“國(guó)家所有”的憲法規(guī)范分析——以“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”和“自然資源國(guó)家所有”的類(lèi)型分析為例

李忠夏

一、“國(guó)家所有”的規(guī)范分析背景

在目前的憲法學(xué)研究中，“國(guó)家所有”條款并未得到足夠重視，盡管前幾年因“烏木案”和“風(fēng)光立法案”〔1〕風(fēng)光立法案：2012年6月14日，黑龍江省第十一屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議審議通過(guò)了《黑龍江氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》，其中規(guī)定企業(yè)探測(cè)開(kāi)發(fā)風(fēng)能及太陽(yáng)能資源必須經(jīng)過(guò)氣象部門(mén)批準(zhǔn)，氣候資源屬國(guó)家所有；烏木案：2012年春節(jié)，四川彭州農(nóng)民吳高亮在自家門(mén)口的河道邊發(fā)現(xiàn)七根陰沉木（烏木），最大的長(zhǎng)約34米，直徑約1．5米，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為該批烏木是地下埋藏物屬國(guó)家所有，并獎(jiǎng)勵(lì)吳高亮7萬(wàn)元，后經(jīng)中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院鑒定，該批烏木是“金絲楠木”，價(jià)值千萬(wàn)，吳高亮認(rèn)為烏木應(yīng)屬自己所有。這兩個(gè)案件而有學(xué)者開(kāi)始討論自然資源國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題，并試圖建構(gòu)起憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”，但此類(lèi)分析一方面想當(dāng)然地從憲法中的“國(guó)家所有”條款和物權(quán)法中的“國(guó)家所有權(quán)”直接推出憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”，〔2〕有關(guān)這方面的研究可參見(jiàn)馬俊駒：《國(guó)家所有權(quán)的基本理論與立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第4期；稅兵：《自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；徐祥民：《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；王旭：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期；討論土地國(guó)家所有時(shí)涉及國(guó)家所有權(quán)的文章包括：程雪陽(yáng)：《論“城市的土地屬于國(guó)家所有”的憲法解釋》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期；肖澤晟：《憲法意義上的國(guó)家所有權(quán)》，載《法學(xué)》2014年第5期。從而錯(cuò)誤地將“國(guó)家所有”與《憲法》第13條的“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”嫁接在一起，忽視了“國(guó)家所有”與“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”在本質(zhì)上的不同，并使“國(guó)家所有”從《憲法》第12條“公共財(cái)產(chǎn)”的規(guī)范體系中脫離；另一方面，幾乎所有的分析都未能就“國(guó)家所有”的規(guī)范建構(gòu)進(jìn)一步充分展開(kāi)，這也導(dǎo)致現(xiàn)有文章實(shí)際上并未直接回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中圍繞“國(guó)家所有”所出現(xiàn)的詰難，這也構(gòu)成本文寫(xiě)作的初衷。

從“烏木案”和“風(fēng)光立法案”這兩個(gè)案件中，可發(fā)現(xiàn)圍繞“國(guó)家所有”存在的爭(zhēng)議是：1）“國(guó)家所有”條款建構(gòu)的是“國(guó)家”排斥私人侵害的請(qǐng)求權(quán)（憲法上“公共財(cái)產(chǎn)”的范疇），還是“國(guó)家”排斥國(guó)家公權(quán)力侵害的請(qǐng)求權(quán)（憲法上的國(guó)家所有權(quán)）？2）“國(guó)家所有”之財(cái)產(chǎn)是否絕對(duì)排斥私人使用，這是“河中取水”的難題；〔3〕柳經(jīng)緯：《我家住在小河邊》，載《法學(xué)家茶座》第19輯，山東人民出版社2008年版；林來(lái)梵：《取水難題：菊花的困惑》，載《法制資訊》2008年第6期。3）“國(guó)家”對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的利用是否應(yīng)受到特定限制？第一個(gè)問(wèn)題解決的是憲法中“國(guó)家所有”條款的規(guī)范屬性問(wèn)題，是應(yīng)納入到《憲法》第13條的“私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”范疇，還是應(yīng)納入到《憲法》第12條的“公共財(cái)產(chǎn)”范疇；第二個(gè)問(wèn)題解決的是個(gè)體對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)，尤其是自然資源和土地，究竟享有何種權(quán)利，其基礎(chǔ)是什么，其限度又是什么（畢竟“國(guó)家所有”條款的設(shè)立本身就是為了防止個(gè)體的非理性使用）；第三個(gè)問(wèn)題解決的是“國(guó)家”應(yīng)如何“合理利用”國(guó)有財(cái)產(chǎn)，這個(gè)問(wèn)題在目前中國(guó)尤其需要解決，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中存在著“國(guó)家”為了經(jīng)濟(jì)利益自己或者許可第三人開(kāi)發(fā)“自然資源”、為了公共利益或者商業(yè)利益進(jìn)行土地征收和房屋拆遷、國(guó)有企業(yè)過(guò)于沉迷于純粹盈利而忽視自身所應(yīng)負(fù)擔(dān)的公共任務(wù)等復(fù)雜情況，所有這些都引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，亟需給出法律層面上的回應(yīng)。

本文重在解決前述三個(gè)問(wèn)題中的后兩個(gè)，對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，即憲法上“國(guó)家所有權(quán)”的問(wèn)題，將另行撰文。但需要交代的是：從憲法語(yǔ)義、“國(guó)家”（公法人）的基本權(quán)利主體地位、憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性與功能（目的解釋）、“八二憲法”的歷史變遷（對(duì)《憲法》第12條“私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”與《憲法》第13條“公共財(cái)產(chǎn)”的影響）與體系結(jié)構(gòu)等幾個(gè)方面分析可以得出，憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”無(wú)疑是一場(chǎng)“美麗的誤會(huì)”。憲法中的“國(guó)家所有”條款（《憲法》第7、9、10、12、16條）應(yīng)置于“公共財(cái)產(chǎn)”的框架下解讀，而非與《憲法》第13條的“私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”條款聯(lián)系在一起，否則就會(huì)出現(xiàn)一些令人難以解釋的邏輯混亂。比如有學(xué)者試圖在“國(guó)家所有”方面建構(gòu)“憲法所有權(quán)－民法所有權(quán)”的雙階構(gòu)造，以圖通過(guò)“憲法所有權(quán)”實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家占有、收益、處分的一種約束，甚至將其解讀為“國(guó)家的基本義務(wù)”，〔4〕參見(jiàn)前注〔2〕，稅兵文。這顯然瓦解了一直以來(lái)人們對(duì)基本權(quán)利的認(rèn)知；還有學(xué)者通過(guò)其他方式論證憲法“國(guó)家所有權(quán)”的成立，并因此而保障公民附著于“國(guó)家所有”之物的利益；有的學(xué)者認(rèn)為由于“國(guó)家”不能等同于“政府”，因此“國(guó)家所有權(quán)”不能限縮為“政府所有權(quán)”，應(yīng)該從“國(guó)家所有權(quán)”中推導(dǎo)出政府的責(zé)任與義務(wù)；〔5〕該觀點(diǎn)的問(wèn)題在于將國(guó)家視為是無(wú)形的，反而使得“國(guó)家所有權(quán)”失去了作為權(quán)利的存在意義，并且將“國(guó)家所有權(quán)”的邏輯等同于“國(guó)家主權(quán)”，造成了權(quán)利與權(quán)力邏輯上的混淆，參見(jiàn)前注〔2〕，肖澤晟文。而有的學(xué)者則相反，認(rèn)為“國(guó)家雖然不能成為基本權(quán)利的主體”，但“國(guó)家機(jī)構(gòu)”卻可以?！?〕該觀點(diǎn)的問(wèn)題在于對(duì)“公法人基本權(quán)利主體地位”問(wèn)題未能深入分析，輕率得出“國(guó)家機(jī)構(gòu)可以成為基本權(quán)利主體”的結(jié)論，反而忽視國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的侵權(quán)不應(yīng)從權(quán)利角度，而應(yīng)從“超越權(quán)限”角度加以理解的常識(shí)，參見(jiàn)前注〔2〕，馬俊駒文。無(wú)論采用何種論證模式，其目的都在于對(duì)國(guó)家公權(quán)力施加一定的限制，要從“權(quán)利”牽強(qiáng)附會(huì)地推導(dǎo)出“責(zé)任”，并且未能深入探討基本權(quán)利的屬性、憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的意義與功能以及“國(guó)家所有”條款在憲法體系中的地位（歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重維度），不可避免會(huì)產(chǎn)生一些概念和邏輯上的混亂。

