如何破解低效用地困局

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國(guó)正在面臨用地需求持續(xù)增長(zhǎng)和土地資源逼近極值的雙重壓力，建立最嚴(yán)格的集約用地、管地制度已經(jīng)刻不容緩。這也成為1月15日召開的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議的重要議題之一。

記者近日在上海、重慶、浙江等多個(gè)省區(qū)市調(diào)研了解到，受到發(fā)展水平的限制和“GDP至上”的政績(jī)觀影響，一些地方節(jié)約集約用地的主動(dòng)性不夠強(qiáng)，尤其作為用地主體的企業(yè)，節(jié)約用地動(dòng)力不足。一些地方的建設(shè)用地已逼近耕地紅線，土地利用總體規(guī)劃底線面臨挑戰(zhàn)。

土地開發(fā)已經(jīng)到了“喉嚨口”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)960萬平方公里的陸地國(guó)土上，適宜進(jìn)行大規(guī)模、高度工業(yè)化開發(fā)的國(guó)土面積只有約180萬平方公里。與此同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化每年將保持1個(gè)百分點(diǎn)左右增長(zhǎng)，每年新增城鎮(zhèn)人口在1400萬左右，按人均100平方米建設(shè)用地計(jì)算，每年需要新增1400平方公里城市建設(shè)用地。特殊的資源國(guó)情和特定的發(fā)展階段已經(jīng)決定了土地節(jié)約集約利用是我國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)選擇。

在土地資源約束加大和土地需求持續(xù)擴(kuò)張的雙重壓力下，許多地方的建設(shè)用地已逼近極值。地處東部的上海市是建設(shè)用地資源最為緊缺的地區(qū)之一。上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)莊少勤介紹，全市所有地方的土地都已經(jīng)到了“喉嚨口”了，未來還有11400公頃可用，如果按以前每年新增建設(shè)用地4500公頃來計(jì)算，兩三年就用完了。

在中部地區(qū)，湖南省益陽市赫山區(qū)國(guó)土資源分局副局長(zhǎng)何立林說：“從赫山區(qū)目前建設(shè)用地儲(chǔ)備資源看，按現(xiàn)在每年200公頃新增建設(shè)用地計(jì)算，還能干五六年就要逼近耕地紅線了?！?/p>

內(nèi)蒙古自治區(qū)情況也不樂觀。按照土地利用總體規(guī)劃，全區(qū)到2020年建設(shè)用地總規(guī)模預(yù)期達(dá)到162.28萬公頃，而到2013年底實(shí)際已達(dá)156.58萬公頃，剩余空間5.7萬公頃。按每年需求量3萬公頃計(jì)算，2015年后將無規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)?？捎?。

與此同時(shí)，我國(guó)土地資源粗放利用的狀況尚未根本轉(zhuǎn)變。據(jù)測(cè)算，中國(guó)的國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度（每平方公里土地上承載的GDP）約為美國(guó)的1/2，日本的1/18。

節(jié)約集約用地呈現(xiàn)三大特點(diǎn)

一是東部緊、中西部松。記者走訪發(fā)現(xiàn)，由于土地資源約束趨緊、供需矛盾較為緊張，東部地區(qū)的土地節(jié)約集約意識(shí)普遍較強(qiáng)，對(duì)于土地利用的要求更為嚴(yán)格。例如，上海已經(jīng)規(guī)定，從現(xiàn)在到2020年，城市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?226平方公里內(nèi);2020年以后，將實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?！傲阍鲩L(zhǎng)”。與之相比，中西部地區(qū)雖然也采取了一些措施促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，但總體而言主動(dòng)性還不強(qiáng)，在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時(shí)“手也偏松”。2012年度國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)顯示，中、西部地區(qū)的工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度僅為東部地區(qū)的一半。記者在一些中西部省份采訪時(shí)，不少基層干部也表示：“土地在中西部還不是那么緊張，可以騰挪建設(shè)的空間很大，而且現(xiàn)在正處于建設(shè)發(fā)展時(shí)期，還顧不上談節(jié)約集約用地的問題。”

