周其仁：城鄉(xiāng)一體化漸進(jìn)式改革

現(xiàn)在奔小康的時(shí)候關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，老鄉(xiāng)要看農(nóng)村的制度，看農(nóng)村這個(gè)市場(chǎng)配置資源發(fā)揮了多大程度的作用。而要發(fā)揮作用，基礎(chǔ)的工作要完成，這就是產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)。

從自留地到包產(chǎn)到戶

我今天講的題目是“確權(quán)+流轉(zhuǎn)是配置農(nóng)村資源的基石”。市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)是這兩點(diǎn)：一是把權(quán)力劃清楚；二是權(quán)力在市場(chǎng)價(jià)格引導(dǎo)下開(kāi)始發(fā)生變化，從利潤(rùn)低、效率低的轉(zhuǎn)成利潤(rùn)高、效率高。

追溯最早的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，我的看法是饑荒之后出現(xiàn)的中央經(jīng)濟(jì)政策，周恩來(lái)總理制定的恢復(fù)自留地。原來(lái)認(rèn)為越大越好，都放進(jìn)去才對(duì)。通過(guò)一次教訓(xùn)才發(fā)現(xiàn)，全放進(jìn)去固然有放進(jìn)去的好處，但也會(huì)有意想不到的后果。留一塊土地給農(nóng)民，自留地就是這樣來(lái)的。它是一個(gè)兼容的東西，所有權(quán)還是集體的，但是使用權(quán)永遠(yuǎn)給農(nóng)民家庭，由農(nóng)民控制種什么，由他支配種出來(lái)的東西。自留地開(kāi)啟了中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制以后，要重新調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一個(gè)階段。

這種現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)讓我們的觀念發(fā)生了變化，才提出今天會(huì)議的主題——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著生產(chǎn)力發(fā)展，這個(gè)產(chǎn)權(quán)制度還會(huì)調(diào)整，還會(huì)變化。這是我想利用過(guò)去的歷史經(jīng)驗(yàn)講的第一點(diǎn)。

1961年和1962年，安微、貴州搞了一些包產(chǎn)到戶，因?yàn)殡y以接受這些觀念，搞了一段時(shí)間又收回了，但是給部分地區(qū)的社員和干部留下了經(jīng)驗(yàn)，把土地包給農(nóng)民，把種地的權(quán)利落實(shí)到戶，打糧食可以增產(chǎn)，這是我們建國(guó)以來(lái)農(nóng)村的實(shí)踐，也慢慢變成建國(guó)以后農(nóng)村的思維方式。

到1977年和1978年，又發(fā)生包產(chǎn)到戶的時(shí)候，情況就有所不同，波及面特別大。安徽、四川很多落后地區(qū)，隨后中部地區(qū)，最后是發(fā)達(dá)地區(qū)，都開(kāi)始搞產(chǎn)權(quán)改革。上層建筑發(fā)生了變化，我們的觀念以實(shí)事求是為重要綱領(lǐng)，不是從教條出發(fā)，而是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)。

哪條產(chǎn)權(quán)制度安排是合理的？當(dāng)年小崗村的創(chuàng)造不是寫(xiě)文件的同志把它寫(xiě)進(jìn)文件的，而是底層不這么走不行。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)到今天對(duì)中國(guó)還非常重要。完全靠寫(xiě)出來(lái)的東西很難生根，底下碰出來(lái)的東西才有旺盛的生命力。到今天我們?nèi)砸兄x小崗村農(nóng)民當(dāng)年的創(chuàng)造，當(dāng)然我們還要感謝上層建筑完成這個(gè)變革，使它合法化的所有同志。當(dāng)然領(lǐng)頭的是鄧小平同志，“適合生產(chǎn)力發(fā)展的，不符合法律規(guī)定的而讓它合法起來(lái)”，這是他在1962年說(shuō)的。十一屆三中全會(huì)時(shí)候說(shuō)不可以包產(chǎn)到戶，到1979年4月就開(kāi)始松動(dòng)，先是落后地區(qū)、貧困地區(qū)可以開(kāi)一個(gè)口子。這個(gè)口子越開(kāi)越大，通過(guò)文件把產(chǎn)權(quán)改革覆蓋整個(gè)中國(guó)。

杜老（杜潤(rùn)生）前不久去世了，他在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中做出了重大貢獻(xiàn)。他的貢獻(xiàn)不是發(fā)明包產(chǎn)到戶，是在農(nóng)村政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓底層的經(jīng)驗(yàn)合法化，讓底層的經(jīng)驗(yàn)反映進(jìn)中央的文件，讓中央的權(quán)威給改革護(hù)航。