盡管從“公法人的基本權(quán)利主體”〔7〕關(guān)于“公法人的基本權(quán)利主體地位”問(wèn)題，學(xué)界存在爭(zhēng)論，德國(guó)的實(shí)踐也是原則上排除，但結(jié)合德國(guó)基本法的文本及其傳統(tǒng)，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)定在某些領(lǐng)域（如大學(xué)、廣電營(yíng)造物、教會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等）承認(rèn)公法人的基本權(quán)利主體地位，但財(cái)產(chǎn)權(quán)卻不在此限。關(guān)于“公法人基本權(quán)利主體地位”詳見(jiàn)李建良、劉淑范：《“公法人”基本權(quán)利能力值問(wèn)題初探：試解基本權(quán)利“本質(zhì)”之一道難題》，載湯德宗主編：《憲法解釋之理論與實(shí)務(wù)》（第四輯），臺(tái)北中研院法律學(xué)研究所籌備處2005年版，第291～410頁(yè)。角度無(wú)法直接排除“國(guó)家”作為基本權(quán)利主體的可能性，但如果從財(cái)產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)防御權(quán)屬性與其社會(huì)功能的變遷角度來(lái)看，〔8〕傳統(tǒng)意義上，財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)體為防止私人財(cái)產(chǎn)遭受?chē)?guó)家公權(quán)力侵害所擁有的憲法權(quán)利，是憲法上的防御權(quán)，并與個(gè)體自由緊密聯(lián)系在一起，盧曼看到了憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)在國(guó)家社會(huì)融合背景下以及社會(huì)功能分化背景下的功能變遷，即“維系社會(huì)的功能分化”，防止政治系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的過(guò)度干涉，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自主性的喪失，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”一旦實(shí)現(xiàn)，有可能導(dǎo)致“國(guó)家”對(duì)“所有”之物或者財(cái)產(chǎn)的濫用，并因?yàn)槟撤N政治目的而介入到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)當(dāng)中。See N．Luhmann，Grundrechte als Institutionen．Ein Beitrag zur politischen Soziologie，3．Aufl．，Berlin 1986，S．110ff．憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”將“國(guó)家所有”與《憲法》第13條的“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”結(jié)合在一起無(wú)論如何都充滿了悖論。然而如果憲法中的“國(guó)家所有權(quán)”不能成立，那“國(guó)家所有”究竟是什么？應(yīng)該放到何種規(guī)范框架中加以分析？對(duì)該問(wèn)題的回答，需要對(duì)“國(guó)家所有”條款的制憲背景、1982年之后中國(guó)憲法的變遷、“國(guó)家所有”條款在憲法體系中的定位等有所了解，通過(guò)上述幾方面從而對(duì)“國(guó)家所有”條款進(jìn)行類(lèi)型化的解讀。

二、憲法變遷視角下的“國(guó)家所有”：類(lèi)型化的處理

（一）靜悄悄的革命（quiet revolution）：憲法變遷背景下的“國(guó)家所有”

從憲法文本來(lái)看，“國(guó)家所有”條款與第13條的“公共財(cái)產(chǎn)”條款更具親緣性。從“五四憲法”第6條〔9〕1954年《憲法》第6條第1款規(guī)定：國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)是全民所有制的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)力量和國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家保證優(yōu)先發(fā)展國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)。第2款規(guī)定：礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。即可看出，“自然資源國(guó)家所有”的條款并非像“八二憲法”一樣獨(dú)立出來(lái)，而是與“國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)”條款并列，“八二憲法”第9條也將自然資源的“國(guó)家所有”界定為“全民所有”，同第7條有關(guān)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”的界定相同，可見(jiàn)“國(guó)家所有”條款是與《憲法》第12條“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”條款相呼應(yīng)的，而《憲法》第13條“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”條款則與第11條的“個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)”相呼應(yīng)。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)防止的是國(guó)家公權(quán)力，而公共財(cái)產(chǎn)防止的則是個(gè)體的非理性，防止“任何組織或者個(gè)人”的破壞。如果從憲法制定之初這兩個(gè)條款的功能來(lái)看，其都旨在維護(hù)“社會(huì)主義公有制”，從而在經(jīng)濟(jì)制度上確立“公有制”的主導(dǎo)地位?！?0〕參見(jiàn)汪慶紅：《新中國(guó)公共財(cái)產(chǎn)概念的歷史考察：以憲法為中心》，載《理論導(dǎo)刊》2014年第10期。從新中國(guó)幾部憲法的制定來(lái)看，“國(guó)家所有”條款都是服務(wù)于“社會(huì)主義”理念的實(shí)現(xiàn)，最大程度上限縮私有制所帶來(lái)的盲目、非理性以及分配上的實(shí)質(zhì)不公，從而通過(guò)國(guó)家計(jì)劃指令在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)一種理性分配和宏觀調(diào)控的理想圖景，而這也與建國(guó)以來(lái)制定的趕超戰(zhàn)略和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略遙相呼應(yīng)。〔11〕林毅夫、蔡昉、李周：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革（增訂版）》，格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2014年版，第28頁(yè)以下。這種假定是以個(gè)體非理性而國(guó)家理性為基礎(chǔ)，與自由主義的理性人假定完全相反。

從文本結(jié)構(gòu)和制憲原意來(lái)看，“國(guó)家所有”應(yīng)納入到《憲法》第12條的規(guī)范體系中。如果將“國(guó)家所有”與“公共財(cái)產(chǎn)”聯(lián)系在一起，則可排除憲法意義上的“國(guó)家所有權(quán)”，有學(xué)者已經(jīng)指出，“所有公共財(cái)產(chǎn)的形成、運(yùn)作、消滅、保護(hù)等等各方面，都是依據(jù)公共權(quán)力的，在民法意義上可以成為權(quán)利，以憲法意義而論，現(xiàn)代公法上的國(guó)家或政府無(wú)權(quán)利，政府對(duì)于公產(chǎn)的所有和管理，是政府對(duì)人民應(yīng)負(fù)的責(zé)任，是一種公法上的義務(wù)，但絕非權(quán)利。進(jìn)一步說(shuō)，國(guó)家財(cái)產(chǎn)本質(zhì)上根本不是一種權(quán)利，而是國(guó)家活動(dòng)的一種形式即一種權(quán)力表現(xiàn)”，〔12〕甘超英：《新中國(guó)憲法財(cái)產(chǎn)制度的歷史回顧》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第4期。這恰當(dāng)表述了“公共財(cái)產(chǎn)”的規(guī)范邏輯。與“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”以建立消極防御權(quán)為旨?xì)w，其義務(wù)主體為國(guó)家公權(quán)力不同，“國(guó)家所有”和“公共財(cái)產(chǎn)”的義務(wù)主體則是“任何組織或個(gè)人”，“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”更重對(duì)國(guó)家公權(quán)力的憲法審查，而“公共財(cái)產(chǎn)”則依循權(quán)力的民主邏輯，更加依賴立法的形成。

盡管“國(guó)家所有”條款從制定之初服務(wù)于“社會(huì)主義”的理念，與“公有制”和“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”綁定在一起，其目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的理性利用，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)層面的分配正義，但“國(guó)家所有”條款也不能無(wú)視“八二憲法”制定之后的社會(huì)變遷與憲法修改，隨著“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”“人權(quán)條款”的入憲和“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”“國(guó)有企業(yè)”“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”等條款的修改，憲法已經(jīng)明確體現(xiàn)了三十余年來(lái)社會(huì)變遷的方向，即朝著自由競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)化、私人自治與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的方向不斷推動(dòng)，經(jīng)濟(jì)自由主義的理念不斷得以發(fā)展，并最終導(dǎo)致了“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)從政治系統(tǒng)中分出”，實(shí)現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的自主運(yùn)行”?！?3〕在盧曼看來(lái)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的分出最重要的標(biāo)志是貨幣的獨(dú)立和一般化，其背后則是價(jià)格制度、私有財(cái)產(chǎn)制度等配套體制的建立，我國(guó)在20世紀(jì)80年代之后逐步從完全的計(jì)劃價(jià)格專項(xiàng)價(jià)格雙軌制邁向價(jià)格的市場(chǎng)化，從而逐步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的相對(duì)自主性。關(guān)于盧曼的基本權(quán)利理論可參見(jiàn)李忠夏：《基本權(quán)利的社會(huì)功能》，載《法學(xué)家》2014年第5期。

