù)不屬于內(nèi)部行政行為。傳統(tǒng)行政觀點(diǎn)認(rèn)為，上下級行政機(jī)關(guān)間的報(bào)告、請示與批復(fù)、指示等行政行為是內(nèi)部行政行為。我國法院在本案中進(jìn)行了法律裁判的“突圍”，沒有滿足于已有傳統(tǒng)內(nèi)部行政行為的界定，對內(nèi)部行政行為的法判斷更加自覺。第二，對于內(nèi)部行政行為是否屬于行政訴訟受理案件范圍，實(shí)務(wù)界以一種更加辯證的法律思維，謹(jǐn)慎地做出了屬于自己的現(xiàn)代法律判斷，即“原則上不屬于行政訴訟受案范圍”。第三，對于何種情況下內(nèi)部行政行為可以納入行政訴訟受案范圍，最高人民法院明確了條件標(biāo)準(zhǔn)，即內(nèi)部行政行為具備“付諸實(shí)施”、“實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)”因素，這為以后司法實(shí)踐明確了標(biāo)尺。

根據(jù)“戴永高案”裁判可知，內(nèi)部行政行為進(jìn)入行政訴訟受案范圍的基本法要素，即“付諸實(shí)施”、“實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)”。

二、現(xiàn)有法規(guī)范和學(xué)術(shù)史的梳理

司法實(shí)務(wù)中，各級法院真的會受理嗎？如何對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生“實(shí)際影響”的內(nèi)部行政行為作出正確的法判斷？其判斷標(biāo)準(zhǔn)為何？僅僅依靠個案還不能推導(dǎo)出必然結(jié)論，有必要放置于當(dāng)下制度背景下，立足現(xiàn)有法律規(guī)范和學(xué)術(shù)研究，從不同角度探析思考其細(xì)節(jié)。

（一）現(xiàn)有法律規(guī)范的分析

根據(jù)《行政訴訟法》第2條、第11條規(guī)定，行政訴訟的審查對象是“具體行政行為”。對于何謂“具體行政行為”，我國《行政訴訟法》沒有具體規(guī)定。但是，我國《行政訴訟法》第12條對不屬于行政訴訟受案范圍具體情形的列舉中，規(guī)定四種法定排除情形 ①，其中行政主體人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為雖然被排除在受案范圍之外，但是對于行政主體工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為，如上級公務(wù)員對下級發(fā)布的命令、批示、審批、批復(fù)與會議紀(jì)要等沒有明文排除。從文本解釋看，以上法條規(guī)定只涉及內(nèi)部行政行為的一部分，并非針對所有內(nèi)部行政行為。因此，以《行政訴訟法》第12條規(guī)定來判定所有內(nèi)部行政行為不可訴是沒有法律依據(jù)的。

1999年最高人民法院在《若干解釋》中對于行政訴訟審查對象進(jìn)行了修改。該解釋明確規(guī)定行政訴訟的審查對象是“行政行為”，不再是“具體行政行為”。最高人民法院法律用詞的變化，絕非偶然或無意之舉，因?yàn)樵谖覈?，司法解釋擁有與法律同等的法律效力，在進(jìn)行司法解釋時(shí)，最高人民法院往往是慎之又慎，我們有充分的理由相信，最高人民法院的用詞變化是別有用心的。

根據(jù)《若干解釋》精神，行政訴訟受案范圍是行政行為，除非法律有明確的否定性規(guī)定和禁止性規(guī)定 [2]222。這樣的主張是否成立？我們發(fā)現(xiàn)，《若干解釋》第1條第1款對行政訴訟受案范圍作了肯定的概括性規(guī)定，同時(shí)第1條第2款對不屬于受案范圍的行為類型進(jìn)行了排除規(guī)定，其中包括行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的人事決定和對相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為。分析到這里，法律規(guī)范背后的隱含意思就十分明確了，除具有人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為外，其他內(nèi)部行政行為，如果具備“對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”就應(yīng)當(dāng)屬于受案范圍。