大概上世紀(jì)90年代以后，農(nóng)村改革基本上就停了。為什么停了？首先動(dòng)力機(jī)制變了。剛才講餓的不行逼出來(lái)的改革。那么，吃飯問(wèn)題解決了為什么還要改？這是當(dāng)時(shí)留下的問(wèn)題。第二，產(chǎn)權(quán)改革的含義在思想、理論層面沒(méi)有高度統(tǒng)一。另外，小平南巡以后，城市的開(kāi)放大步向前，農(nóng)村相對(duì)來(lái)說(shuō)變得不太重要了。今天來(lái)看，農(nóng)村改革開(kāi)頭是領(lǐng)先的。但是從市場(chǎng)配置資源的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，城市進(jìn)入市場(chǎng)的資源比例高，農(nóng)村很多資源還沒(méi)有正式進(jìn)入市場(chǎng)，相對(duì)落后。所以現(xiàn)在奔小康的時(shí)候關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，老鄉(xiāng)要看農(nóng)村的制度，看農(nóng)村這個(gè)市場(chǎng)配置資源發(fā)揮了多大程度的作用。而要發(fā)揮作用，基礎(chǔ)的工作要完成，這就是產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)。

還有哪些問(wèn)題沒(méi)有解決？

現(xiàn)在來(lái)看，包產(chǎn)到戶以后，農(nóng)村制度框架建立起來(lái)。但有兩個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決。第一，這套適應(yīng)生產(chǎn)力的制度到后來(lái)長(zhǎng)久不變，其實(shí)還沒(méi)有完全做到。一些力量還在讓它變，這是一個(gè)要解決的問(wèn)題。第二，資源在農(nóng)戶和集體手里，沒(méi)有充分流轉(zhuǎn)起來(lái)。沒(méi)有按照市場(chǎng)要求，不斷把資源轉(zhuǎn)到利用效率高的組織和人的手里。這樣，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)潛力釋放就受到了阻礙。

目前解決這兩個(gè)問(wèn)題都有一定的難度。我先講第一個(gè)問(wèn)題，什么叫長(zhǎng)久不變沒(méi)有落實(shí)。今天已經(jīng)沒(méi)有人從意識(shí)形態(tài)層面讓農(nóng)村再去吃大鍋飯，現(xiàn)在的問(wèn)題在底下，農(nóng)村家庭人口變了以后，要不要調(diào)地。這是包產(chǎn)到戶以后一直沒(méi)有解決的問(wèn)題。調(diào)地，長(zhǎng)久不變就變成空談。不調(diào)，很多農(nóng)民覺(jué)得不公平，我們家孩子多，娶了媳婦，他們家老人走了，女兒嫁出去了。這種情況下，地到底動(dòng)不動(dòng)？

其實(shí)在上世紀(jì)80年代中后期就做過(guò)實(shí)驗(yàn)。貴州湄潭不斷調(diào)地，弄出一個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目，增人不增地，減人不減地，土地承包全以家庭為單位控制起來(lái)。當(dāng)年的湄潭，有很多山林、荒坡資源，家庭邊界不動(dòng)，有助于人們開(kāi)發(fā)農(nóng)耕地以外的資源。2010年我回湄潭看了一下，堅(jiān)持25年不變，增人不增地，減人不減地，家庭人口多了就開(kāi)發(fā)荒山荒坡，把長(zhǎng)久不變做得很堅(jiān)決。

把農(nóng)業(yè)土地邊界劃清楚以后，會(huì)迫使我們的資源往外走。如果永遠(yuǎn)調(diào)地，人就會(huì)永遠(yuǎn)圍著土地打算盤。這個(gè)實(shí)踐證明是成功的，并且寫(xiě)進(jìn)了2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，承包期間不能動(dòng)地，不能調(diào)地，農(nóng)戶永遠(yuǎn)享受農(nóng)村土地的使用、經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是我們國(guó)家還有另外的法律，比如說(shuō)憲法中關(guān)于村民自治內(nèi)容，在一些地方，承包土地多數(shù)農(nóng)民說(shuō)要調(diào)還得調(diào)。從全國(guó)看，兩法并用，一是湄潭法，增人不增地，減人不減地；二是人口多了，用這樣那樣的辦法調(diào)地。

現(xiàn)在分析，土地經(jīng)常調(diào)整以后怎么樣？搞規(guī)模經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資本過(guò)來(lái)簽約，而土地過(guò)兩天要調(diào)整，這怎么簽約。土地邊界不清楚，約束就靠不住，資本就不敢來(lái)。