“八二憲法”之前甚至“八二憲法”前期，憲法圍繞“社會(huì)主義”的政治目標(biāo)和“公有制”的經(jīng)濟(jì)制度構(gòu)筑了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家所有等一系列相關(guān)配套制度，隨著1993年“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、1999年“依法治國(guó)”和2004年“尊重和保障人權(quán)”以及“私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的入憲，“八二憲法”在文本整體保持不變的情況下，實(shí)現(xiàn)了“靜悄悄的憲法革命”，國(guó)家與個(gè)體之間的關(guān)系實(shí)現(xiàn)了“哥白尼式的翻轉(zhuǎn)”：之前，國(guó)家是理性的存在，圍繞“社會(huì)主義”和“公有制”所確立的國(guó)家理想是至高無(wú)上的，個(gè)體只能在政治共同體和遠(yuǎn)景政治目標(biāo)中才能找到自身的存在；之后，隨著“社會(huì)主義初級(jí)階段”的確立，“活在當(dāng)下”的改革開(kāi)放適當(dāng)擱置了對(duì)理想目標(biāo)的過(guò)度追求，轉(zhuǎn)向注重現(xiàn)實(shí)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)從以某種理想為預(yù)設(shè)的政治系統(tǒng)中分化出來(lái)并獨(dú)立運(yùn)行之后，個(gè)體理性就隨之得到彰顯，而國(guó)家理性則退居幕后，個(gè)體理性取代國(guó)家理性成為“八二憲法”的核心。與之相應(yīng)的是，個(gè)體在國(guó)家之外獲得了獨(dú)立存在的價(jià)值，個(gè)體的基本權(quán)利取得了真正的重要性（如人權(quán)意識(shí)的提升、人權(quán)的入憲以及私有財(cái)產(chǎn)條款的修改），這是一種從公到私、從集體到個(gè)體、從計(jì)劃到自由的變遷路徑。

對(duì)“國(guó)家所有”條款的理解也需要置于這種憲法革命式變遷的背景之下。一方面，《憲法》第13條的“私有財(cái)產(chǎn)”條款在憲法變遷的總體背景下意味著個(gè)體理性的彰顯，而憲法中的“國(guó)家所有”條款的設(shè)立目的在于防止個(gè)體的非理性，因此這二者之間存在邏輯上的不兼容；但另一方面，“國(guó)家所有”條款也從完全的政治使命中解放，僅承擔(dān)法律秩序內(nèi)的公共任務(wù)，此種公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)化的趨勢(shì)相結(jié)合，而采取更為靈活的手段。因?yàn)椤皣?guó)家所有”長(zhǎng)期服膺于特定的政治目的，從而長(zhǎng)期處于國(guó)家單方面的控制之下，經(jīng)營(yíng)價(jià)值要讓位于國(guó)家任務(wù)，其經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致效率低下，并且計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念下的分配體制無(wú)法有效激活生產(chǎn)動(dòng)力，因此在“國(guó)家所有”方面造成了嚴(yán)重腐敗、效率低下等問(wèn)題，這從“國(guó)有企業(yè)”的改制中可得以更為清晰的洞察?！?4〕關(guān)于國(guó)有企業(yè)的效率問(wèn)題可參見(jiàn)劉瑞明：《國(guó)有企業(yè)的雙重效率損失與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：理論和中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，格致出版社·上海三聯(lián)書(shū)店·上海人民出版社2013年版?！皣?guó)家所有”條款、尤其是自然資源的國(guó)家所有在制定之初便包含了“經(jīng)營(yíng)”的理念，但此種經(jīng)營(yíng)是假定國(guó)家的理性會(huì)顧及全民的利益，因此不存在“盈利性”與“公共目的”之間的矛盾。隨著對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國(guó)家管控一切之思維的反思，國(guó)家對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的利用也開(kāi)始采用更為靈活的方式，并朝向市場(chǎng)化的方向發(fā)展，對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、土地的使用以及國(guó)有企業(yè)的改制都概莫能外。然而這種“市場(chǎng)化”思維又導(dǎo)向了另外一個(gè)極端，“國(guó)家”完全以市場(chǎng)邏輯、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的邏輯經(jīng)營(yíng)“國(guó)家所有”之財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致的結(jié)果是附著于“國(guó)家所有”之上的公共目的的流失，而完全以盈利為主導(dǎo)。并且“國(guó)家”憑借其政治上的優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的異化以及經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自主性的受損，進(jìn)而形成新的市場(chǎng)壟斷，將“國(guó)家所有”與“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”結(jié)合而成“國(guó)家所有權(quán)”反而會(huì)間接起到推波助瀾作用。就此而言，只有在“公共財(cái)產(chǎn)”的視野下才能既保證“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”開(kāi)發(fā)利用的效率和靈活性，又保證其公共任務(wù)的保持。

鑒于憲法變遷和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在“國(guó)家所有”的憲法實(shí)踐方面因此形成了“盈利性”與“公共福祉”、國(guó)家調(diào)控與市場(chǎng)化之間的矛盾，這也構(gòu)成了“國(guó)家所有”規(guī)范分析的問(wèn)題起點(diǎn)。從今天的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與憲法變遷的角度來(lái)看，“國(guó)家所有”的規(guī)范建構(gòu)應(yīng)重在反思現(xiàn)實(shí)中的過(guò)度市場(chǎng)化之后果，避免“國(guó)家所有”的徹底私化，重塑“國(guó)家所有”的規(guī)范結(jié)構(gòu)中所蘊(yùn)含的“公共任務(wù)”，從完全服務(wù)于“社會(huì)主義公有制”這種理想化的理念中解脫出來(lái)的“國(guó)家所有”并不意味著其“公共任務(wù)”的喪失，而是實(shí)現(xiàn)了從單純的政治使命向憲法上的“公共任務(wù)”的限縮。這意味著，“國(guó)家所有”在公共目的與盈利性、公法調(diào)控與私法自治之間必須形成清晰的法律框架，這也構(gòu)成了“國(guó)家所有”介于公私法之間的特殊秉性。

依上文所述，從文本、歷史變遷和社會(huì)現(xiàn)實(shí)這三個(gè)維度出發(fā)，結(jié)合“國(guó)家所有”條款的制定目的和八二憲法的體系特征可以得出憲法中的“國(guó)家所有”條款所具備的共同特征：1）“國(guó)家所有”條款應(yīng)在“公共財(cái)產(chǎn)”的框架秩序（Rahmensordnung）下理解，而不是與《憲法》第13條的“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”相結(jié)合而成“國(guó)家所有權(quán)”；2）在市場(chǎng)化的憲法變遷背景下，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的經(jīng)營(yíng)可以采取更為靈活的方式，比如民營(yíng)化，因?yàn)閼椃ú⑽疵鞔_規(guī)定具體經(jīng)營(yíng)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的方式；3）融入市場(chǎng)的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”不能遺忘附著其上的公共任務(wù)，但該公共任務(wù)應(yīng)與“國(guó)家所有”之前承擔(dān)的服務(wù)于“社會(huì)主義公有制”的政治任務(wù)相區(qū)別，其目的在于總體上提升而非損及社會(huì)中每個(gè)個(gè)體之利益，〔15〕政治任務(wù)下的“國(guó)家所有”，只有公家而無(wú)個(gè)體，勢(shì)必會(huì)使個(gè)體為政治任務(wù)之故而有所犧牲，公共任務(wù)下的“國(guó)家所有”則不然，其著眼點(diǎn)仍在個(gè)體，其目的在于通過(guò)“公有”而實(shí)現(xiàn)個(gè)體無(wú)力實(shí)現(xiàn)、無(wú)法理性實(shí)現(xiàn)之利益，比如“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的市場(chǎng)化就在于實(shí)現(xiàn)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”在經(jīng)營(yíng)上的理性和效率，但不能因此而轉(zhuǎn)向徹底以盈利為目的，反而導(dǎo)致對(duì)個(gè)體利益的損害。并構(gòu)成“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”市場(chǎng)化之限制，保留“國(guó)家”對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的干預(yù)權(quán)（Einwirkungsrecht），〔16〕H．－J．Papier，in：Maunz－Dürig（Hrsg．），GG Kommentar，Art．14，Rn．204ff．；G．Dürig，in：Maunz－Dürig（Hrsg．），GG Kommentar，Abs．III Art 19．但具體的判斷則應(yīng)通過(guò)立法、判決等多元化的方式做出。

（二）作為憲法類(lèi)型的“國(guó)家所有”