（二）相關(guān)學(xué)術(shù)史的梳理

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,我國對于行政訴訟受案范圍規(guī)定得太窄 [3]，應(yīng)將內(nèi)部行政行為納入受案范圍。他們提出將內(nèi)部行政行為納入受案范圍的理論基礎(chǔ)主要有：權(quán)利救濟(jì)目的論 [4]；司法監(jiān)督行政論 [5]；訴權(quán)保障論等，也有學(xué)者從“以人為本”的法治新思想角度指出應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部行政行為納入受案范圍 [6]。與此同時(shí)，一些學(xué)者對國外行政訴訟受案范圍進(jìn)行了考察，指出無論是大陸法系國家,還是英美法系國家,基本上都是以行政行為而非具體行政行為作為行政訴訟或司法審查的邏輯起點(diǎn)。我國應(yīng)當(dāng)借鑒西方做法，將內(nèi)部行政行為納入受案范圍，不斷擴(kuò)大行政訴訟受案范圍 [7]232。但是，該理論持有者并沒有明確說明是所有內(nèi)部行政行為還是部分內(nèi)部行政行為納入受案范圍？如果是所有的話，在現(xiàn)有法律將具有人事管理性質(zhì)的內(nèi)部行政行為明文排除在了受案范圍之內(nèi)的制度框架下，難免有直擊現(xiàn)實(shí)的之嫌。

有學(xué)者主張將部分內(nèi)部行政行為納入受案范圍。其中，較為主流的觀點(diǎn)是主張將“外化”的內(nèi)部行政行為納入受案范圍。查閱現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，與“外化”相關(guān)的理論學(xué)說大體有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)部行政行為欲納入受案范圍，需通過“公權(quán)力”外化，對相對人產(chǎn)生實(shí)際的行政效力 ②。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：所謂“內(nèi)部行為外部化”，其實(shí)是對那些貌似內(nèi)部行為而實(shí)為外部行為進(jìn)行甄別的一種說法罷了，根本就不存在內(nèi)部行為外部化的情形 [8]81-82。

無論“外化”的內(nèi)部行政行為是“真”內(nèi)部行政行為還是“假”內(nèi)部行政行為，要使得“外化”內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍，就必須滿足“外化”、“權(quán)力行使”、“外部效果”等法條件。遺憾的是，上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)太過概括。

三、內(nèi)部行政行為納入受案范圍的法要素

（一）內(nèi)部行政行為納入受案范圍應(yīng)具備的法要素分析

無論審判實(shí)務(wù)還是學(xué)說觀點(diǎn)，都在試圖揭示內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍的法要素 [9]。我們可以從中提煉基本“關(guān)鍵詞”：外化；行政職權(quán)的行使；“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”。但是，一項(xiàng)法理論要達(dá)致自洽與邏輯的周延，僅有理論假設(shè)是不夠的，同樣，僅有審判實(shí)務(wù)的驗(yàn)證亦是不夠的。對于內(nèi)部行政行為納入受案范圍應(yīng)具備的法要素，尚需更小心地求證。

在整理已有成果的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，內(nèi)部行政行為是否納入受案范圍關(guān)鍵在于審查其對行政相對人的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響。上級行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)、針對特定對象對下級所作的批復(fù)、指示、指令、責(zé)令以及會議紀(jì)要等內(nèi)部行政行為，雖然不是以外部相對人為直接相對人，但是如果該內(nèi)部行政行為具有導(dǎo)致下級為或不為某種行為的強(qiáng)制力或拘束力，且對外部相對人的權(quán)利享有和義務(wù)承擔(dān)事項(xiàng)已經(jīng)產(chǎn)生或?qū)a(chǎn)生必然的、確定的法律影響。換句話說，內(nèi)部行政行為如果實(shí)際影響到了外部相對人的合法權(quán)益，該內(nèi)部行政行為應(yīng)該就具有可訴性。

筆者之所以主張?jiān)谂卸▋?nèi)部行政行為可訴性時(shí)將“外化”、“行政職權(quán)的行使”等因素排除，保留“相對人權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”這一要素，基于如下兩方面考慮：

一方面，外化因素和行政職權(quán)的行使因素都內(nèi)隱在權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響因素上。何謂“外化”，學(xué)術(shù)界鮮有論及。審判實(shí)務(wù)中的“外化”都是由國家機(jī)關(guān)通過一定的方式顯現(xiàn)給特定對象人的行為 [10]。言外之意，“外化”被界定為行機(jī)關(guān)依職權(quán)“主動”外化。如果相對人通過不正當(dāng)途徑，如私下打聽、竊取等方式獲得，則不屬于“外化” [11]。如果我們一旦認(rèn)可是行政主體依照職權(quán)的“外化”的話，問題就出來了。到底做出內(nèi)部行為的行為行政主體有權(quán)“外化”，還是其他行政主體亦有權(quán)“外化”？第22號指導(dǎo)案例“戴永高案”中，批復(fù)是來安縣人民政府作出的，其并未向相對人送達(dá)，而是經(jīng)由來安縣國土資源行政主管部門，最終由來安縣土地儲備中心直接付諸實(shí)施，實(shí)現(xiàn)外部化。可見，作出內(nèi)部行政行為的行政主體與“外化”內(nèi)部行政行為的主體并不同。既然“外化”主體不定，何來依行政職權(quán)“外化”？“行政職權(quán)的行使”這一要素就顯得多余。再說，如若相對人不知曉內(nèi)部行政行為，相對人何以判斷其權(quán)利義務(wù)是否受到影響？因此，“外化”因素不是判斷內(nèi)部行政行為納入受案范圍的必需要素。