第二個(gè)大問(wèn)題，我們的土地流轉(zhuǎn)滯后，土地轉(zhuǎn)讓更加滯后。為什么？鄧小平南巡以后，工業(yè)化、城市化高歌猛進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力流失，兩億多人出去了。現(xiàn)在的問(wèn)題是，人走了，其他的資源沒(méi)有相應(yīng)的動(dòng)起來(lái)。這決定了農(nóng)村的勞動(dòng)力走不遠(yuǎn)、走不長(zhǎng)。農(nóng)民人在城里住地下室，家里房子空著，地空著，兩頭資源都沒(méi)有好好利用。很多農(nóng)民他家里有房有地，這個(gè)房子和地能不能轉(zhuǎn)？按市場(chǎng)配置資源，農(nóng)村的房在法律上沒(méi)有允許進(jìn)市場(chǎng)。我們還有一些文件規(guī)定，城里人不準(zhǔn)購(gòu)買農(nóng)村的物業(yè)。在我看來(lái)，這個(gè)道理說(shuō)不清楚。你讓他買，農(nóng)民就有錢了，可以幫助農(nóng)民進(jìn)城，帶孩子上學(xué)，可以租好的房子。

現(xiàn)在我們的農(nóng)業(yè)GDP占比約10%，江蘇不到8%，上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)GDP占0.5%，跟英國(guó)一個(gè)水平。未來(lái)趨勢(shì)是農(nóng)業(yè)份額會(huì)越來(lái)越少，大量勞動(dòng)力出不去，大量勞動(dòng)力粘在那塊土地上，將來(lái)的城鄉(xiāng)收入是平衡不了的。一定要讓農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)更加流暢，要流暢，那農(nóng)村其他的資源也要流轉(zhuǎn)起來(lái)，沒(méi)有這個(gè)力量，光靠財(cái)政去補(bǔ)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是補(bǔ)不長(zhǎng)的?，F(xiàn)在財(cái)政上已經(jīng)有困難了，農(nóng)村補(bǔ)貼難以持久，最后還是要靠市場(chǎng)原則讓農(nóng)民富起來(lái)。其中一個(gè)重要的方向，就是讓農(nóng)民轉(zhuǎn)向收入更高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、地塊和城市。

確權(quán)+流轉(zhuǎn)才能讓市場(chǎng)起作用

讓市場(chǎng)起作用，確權(quán)要放到前面去，確權(quán)完成以后包括流轉(zhuǎn)權(quán)。你看中國(guó)古人的詞：契約，先得有一個(gè)契，這個(gè)就是房產(chǎn)證、土地證。我在成都調(diào)查的時(shí)候，農(nóng)民提出問(wèn)題，城里人都有房產(chǎn)證，農(nóng)村這么多房為什么沒(méi)有證？這個(gè)證是干什么的？這個(gè)證是保護(hù)你的財(cái)產(chǎn)權(quán)利邊界，按照你的意志，市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)配置資源。先有契，后面再有約，這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

普遍確權(quán)，每一個(gè)農(nóng)戶家庭，森林、耕地、宅基地、房屋都頒了證。確權(quán)頒證本身不是經(jīng)濟(jì)學(xué)上有意義，而是在社會(huì)、政治、民主方面都有重要的意義。

有了權(quán)以后找合作方，城里人有很多人到農(nóng)村蓋房子，你出錢我出地。市委市政府就做一件事，外面的錢進(jìn)去，先把農(nóng)民的抗震房子建好以后再建休閑的房子。最后不是一兩個(gè)村，而是一大片。我認(rèn)為這是中國(guó)底層這些年創(chuàng)造的非?？少F的經(jīng)驗(yàn)，光靠財(cái)政建新農(nóng)村，建不了多少，普遍起作用非常難。

今天在座的所有出過(guò)國(guó)的同志都會(huì)知道，現(xiàn)在外國(guó)的城市已經(jīng)不讓我們羨慕了，中國(guó)城市修的比很多外國(guó)城市都漂亮。但是，外國(guó)的農(nóng)村讓我們臉紅。2020年，我們做不到中國(guó)的農(nóng)村和外國(guó)農(nóng)村達(dá)到一個(gè)水平。城市周圍的農(nóng)村建好可以做到，路徑就是城鄉(xiāng)之間資源的分享。規(guī)劃師、服務(wù)員下去了，工程師、設(shè)計(jì)師也下去了，這些力量不到農(nóng)村去，農(nóng)村怎么漂亮起來(lái)。光靠農(nóng)民的物理學(xué)和農(nóng)民的審美觀是不夠的，一定要城鄉(xiāng)打通利用。我看了成都的實(shí)踐以后，對(duì)農(nóng)村的未來(lái)增加了信心。

改變征地制度的確很難，今天一下子把它完全改過(guò)來(lái)，我認(rèn)為也做不到。但漸進(jìn)改革是可能的，是做得到的。