上文在憲法變遷的背景下，概括性地梳理出憲法中“國(guó)家所有”類(lèi)型的基本特征。在法學(xué)的研究中，“類(lèi)型（Type）”思維逐漸普及，但何為“類(lèi)型”，卻需正本清源?！邦?lèi)型”思維是與“概念”思維相對(duì)立而言的?！案拍睢笔浅橄蠛瓦壿嫷?，用以精確描述某一事物的特征，并要求現(xiàn)實(shí)之事與“概念”若合符節(jié)，方能套用其中，真是“增一分則太肥，減一分則太瘦”，概念眼中只有“非此即彼”，而無(wú)“或多或少”，也因此，概念的抽象程度通常很高，而越抽象，則越空洞。“概念”思維用之于法學(xué)，便產(chǎn)生出了邏輯涵攝（Subsumtion）的思維模式，〔17〕K．Engisch，Einführung in das juristische Denken，10．Aufl．，Verlag W．Kohlkammer，Stuttgart 2005，S．45ff．并因?yàn)榉▽W(xué)中建構(gòu)體系的必要性，而生出“概念法學(xué)”，〔18〕K．Larenz，Methodenlehre der Rechtswissenschaft，6．Aufl．，Springer Verlag，1991，S．19ff．試圖通過(guò)確定性的“概念”將社會(huì)生活中的所有相關(guān)事實(shí)都涵蓋在內(nèi)，并像“自動(dòng)販?zhǔn)蹤C(jī)”一樣，遇到相關(guān)案件，自動(dòng)得出規(guī)范結(jié)論，這是一種法學(xué)“科學(xué)性”的理想。很少會(huì)有人反對(duì)，法學(xué)需以“概念”為基礎(chǔ)進(jìn)行討論，但法學(xué)中需要什么樣的“概念”卻備受爭(zhēng)論，社會(huì)中的生活事實(shí)很少能與邏輯僵化的概念范疇完全吻合，而“概念”也很少能完全涵蓋未來(lái)可能出現(xiàn)的新的生活事實(shí)，比如“住宅”就很難通過(guò)邏輯性的概念清晰界定出來(lái)，生活事實(shí)始終是復(fù)雜多變的，人們時(shí)刻需要面對(duì)類(lèi)似“商住兩用”的房屋、〔19〕圍繞延安“黃碟案”所產(chǎn)生的爭(zhēng)論，參見(jiàn)朱蘇力：《法理學(xué)者看“黃碟案”》，載中國(guó)憲政網(wǎng)2007年12月24日（http：∥calaw．cn／article／default．a(chǎn)sp？id＝3021，最后訪問(wèn)時(shí)間2015－03－11）；林來(lái)梵：《臥室里的憲法權(quán)利》，載《法學(xué)家》2003年第3期。學(xué)生宿舍、流浪者棲居的橋洞以及新出現(xiàn)的“房車(chē)”是否屬于住宅等不斷變化和翻新的問(wèn)題。今天，當(dāng)我們?cè)谑褂谩案拍睢睍r(shí)，其實(shí)已不知不覺(jué)地類(lèi)型化，即使是精確程度要求最高的刑法領(lǐng)域，其依托于實(shí)證法的概念仍無(wú)法做到徹底的封閉、無(wú)漏洞，〔20〕K．Larenz，a．a(chǎn)．O．，S．370ff．；A．Kaufmann，Analogie und，Natur der SacheZugleich ein Beitrag zur Lehre vom Typus，2．Aufl．，Heidelberg 1982，S．3ff．在開(kāi)放程度較高的憲法領(lǐng)域，這種情況就更加明顯，因此，與其說(shuō)是對(duì)某一事物下一概念，不如說(shuō)界定其“類(lèi)型”，在類(lèi)型思維下，“類(lèi)推”就成為“法學(xué)所不容回避的問(wèn)題”。〔21〕A．Kaufmann，a．a(chǎn)．O．，S．1ff．“類(lèi)型”思維之于“概念”思維的優(yōu)勢(shì)在于，“類(lèi)型”不如“概念”邊界清晰，而是具有彈性，較為靈活，具有未來(lái)的開(kāi)放性，可因事因地因時(shí)而有所變化，但“類(lèi)型”的優(yōu)勢(shì)之處恰恰也成為其缺陷所在，正是由于其“不夠明確”，因此不可避免為主觀性的法之續(xù)造（Rechtsfortbildung）留下了空間，這也由此產(chǎn)生了法學(xué)中限縮“主觀性”的制度創(chuàng)設(shè)，或通過(guò)“先例”而知古定今，或通過(guò)后果分析而以未來(lái)決定現(xiàn)在。然而“類(lèi)型”的本質(zhì)決定了，無(wú)論通過(guò)追溯過(guò)去還是權(quán)衡未來(lái)都無(wú)法絕對(duì)做出某一斷然性的結(jié)論，“類(lèi)型”思維中存在的兩難是，一方面，“類(lèi)型”的構(gòu)建是為了建立一種可以在相同的法律規(guī)范之下、具有相似性的不同案件之間可反復(fù)適用的模型，另一方面，由于事實(shí)多變，“類(lèi)型”又需要保持適度的彈性開(kāi)放性，避免絕對(duì)的僵化，這恰恰反映了法學(xué)在安定性與正義（事物之本質(zhì)）之間所存在的兩難，也是法學(xué)的使命所在。法學(xué)中的“類(lèi)型”又可區(qū)分為根據(jù)實(shí)證法規(guī)范而建構(gòu)的概念類(lèi)型以及實(shí)證法之外為建構(gòu)體系化而創(chuàng)設(shè)的學(xué)術(shù)概念類(lèi)型，前者很容易理解，因?yàn)閷?shí)證法中存在大量需類(lèi)型化的概念，而后者則是出于法學(xué)體系化的必要，為了將略顯散亂的法律條文梳理成具有內(nèi)在邏輯的體系而創(chuàng)設(shè)出來(lái)的，如果將法學(xué)比喻成為一棟大廈，則法律條文中的概念類(lèi)型是各種建筑材料，而學(xué)術(shù)上的概念類(lèi)型則是鋼筋，比如《德國(guó)基本法》第1～19條的基本權(quán)利條款，其制定之初并不具有今天的體系性，只是略顯散亂的條文，但通過(guò)學(xué)術(shù)化的整理，如“主觀公權(quán)利”“客觀價(jià)值秩序”“基本權(quán)利限制”“限制之限制”“無(wú)法律保留之限制”“附條件的法律保留之限制”“簡(jiǎn)單的法律保留之限制”“基本權(quán)利第三人效力”“國(guó)家保護(hù)義務(wù)”“比例原則（禁止保護(hù)不足與禁止過(guò)度）”“基本權(quán)利的放棄”與“基本權(quán)利的褫奪”等等建構(gòu)起了今天德國(guó)的基本權(quán)利體系，上述概念類(lèi)型并非絕對(duì)是實(shí)證法中的概念，但卻以實(shí)證法為素材和根基，通過(guò)學(xué)術(shù)整理而成，由此可見(jiàn)，法教義學(xué)體系是法律體系與法學(xué)體系結(jié)合之成果，而法律之概念類(lèi)型與法學(xué)之概念類(lèi)型同樣重要。

在這種“類(lèi)型”思維的指導(dǎo)下，我們可以嘗試對(duì)中國(guó)憲法中的“國(guó)家所有”條款進(jìn)行類(lèi)型化的處理。首先應(yīng)確定的是“國(guó)家所有”本身作為一個(gè)類(lèi)型，就憲法文本而言，“國(guó)家所有”條款散見(jiàn)在不同條款中，具體而言，可以從《憲法》第7條的國(guó)有經(jīng)濟(jì)、第9條的自然資源、第10條的城市土地、第16條的國(guó)有企業(yè)條款中找到“國(guó)家所有”的身影，這些條款并非散亂而孤立地存在于憲法當(dāng)中，而是因“國(guó)家所有”從而具有共同的特征，并形成了一個(gè)特定的概念類(lèi)型，因此需從這些條款中析出“國(guó)家所有”所具有的典型特征和共同機(jī)理，而這就需要從文本、歷史和現(xiàn)實(shí)等多重角度對(duì)之加以分析。

就我國(guó)現(xiàn)行憲法文本中的“國(guó)家所有”而言，可以劃分為自然資源、土地和國(guó)有企業(yè)三種類(lèi)型。這三種類(lèi)型自然分享“國(guó)家所有”的上述共同特征，但具體而言，這三者所面臨的問(wèn)題卻略有差異，在界定這三種“國(guó)家所有”的類(lèi)型時(shí)就需面對(duì)現(xiàn)實(shí)、結(jié)合歷史與社會(huì)變遷而有所差異。另外，在本文所規(guī)定的類(lèi)型之外，還存在其他“國(guó)家所有”的情形，比如道路、橋梁、圖書(shū)館、政府設(shè)施等“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與公共利用、私法權(quán)益與公法規(guī)制之間的平衡，同樣不能忽視憲法“國(guó)家所有”的價(jià)值輻射。