二是政府熱、企業(yè)冷。從2008年至今，國(guó)務(wù)院和國(guó)土部已先后出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等多個(gè)文件，明確了各級(jí)國(guó)土部門在節(jié)約集約用地方面的具體職責(zé)。但作為主要用地主體的企業(yè)，節(jié)約集約用地的主動(dòng)性還不夠強(qiáng)。一些已經(jīng)開始想辦法提高存量土地利用效率的工業(yè)企業(yè)承認(rèn)，如果不是當(dāng)?shù)赜玫貙?shí)在緊張，又不能搬到中西部去，企業(yè)可能也不會(huì)考慮集約用地的問題。

三是標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)、監(jiān)管弱。以工業(yè)用地出讓為例，按照國(guó)家規(guī)定，單位用地投資產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率、建筑密度等都有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。但記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際的土地利用中仍有不少地方達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。究其原因，有的是考慮到招商引資需要而“不想管”，有的是缺乏供后土地利用的具體數(shù)據(jù)而“管不了”，甚至在明知存在土地閑置的情況下，也因?yàn)榉N種原因而難以收回。

深層癥結(jié)制約用地思路轉(zhuǎn)變

受到發(fā)展水平的限制和“GDP至上”的政績(jī)觀影響，一些地區(qū)在招商引資時(shí)放松了節(jié)約集約用地的要求。記者在湖南、重慶等中西部地區(qū)采訪時(shí)，一些基層干部甚至表示，決不能因?yàn)闆]有達(dá)到土地集約標(biāo)準(zhǔn)這種“小事”，就耽誤了招商引資的“大事”。

部分地方對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴也不利于提高節(jié)約集約用地的水平。原國(guó)家土地副總督察甘藏春曾在一次會(huì)議上談到，土地財(cái)政是一個(gè)客觀事實(shí)，但目前我國(guó)的土地財(cái)政主要依賴擴(kuò)大新增建設(shè)用地規(guī)模，通過土地出讓來獲取收益，地方政府主要的建設(shè)資金來源于土地出讓收入，這樣客觀上促使了多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，犧牲了子孫后代的利益。

目前的評(píng)價(jià)考核體系不夠完善，缺乏有力的激勵(lì)約束機(jī)制，也影響了節(jié)約集約用地的落實(shí)。不少國(guó)土干部反映，現(xiàn)有的節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)是由國(guó)土部來主導(dǎo)，評(píng)價(jià)的對(duì)象主要是下級(jí)國(guó)土部門，實(shí)際工作也主要由地方國(guó)土部門負(fù)責(zé)。一些參與節(jié)地評(píng)價(jià)的專家認(rèn)為，節(jié)約集約用地的主體責(zé)任還在地方政府，目前的評(píng)價(jià)方式很難體現(xiàn)這種責(zé)任。黑龍江省牡丹江市國(guó)土局局長(zhǎng)趙剛坦言：“現(xiàn)在土地怎么用還是要看政府主要領(lǐng)導(dǎo)，如果沒有一票否決的責(zé)任追究機(jī)制，即使有好的節(jié)約政策也難以發(fā)揮作用?！眹?guó)土部人力資源中心副主任、國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建指導(dǎo)處處長(zhǎng)孫習(xí)穩(wěn)也認(rèn)為，應(yīng)將土地節(jié)約集約利用程度作為一項(xiàng)考核指標(biāo)納入干部評(píng)價(jià)考核體系。

“節(jié)約集約用地不是國(guó)土部門一家的事。”中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院土地利用規(guī)劃評(píng)審中心副主任左玉強(qiáng)認(rèn)為，節(jié)約用地是一個(gè)綜合性問題，而不是單純的土地利用問題，僅靠單個(gè)部門很難推動(dòng)，目前節(jié)約集約用地之所以還面臨種種障礙，正是因?yàn)闆]有形成合力。未來需要建立起以政府為主導(dǎo)、部門之間相互協(xié)調(diào)、社會(huì)公眾廣泛參與的“共同責(zé)任”機(jī)制，明確各級(jí)政府、各部門、各行業(yè)在推進(jìn)節(jié)約集約用地中的責(zé)任，各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)節(jié)約集約用地各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查和執(zhí)法，保證和促進(jìn)各項(xiàng)措施落地。（據(jù)《瞭望》新聞周刊）