另一方面，是否對相對人產(chǎn)生“權(quán)利義務(wù)影響”法效果的判斷不僅必要，而且容易分辨。以內(nèi)部行政行為是否對相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)來判定內(nèi)部行政行為是否可訴，有助于統(tǒng)一內(nèi)部行政行為可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)，亦有助于更好地理解貫徹行政訴訟目的、切實(shí)保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的考慮。

（二）“相對人權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”要素的解讀

相對人的“權(quán)利義務(wù)”其實(shí)就是指相對人的“合法權(quán)益”。我國《行政訴訟法》第2條“合法權(quán)益”條款與《若干解釋》第1條“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”條款以及第12條“法律上的利害關(guān)系”條款，在本質(zhì)上是一致的 [12]?！皺?quán)利”的外延很廣，包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)利和自由等等。“合法權(quán)益”不僅包括法律明確規(guī)定的權(quán)利，也包括法律認(rèn)可的其他正當(dāng)利益，比如“北京創(chuàng)基物業(yè)管理有限公司訴北京市海淀區(qū)人民防空辦公室行政處罰案” ③中，法院裁判就保護(hù)了相對人的信賴?yán)妗?/p>

關(guān)于“實(shí)際影響”，學(xué)界有以下三種觀點(diǎn)：第一種主張認(rèn)為，“行政行為只要對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響即具有可訴性，不必要求產(chǎn)生法律效果?！?[2]282第二種主張認(rèn)為，“實(shí)際影響”是具體行政行為給相對人導(dǎo)致的利害關(guān)系一種表達(dá) [13]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”條款應(yīng)該取消，因?yàn)?，法院未進(jìn)行審查之前無法決定行政行為是否產(chǎn)生了實(shí)際影響 [14]146-147。

以上三種觀點(diǎn)雖有一定道理，但有不周延之處。第一種主張所稱的“實(shí)際影響”其實(shí)就是不利后果，它基本排除了“實(shí)際影響”包含“法律效果”。該主張值得商榷，因?yàn)閷?shí)際影響應(yīng)該包括但不限于法律效果，權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響的范圍應(yīng)當(dāng)大于法律效果統(tǒng)攝范圍。第二種觀點(diǎn)將“實(shí)際影響”理解為是具體行政行為給相對人導(dǎo)致的利害關(guān)系，這就排除了內(nèi)部行政行為納入受案范圍的可能性。第三種主張把“實(shí)際影響”等同于“事實(shí)效果”。但是實(shí)際影響包括已經(jīng)產(chǎn)生的客觀影響，也包括可能產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)影響，否則有違立法本意與客觀公正。

鑒于此，本文認(rèn)為，“實(shí)際影響”不僅包括對相對人造成的既有客觀發(fā)生的影響，也包括將來可能發(fā)生的不利影響；“實(shí)際影響”包括行政行為本身的法律效果，但不限于該法律效果。

四、結(jié)語

通過個案去激活法規(guī)范，是一項(xiàng)十分有意義的法律制度實(shí)踐。本案例評析的作用，首先在于析出法院通過第22號指導(dǎo)案例作為我國行政法律規(guī)定的權(quán)威性解釋而確立或提示的內(nèi)部行政行為納入受案范圍的裁判規(guī)范，同時(shí)對內(nèi)部行政行為納入受案范圍的裁判規(guī)范及相關(guān)學(xué)說予以梳理界說，最后指出，內(nèi)部行政行為進(jìn)入受案范圍應(yīng)具備的法律要素。通過這種深入的具體研究，我們盡可能地把我國指導(dǎo)性案例制度非常重要卻又模糊含混的概念具體化到形象或直觀的層次去加以把握。