然而，不能寄希望于通過(guò)憲法中“國(guó)家所有”的規(guī)定解決現(xiàn)實(shí)中的所有問(wèn)題，幾乎所有的憲法案件都首先是普通法律案件，受部門(mén)法規(guī)制，只有當(dāng)窮盡部門(mén)法救濟(jì)時(shí)或者只有當(dāng)部門(mén)法規(guī)定本身存在漏洞或違憲之虞時(shí)，才能成為憲法案件，這么做的目的是為了防止通過(guò)抽象的憲法條款規(guī)避具體的部門(mén)法規(guī)定，為判決中的主觀任意大開(kāi)方便之門(mén)，從而造成憲法案件的泛濫和憲法權(quán)威的流失。但這并不必然否認(rèn)在具體法律適用時(shí)考量憲法規(guī)范，也就是所謂的“合憲性解釋（Verfassungskonforme Auslegung）”，〔22〕關(guān)于這方面的研究已經(jīng)非常豐富，代表性著作可參見(jiàn)張翔：《兩種憲法案件：從合憲性解釋看憲法對(duì)司法的可能影響》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期；上官丕亮：《當(dāng)下中國(guó)憲法司法化的路徑與方法》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第2期。柳建龍：《合憲性解釋原則的本相與爭(zhēng)論》，載《清華法學(xué)》2011年第1期；王書(shū)成：《論合憲性解釋方法》，載《法學(xué)研究》2012年第5期；黃卉：《合憲性解釋及其理論檢討》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期；黃明濤：《兩種“憲法解釋”的概念分野與合憲性解釋的可能性》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期?！昂蠎椥越忉尅弊鳛榉山忉屩瓌t，在現(xiàn)代社會(huì)中已不可避免，據(jù)此，憲法對(duì)具體部門(mén)法擁有了更廣泛的輻射影響。〔23〕K．Hesse，Verfassungsrecht und Privatrecht，Heidelberg 1988．對(duì)“國(guó)家所有”的法律規(guī)制是一個(gè)涵蓋民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法和憲法的綜合體，如果沒(méi)有憲法的統(tǒng)攝，則對(duì)“國(guó)家所有”的法律規(guī)制難免陷入到四分五裂的割據(jù)狀態(tài)中，造成“國(guó)家所有”在公法和私法上的精神分裂。再加上我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于“國(guó)家所有”的法律規(guī)定往往公私法不分、權(quán)責(zé)不明晰，《物權(quán)法》中雖然在第五章第45～57條中規(guī)定了“國(guó)家所有權(quán)”，明確了私法上的“國(guó)家所有權(quán)”，但對(duì)于“國(guó)家所有權(quán)”的行使卻語(yǔ)焉不詳，由此產(chǎn)生的問(wèn)題是：“國(guó)家所有權(quán)”是否與“私人所有權(quán)”在權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利邊界上完全一樣？私法上的“國(guó)家所有權(quán)”其權(quán)限是否受到一定額外的限制？這些問(wèn)題也因?yàn)楣▽用妗皣?guó)家所有”規(guī)定的缺失而變得無(wú)從回答。諸如《森林法》《水法》《公路法》《土地管理法》等相關(guān)法律往往對(duì)于經(jīng)營(yíng)者和管理者的公法義務(wù)做模糊化的處理，導(dǎo)致其形同虛設(shè)，而在規(guī)制“國(guó)有企業(yè)”的相關(guān)法規(guī)中，甚至缺乏對(duì)“國(guó)有企業(yè)”以及“民營(yíng)化”的公法規(guī)制，〔24〕關(guān)于國(guó)內(nèi)在“民營(yíng)化”方面的法律空白，參見(jiàn)劉飛：《試論民營(yíng)化對(duì)中國(guó)行政法制之挑戰(zhàn)：民營(yíng)化浪潮下的行政法思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。就如同我國(guó)一貫的立法技術(shù)一樣，立法中喜歡使用過(guò)多無(wú)法具體歸責(zé)的空話、套話，導(dǎo)致義務(wù)的流失，而附著于“國(guó)家所有”之上的國(guó)家公權(quán)力之“權(quán)利”卻大為膨脹，并有泛濫的趨勢(shì)，這使得“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”面臨被偷梁換柱、流失的危險(xiǎn)，〔25〕關(guān)于國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失可參見(jiàn)張軍等：《中國(guó)企業(yè)的轉(zhuǎn)型道路》，格致出版社、上海人民出版社2008年版?；蜓壑兄挥杏鴵p害社會(huì)、個(gè)體利益，這些現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得人們不得不反思立法中存在的問(wèn)題。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們?cè)诶?、?jīng)營(yíng)、使用自然資源、土地等國(guó)有財(cái)產(chǎn)時(shí)不斷會(huì)遇到新的問(wèn)題，在“民營(yíng)化”和“公私融合”的大背景下，國(guó)有企業(yè)的情況也愈發(fā)復(fù)雜，如果對(duì)上述領(lǐng)域的法律規(guī)制不加細(xì)化和專業(yè)化，仍然滿足于大鍋燴式的、模棱兩可的立法技術(shù)，顯然不能應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)情勢(shì)，舉個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，翻遍我國(guó)《水法》，卻無(wú)何種情況下一般民眾可無(wú)需申請(qǐng)而直接使用河水的規(guī)定，這直接導(dǎo)致了人們圍繞“河中取水”而引發(fā)問(wèn)題，《公路法》也一樣，同樣未對(duì)“一般使用”和“特殊使用”明確權(quán)責(zé)。然而，我們也不能苛責(zé)立法者，畢竟各領(lǐng)域完備之立法非一日之功，在三十余年的時(shí)間里達(dá)到今天的立法規(guī)模已經(jīng)殊為不易，而且苛責(zé)立法者畢竟也不是法學(xué)的主要工作，法學(xué)的主要任務(wù)在于通過(guò)學(xué)理建構(gòu)從現(xiàn)有實(shí)證法中發(fā)展出教義學(xué)體系，進(jìn)行法條的解釋與整理工作，使之勾連為相對(duì)嚴(yán)密的邏輯體系，立法當(dāng)然要有所進(jìn)步，但學(xué)者不能坐待天明，而是需“只爭(zhēng)朝夕”，利用現(xiàn)有素材支鍋架灶，而非另起爐灶，因此，立法工作與學(xué)術(shù)建構(gòu)在完善“國(guó)家所有”的法律規(guī)制方面應(yīng)相互砥礪、共同成長(zhǎng)。

在現(xiàn)有情況下，對(duì)“國(guó)家所有”條款的憲法解讀對(duì)于彌補(bǔ)部門(mén)法之不足、邏輯不暢，填補(bǔ)部門(mén)法之漏洞無(wú)疑具有相當(dāng)重要的意義，由此，就有必要強(qiáng)調(diào)憲法中“國(guó)家所有”條款對(duì)私法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、甚至刑法中“國(guó)家所有”相關(guān)規(guī)定的輻射效力。在“國(guó)家所有”的具體類(lèi)型中，面臨的問(wèn)題各不相同，由于土地和國(guó)有企業(yè)所有的特殊性，本文的篇幅無(wú)法將之涵蓋其中，因此會(huì)選擇“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”和自然資源作為切入點(diǎn)，并結(jié)合憲法中“國(guó)家所有”之機(jī)理，進(jìn)行相關(guān)的規(guī)范分析。

三、“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的憲法詮釋

對(duì)于“國(guó)家所有”可采取兩種方式加以規(guī)制，一種是對(duì)“財(cái)產(chǎn)”本身的規(guī)制，另外一種則是對(duì)“主體”行為的規(guī)制。我國(guó)憲法對(duì)于“國(guó)家所有”的規(guī)制也是從這兩方面進(jìn)行，比如對(duì)“國(guó)有企業(yè)”的規(guī)定，就是從主體角度，而對(duì)自然資源和土地的規(guī)定則是從“財(cái)產(chǎn)”角度。這個(gè)分類(lèi)也符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的分類(lèi)方式，通常來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)學(xué)把社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分為三類(lèi)：個(gè)人（家庭）、企業(yè)和政府，前兩類(lèi)屬于私人領(lǐng)域，后一類(lèi)則屬于公共領(lǐng)域，與之相對(duì)應(yīng)，物品則分為私人物品和公共物品兩類(lèi)，而公共物品根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，又可將之區(qū)分為純粹私人物品、準(zhǔn)公共物品（又區(qū)分為具競(jìng)爭(zhēng)性而不具排他性的公用物品和具排他性而不具競(jìng)爭(zhēng)性的俱樂(lè)部物品兩類(lèi)）和純粹公共物品三類(lèi)?！?6〕吳敬璉：《當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革教程》，上海遠(yuǎn)東出版社2010年版，第226頁(yè)。在準(zhǔn)公共物品中，俱樂(lè)部物品（Club goods）通常是私人所有而具有公共屬性，如私有公園等，俱樂(lè)部物品最早由布坎南提出，〔27〕James M．Buchanan，“An Economic Theory of Clubs”，32（125）Economica（1965），N．S．，1－14．為了彌補(bǔ)純粹私人物品與純粹公共物品之間的差距，俱樂(lè)部物品具有一定的排他性，但弱于純粹私人物品而強(qiáng)于純粹公共物品，在德國(guó)與之相類(lèi)似的概念則是“私有公物”。準(zhǔn)公共物品中的公用物品（Common goods）則為公有物品，與純粹的公共物品不同，公用物品可以進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，如煤炭、森林等自然資源。根據(jù)上述分類(lèi)，則只有準(zhǔn)公共物品中的公用物品和純粹公共物品可以納入到“國(guó)家所有”的分類(lèi)當(dāng)中，而在討論“國(guó)家所有”的規(guī)范類(lèi)型時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意到這二者之間的差異，這一點(diǎn)將在稍后與“公物”概念的比較中進(jìn)一步討論。

之所以從財(cái)產(chǎn)和主體的雙重角度對(duì)“國(guó)家所有”加以規(guī)制，其原因在于不同的國(guó)有財(cái)產(chǎn)具有不同的屬性。從財(cái)產(chǎn)的屬性上來(lái)講，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是以“物”的形式出現(xiàn)，另一類(lèi)則是能夠以貨幣估值的“資產(chǎn)”，這二者同屬“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”，但在規(guī)制上卻存在不同。對(duì)于“國(guó)家所有”之物而言，公共目的是附著于該物之上的，因此需要對(duì)于該物的占有、使用、收益、處分加以公法規(guī)制，而不論是由誰(shuí)實(shí)際占有該物或者經(jīng)營(yíng)該物；對(duì)于“資產(chǎn)”而言，因?yàn)橐载泿?、有價(jià)證券等形式所表現(xiàn)出來(lái)，而始終存在于市場(chǎng)流通領(lǐng)域，這部分財(cái)產(chǎn)是否屬于“國(guó)家所有”不能通過(guò)“資產(chǎn)”本身來(lái)判斷，而是需通過(guò)主體來(lái)判斷；這部分財(cái)產(chǎn)也并不直接服務(wù)于公共目的，而是以其收益間接實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)；對(duì)這部分“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的規(guī)制就不能直接規(guī)制于“資產(chǎn)”，限制其流通，而是對(duì)主體的行為加以規(guī)制，比如對(duì)以公法人形式出現(xiàn)的國(guó)家從事民事活動(dòng)以及對(duì)以私法人（國(guó)有企業(yè)）形式出現(xiàn)的國(guó)家進(jìn)行純粹營(yíng)利活動(dòng)加以規(guī)制。雖然從文義上來(lái)講，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”應(yīng)包含上述兩類(lèi)，但如果從解釋學(xué)的角度而言，對(duì)后者的規(guī)制是從主體角度而非從財(cái)產(chǎn)角度，而且后者也并非基于財(cái)產(chǎn)本身而直接服務(wù)于公共目的，因此，本文將“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”僅限于“物”，而非“資產(chǎn)”，后者的公法規(guī)制屬于國(guó)家主體（如行政主體、國(guó)有企業(yè)）從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范疇，〔28〕對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)制目前有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，從中可看出對(duì)這部分國(guó)有財(cái)產(chǎn)的規(guī)制并非是對(duì)資產(chǎn)的流通加以規(guī)制，而是對(duì)主體行為加以規(guī)制。又因?yàn)椤巴恋亍薄白匀毁Y源”為憲法中所明確規(guī)定之類(lèi)型，此處的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”則進(jìn)一步限縮，僅指這兩類(lèi)之外的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”。

憲法所明確列舉的“國(guó)家所有”類(lèi)型是有限的，僅包括“自然資源”“城市土地”“國(guó)有企業(yè)”等幾項(xiàng)，但在此之外，還存在其他屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，比如道路、政府辦公大樓、圖書(shū)館、國(guó)有資產(chǎn)等等，憲法未予明確規(guī)定，卻不意味著對(duì)上述國(guó)有財(cái)產(chǎn)的規(guī)制并不重要，也并不意味著除上述幾類(lèi)之外的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”缺乏憲法基礎(chǔ)，因?yàn)椤稇椃ā返?2條的“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”可以作為兜底條款將其他的國(guó)家財(cái)產(chǎn)納入到規(guī)制范疇。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的“財(cái)產(chǎn)”來(lái)說(shuō)，可以區(qū)分為實(shí)物與資產(chǎn)、固定資產(chǎn)與流動(dòng)資產(chǎn)等等，但究竟何種“財(cái)產(chǎn)”可以被納入到法教義學(xué)上的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”，卻需進(jìn)一步討論。

（一）立法解釋中的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”

從歷史來(lái)看，1949年的《共同綱領(lǐng)》（第28條）和“五四憲法”（第58條和101條）等都對(duì)“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”進(jìn)行了規(guī)定。但這幾部憲法文件中，對(duì)于“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”的范圍都未詳細(xì)論及，“五四憲法”之后出臺(tái)的《刑法指導(dǎo)原則》（第37條）規(guī)定，公共財(cái)產(chǎn)由“國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)”“合作社所有的財(cái)產(chǎn)”“公私合營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)”“人民團(tuán)體所有的財(cái)產(chǎn)”“國(guó)家管理、使用或者運(yùn)輸中的財(cái)產(chǎn)”構(gòu)成，除此之外則再無(wú)詳細(xì)說(shuō)明?！鞍硕椃ā崩^受了“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，但同樣未在憲法中明確其范圍。《憲法》第12條所規(guī)定的“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”，如果聯(lián)系第12條第2款第2句規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)“公共財(cái)產(chǎn)”是由“國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)”所組成，因此，需在憲法概念上將“公共財(cái)產(chǎn)”與“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”區(qū)別開(kāi)來(lái)，而如果想要進(jìn)一步捋清“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”和“集體財(cái)產(chǎn)”的范圍，則憲法中除寥寥幾個(gè)條款之外，顯然無(wú)法給出更為具體的界定。但《物權(quán)法》的規(guī)定卻更為詳細(xì)，從第45～58條詳細(xì)規(guī)定了國(guó)有財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)的范圍，其中國(guó)有財(cái)產(chǎn)包括：“礦藏、水流、海域”（第46條）；“城市的土地及屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地”（第47條）；“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源（法律規(guī)定屬于集體所有的除外）”（第48條）；“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源”（第49條）；“無(wú)線電頻譜資源”（第50條）；“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的文物”（第51條）；“國(guó)防資產(chǎn)”“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國(guó)家所有的”（第52條）；“國(guó)家機(jī)關(guān)直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)”（第53條）；“國(guó)家舉辦的事業(yè)單位直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)”（第54條）；“國(guó)家出資的企業(yè)”（第55條）。

物權(quán)法畢竟是私法，有關(guān)“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定只是私法規(guī)制中的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”，能否涵蓋憲法中的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”卻不無(wú)疑問(wèn)，而且畢竟僅限于“物權(quán)法”中的財(cái)產(chǎn)，同樣不能完全涵蓋“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”之全部。但除物權(quán)法外，公法領(lǐng)域卻缺乏對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”以及其下位概念“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”和“集體財(cái)產(chǎn)”的詳細(xì)界定，導(dǎo)致哪些“公共財(cái)產(chǎn)”被賦予何種公共目的處于不明確的法律狀態(tài)中，雖然諸如《水法》《森林法》《公路法》《土地管理法》等法律法規(guī)中有承擔(dān)公共義務(wù)的相關(guān)規(guī)定，但卻缺乏對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的系統(tǒng)界定，附著于“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”之上的公共義務(wù)也缺乏可操作性和可歸責(zé)性，比如對(duì)于水流等自然資源的利用、開(kāi)發(fā)需經(jīng)特別的許可、批準(zhǔn)程序，但法律卻保留給行政機(jī)構(gòu)過(guò)于寬泛的裁量權(quán)，從而導(dǎo)致公權(quán)力容易濫用，而責(zé)任卻難以追究，所有這些都表明“公共財(cái)產(chǎn)”和“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的法教義學(xué)建構(gòu)由于實(shí)證法的立法不足而只能從學(xué)理的角度先行建構(gòu)，這種建構(gòu)也不能無(wú)中生有，而只能尋找一些域外經(jīng)驗(yàn)，比如公物概念。

在公法領(lǐng)域，只有財(cái)政部頒發(fā)的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)”進(jìn)行了界定，其中第3條規(guī)定，“本辦法所稱的行政單位國(guó)有資產(chǎn)，是指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即行政單位的國(guó)有（公共）財(cái)產(chǎn)。行政單位國(guó)有資產(chǎn)包括行政單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等”。這一條款對(duì)于行政單位“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的界定不可謂不詳細(xì)，但這一概念的問(wèn)題在于將“流動(dòng)資產(chǎn)”“固定資產(chǎn)”和“無(wú)形資產(chǎn)”統(tǒng)統(tǒng)納入到“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”領(lǐng)域，這在事實(shí)上并無(wú)問(wèn)題，但在法律中卻存在問(wèn)題，因?yàn)椤傲鲃?dòng)資產(chǎn)”等以貨幣體現(xiàn)出來(lái)的資產(chǎn)是融入到整個(gè)市場(chǎng)流通領(lǐng)域的，這部分資產(chǎn)并不能直接服務(wù)于公共目的和行政任務(wù)之實(shí)現(xiàn)，因此對(duì)這部分財(cái)產(chǎn)的公法規(guī)制就并無(wú)必要，也缺乏可操作性，比如對(duì)于政府采購(gòu)行為，可以通過(guò)法律對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)本身加以規(guī)制，但對(duì)于用于采購(gòu)的資金卻并無(wú)直接規(guī)制的必要。而且，該部門(mén)規(guī)章中的“行政單位”包含了“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)”，卻不包含“事業(yè)單位”，從主體來(lái)說(shuō)，也與行政訴訟中的主體范圍難以一致，反而增加了該規(guī)章司法適用的難度，也無(wú)助于“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”或者“公共財(cái)產(chǎn)”這一法教義學(xué)概念的建構(gòu)。

（二）學(xué)理解釋中的“公共財(cái)產(chǎn)”：與公物概念之異同

在這種情況下，許多學(xué)者將視野轉(zhuǎn)移至“公物”。“公物”是德國(guó)法上的概念，“公物”的兩大特征為：公益功能與公法地位。其公益功能表現(xiàn)為“公物”是直接供公共目的使用之物，而間接有助于公共目的實(shí)現(xiàn)之物則非“公物”，比如“財(cái)政資產(chǎn)（Finanzverm?gen）”，即行政主體所持有的有價(jià)證券等非直接用于公共目的，而“只是（間接）通過(guò)其收益服務(wù)于行政任務(wù)”的資產(chǎn)，由于這些資產(chǎn)首先在流通經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域使用，因此不屬“公物”（由此可映照《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》中所存在的問(wèn)題），比照上文提到的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”，對(duì)于“公物”的這一界定也具有啟示意義；〔29〕固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)與無(wú)形資產(chǎn)類(lèi)型的問(wèn)題可參見(jiàn)H．－J．Papier，Recht der?ffentlichen Sachen，3．Aufl．，Berlin 1998，S．3－4．另外，“公物”是嚴(yán)格實(shí)證法上的概念，一物之所以能夠成為公物，必須通過(guò)實(shí)證法或者習(xí)慣法上的“貢獻(xiàn)（Widmung）”，只有具備這一要件，才能成為公物，這一條件就排除了“事實(shí)上的公物”，即那些掌握于私人手中并允許公眾進(jìn)入但卻缺乏法定公法地位的“物”，比如私人的林間小路、私人游泳池、私人畫(huà)廊等等?！?0〕Papier，ebd．，S．5．

有關(guān)“公物”的具體細(xì)節(jié)，國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)多有研究或者譯介，〔31〕參考肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社2009年版；［德］漢斯·J．沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法（第二卷）》，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第455～525頁(yè)。本文在這里不再重復(fù)，惟須單獨(dú)強(qiáng)調(diào)的是“公物”設(shè)立的目的，只有如此，我國(guó)憲法中的“公共財(cái)產(chǎn)”概念才能與之具有可比較性。公物概念之所以產(chǎn)生，其原因在于“為維護(hù)物的公共功能而（部分）豁免物權(quán)法上的私法秩序并使之從屬于一個(gè)特別法上的支配與使用秩序”，〔32〕Papier，a．a(chǎn)．O．，S．2．德國(guó)學(xué)者帕皮爾（Papier）從公物創(chuàng)設(shè)的原初目的出發(fā)，推論認(rèn)為，“只有那些如無(wú)公法規(guī)制則需受私法之支配與使用秩序約束的物方可歸入公物概念之內(nèi)，那些不受私法秩序約束的物則無(wú)法歸為公物”，〔33〕Papier，ebd．，S．2．并由此認(rèn)為公物須為德國(guó)民法典第90條所規(guī)定的有體物，不能超越私法上有關(guān)物的概念。但德國(guó)學(xué)界對(duì)于公物的通說(shuō)卻認(rèn)為，公物不限于私法上所界定之有體物，而是較民法之物更為廣泛，包括由土地所有人所支配領(lǐng)域以外的空間（Luftraum）、同溫層、開(kāi)放的海洋以及電流等物。這表明德國(guó)學(xué)界對(duì)公物設(shè)定的目的仍存在不同理解，通說(shuō)的意見(jiàn)表明公物的設(shè)定以維護(hù)物的公共功能為主，而不在乎該物是否受私法規(guī)制，即使該物不在民法典之物的概念范疇之內(nèi)，如果具有重要的公共屬性，也需通過(guò)公法規(guī)制維護(hù)其公共功能，從而將之納入到公物范疇。這雖然表明一個(gè)物是否受私法規(guī)制并不絕對(duì)是公物界定的標(biāo)準(zhǔn)，但也不能因此否定，公物設(shè)定的一個(gè)很重要的原因是許多身具公共屬性的物處于私法秩序當(dāng)中，如果不將之提升到公法層面，則無(wú)法保障該物的公共功能，這對(duì)那些私法上的所有權(quán)人與公法上的支配權(quán)人相分離的物尤其具有意義，因?yàn)樗接兄锶绻患右怨s束，則容易無(wú)法實(shí)現(xiàn)附著其上的公共任務(wù)，比如私人所有的道路、政府從私人手中租用的辦公大樓等等，相比較而言，這是公物設(shè)定的主要目的。但生活事實(shí)畢竟復(fù)雜多變，而以概念為基礎(chǔ)的類(lèi)型一方面需保持最低限度的邏輯自洽性以凸顯類(lèi)型的特征并體現(xiàn)類(lèi)型所應(yīng)具備的抽象不同事實(shí)的能力，否則，類(lèi)型也就失去意義了，但另一方面也需避免過(guò)于僵化的邏輯，概念在過(guò)度強(qiáng)調(diào)其邏輯性的同時(shí)也會(huì)丟失其現(xiàn)實(shí)性，因此，公物的概念就需要在抽象性與具體性之間保持平衡。在這個(gè)預(yù)設(shè)前提下，就不能將公物僅限定在“私有公物”方面，并將公物之物僅限定為民法上規(guī)定之物。在“私有公物”之外尚存在一些“公有之物”需對(duì)其設(shè)定特別的公共目的，防止其流入私法交易之中，還存在一些無(wú)法被歸入民法典中物的概念之內(nèi)的物同樣具備一定的公共屬性，需對(duì)其加以公法上特別的限定。因此，公物的概念就成為一個(gè)外延更廣泛的概念，但無(wú)論是公有之物還是私有之物，其目的都在于為物設(shè)定公共目的以防止私法上的任意處分。

根據(jù)通說(shuō)，德國(guó)今天的公物概念不再特別區(qū)分“公有公物”，還是“私有公物”，但德國(guó)行政法學(xué)者奧托·邁耶（Otto Mayer）最早在德國(guó)提出“公物”概念時(shí)則區(qū)分了“公共財(cái)產(chǎn)（?ffentliches Eigentum）”〔34〕See O．Mayer，Verwaltungsrecht，Bd．Ⅱ，Leipzig 1896，S．49ff．國(guó)內(nèi)及日本將“公共財(cái)產(chǎn)”譯為“公所有權(quán)”，其原因在于對(duì)德語(yǔ)“Eigentum”一詞約定俗成被譯為財(cái)產(chǎn)權(quán)，而“公所有權(quán)”從字面上看很容易使人將之與公法人或者行政主體對(duì)特定物的私法所有權(quán)等同起來(lái)，但實(shí)際上二者是相互排斥的，也就是說(shuō)，如果贊同“公共財(cái)產(chǎn)”或者“公所有權(quán)”的建構(gòu)，那么特定物的私法所有權(quán)就不復(fù)存在了，不能適用物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，而只能適用公法規(guī)定，國(guó)內(nèi)對(duì)于“公所有權(quán)”這種望文生義的誤解，直接導(dǎo)致了一種所謂“公所有權(quán)－私所有權(quán)”雙軌制的理論，而事實(shí)上這種雙軌理論只有在排除“公共財(cái)產(chǎn)”或者“公所有權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)的情況下才會(huì)出現(xiàn)，這也是德國(guó)將雙軌理論又稱為“修正的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)理論”的原因。與“公法上的支配權(quán)（Dienstbarkeit）”?！?5〕H．－J．Wolff／O．Bachof，Verwaltungsrecht，Bd．I，9．Aufl．，1974，§57Ia 2．前者是公法人作為財(cái)產(chǎn)所有人，也就是說(shuō)只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)所有人與公法上對(duì)物的支配人屬于同一法律人格時(shí)，才是邁耶所提到的“公共財(cái)產(chǎn)”?！?6〕O．Mayer，a．a(chǎn)．O．，S．49ff．而后者則是一種行政法上對(duì)物的支配權(quán)，也就是一種“公法上的支配權(quán)”，其持續(xù)對(duì)私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生負(fù)擔(dān)，因此是一種“有限的物權(quán)”?！?7〕Papier，a．a(chǎn)．O．，S．6ff．奧托·邁耶冀望在德國(guó)法中引入法國(guó)的“公產(chǎn)（Domaine Public）”制度并在德國(guó)建立“公共財(cái)產(chǎn)”制度，這種嘗試雖然不是特別富有成效，〔38〕E．Forsthoff，Lehrbuch des Verwaltungsrechts，Bd．I，10．Aufl．，München 1973，S．379．但也在立法中有所體現(xiàn)，比如《漢堡州道路法》第4條第1款規(guī)定，“貢獻(xiàn)（Gewidmet）為公共道路且屬于自由漢莎城市漢堡市所有的路基，連同第2條第2款所提到的對(duì)象，均屬于自由漢莎城市漢堡市的公共財(cái)產(chǎn)”，該條款的意義在于，雖然漢堡市是公共道路在私法上的所有權(quán)人，但對(duì)于該道路的使用及其責(zé)任均由公法支配，而不適用私法，也就是說(shuō)，漢堡市不能在“公共目的”之外依據(jù)私法行使其私法上的所有權(quán)（如私法上的處分權(quán)和自由交易權(quán)）。由此可見(jiàn)，這種“公共財(cái)產(chǎn)”制度并非如私法一樣建構(gòu)了一種“所有權(quán)”或者“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，其本質(zhì)是建構(gòu)了對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”的公法支配權(quán)并防止公共財(cái)產(chǎn)“遁入私法”，〔39〕F．Fleiner，Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts，8．Aufl．，1928，S．326．成為私法交易的對(duì)象。

“修正的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)理論”與“公共財(cái)產(chǎn)”理論不同，對(duì)應(yīng)的是邁耶所提出的“公法上的支配權(quán)”，在法律狀態(tài)上進(jìn)行兼容公私法的“雙階構(gòu)造”，〔40〕Papier，a．a(chǎn)．O．，S．9ff．其前提在于承認(rèn)“公物”的私有財(cái)產(chǎn)屬性，也就是說(shuō)，在“公物”身上私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共支配權(quán)是并存的，在公物所承擔(dān)的“公共目的”之外，則該財(cái)產(chǎn)可根據(jù)私法規(guī)定進(jìn)行處分，但公共目的范圍內(nèi)，公法支配權(quán)構(gòu)成了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。由此可見(jiàn)，“公共財(cái)產(chǎn)”和“修正的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”二者之不同：前者雖然在特定情況下也可主張私法權(quán)利，比如政府辦公樓通過(guò)主張私法上的“住宅禁令（Hausverbot）”，拒絕私人隨意進(jìn)出、游覽、拍照等活動(dòng)，但原則上禁止私法上的所有權(quán)處分和轉(zhuǎn)讓；后者則建立在公物的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上，也就是所謂的“私有公物”，原則上允許私人在公共任務(wù)之外的私法活動(dòng)，比如所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而所有權(quán)轉(zhuǎn)移并不影響附著于公物之上的公共目的。盡管也有學(xué)者認(rèn)為，二者的差異事實(shí)上并沒(méi)有那么大，比如“公共財(cái)產(chǎn)”的主要目的在于防止公共財(cái)產(chǎn)的任意轉(zhuǎn)讓，但在“雙階構(gòu)造”的理論下通過(guò)法律的具體安排，該目的亦可實(shí)現(xiàn)?！?1〕Papier，ebd．，S．8．然而，“修正的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)理論”這種二元主義的建構(gòu)也存在一定的問(wèn)題，由于在同一物上分別設(shè)定公法上的支配權(quán)與私法上的所有權(quán)，需分別適用行政法和民法，從而產(chǎn)生不同性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)并分別進(jìn)行行政訴訟或民事訴訟，造成法律關(guān)系不統(tǒng)一?！?2〕陳敏：《行政法總論》，臺(tái)北神州圖書(shū)出版公司2004年第4版，第1009頁(yè)。因此，也有學(xué)者主張“為避免‘私法和公法的雙軌制’或者‘雙軌制理論’的缺陷，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的公共財(cái)產(chǎn)制度”?！?3〕見(jiàn)前注〔31〕，漢斯·J．沃爾夫等書(shū)，第476頁(yè)。在日本學(xué)者討論“公所有權(quán)”的過(guò)程中，鹽野宏教授也認(rèn)為采納何種理論或者叫什么名稱并不重要，而應(yīng)該直接指向制度的核心，也就是說(shuō)，“在否定了公法和私法存在的現(xiàn)在，直截了當(dāng)?shù)刈鳛楣镏黧w所擁有的所有權(quán)（及其他權(quán)利根據(jù)）的內(nèi)容拘束性來(lái)理解，被認(rèn)為就足夠了”?！?4〕［日］鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第256頁(yè)。

德國(guó)后來(lái)的主流理論基本放棄了邁耶的“公共財(cái)產(chǎn)”理論，而主要采納“修正的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”理論，其原因在于公物的財(cái)產(chǎn)所有者與公法支配者之間經(jīng)常不是同一主體，在這種情況下就會(huì)出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)所有人使用公物與公法支配者（Sachherrschaft）使用公物之間的差異，因此，雙階構(gòu)造理論就具有實(shí)踐上的優(yōu)勢(shì)?！?5〕Papier，a．a(chǎn)．O．，S．11f．但需要注意的是，在德國(guó)，由私人所有的公物非常常見(jiàn)，既不能因?yàn)槲锏墓材康亩鴦儕Z其私法權(quán)益，又不能因私法權(quán)益而否定其公共屬性，因此需要建立融合公私法的雙階程序，但在中國(guó)，公有之物才是常態(tài)，道路、水流、土地、圖書(shū)館等等基本都掌握在國(guó)家或集體手中，公物的主要目的本在于保障由私人所有公物之上的公共目的，在公物大多為公有時(shí)，建立德國(guó)的公物制度就缺乏必要性了，因?yàn)閲?guó)家所有之物本身就具有天然的公共性，而無(wú)需通過(guò)公物概念來(lái)強(qiáng)調(diào)。對(duì)于“公共財(cái)產(chǎn)”而言，也無(wú)需進(jìn)行“雙階理論”的構(gòu)造，因?yàn)椤肮藏?cái)產(chǎn)”原則上并不適用私法，〔46〕根據(jù)漢堡州道路法第4條規(guī)定：民法的相關(guān)規(guī)定，尤其是關(guān)于占有和所有權(quán)的規(guī)定，并不適用。在某些例外情況下，“公共財(cái)產(chǎn)”也可能進(jìn)入到民事領(lǐng)域（如公共設(shè)施的出租等），但這種例外同樣需要以公共目的為前提，并應(yīng)在公法中加以規(guī)制，而且進(jìn)入到民事領(lǐng)域中的“公共財(cái)產(chǎn)”，也可通過(guò)對(duì)“國(guó)家”參與民事活動(dòng)進(jìn)行限制來(lái)加以規(guī)制，而無(wú)需采用公物的概念。雖然德國(guó)的公物概念與我國(guó)憲法中的“公共財(cái)產(chǎn)”概念在目的設(shè)定上存在截然不同，但也不能否認(rèn)公物理論對(duì)“公共財(cái)產(chǎn)”理論所具有的啟示性。

（三）實(shí)踐之要求

從中國(guó)憲法的文本來(lái)看，“公共財(cái)產(chǎn)”與“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”并非等同，公共財(cái)產(chǎn)是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的上位概念，除國(guó)有財(cái)產(chǎn)外，還包含集體財(cái)產(chǎn)，這與邁耶所提出來(lái)的“公共財(cái)產(chǎn)”和法國(guó)的“公產(chǎn)”概念更為接近，均為“公有之財(cái)產(chǎn)”，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)本身因?yàn)楣卸街墓材康模乐蛊涠萑胨椒?。有學(xué)者在引進(jìn)“公物”概念的基礎(chǔ)上，又將“公有之物”區(qū)分為“公有公物”與“公有私物”，〔47〕比如有人主張道路是政府的私用品，見(jiàn)新浪財(cái)經(jīng)頻道2014年7月6日（http：∥finance．sina．com．cn／review／hgds／20140706／061219626638．shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間2015－03－11）。這個(gè)概念區(qū)分不免又帶來(lái)很多混淆，因?yàn)樽鳛楣仓黧w之國(guó)家和集體，國(guó)家所有即為全民所有，集體所有亦具有公共性，“國(guó)家私產(chǎn)”本身就是一個(gè)充滿悖論的概念，并不能成立。之所以會(huì)產(chǎn)生這一概念，原因是“公共財(cái)產(chǎn)”經(jīng)常會(huì)進(jìn)入到私法領(lǐng)域，比如公共設(shè)施的出租等，但進(jìn)入到私法領(lǐng)域的“公共財(cái)產(chǎn)”并不意味著成為“國(guó)家私產(chǎn)”從而丟失其公共性，其私法活動(dòng)需受到公法限制，“公共財(cái)產(chǎn)”在多大程度上可以進(jìn)入私法領(lǐng)域，需由法律明確規(guī)定，而不能由占有該公共財(cái)產(chǎn)的政府機(jī)構(gòu)、行政主體任意處分，這也是“公共財(cái)產(chǎn)”受民主原則約束而非主張財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接體現(xiàn)。

圖1 （外部）民事使用之公物

在我國(guó)，“公共財(cái)產(chǎn)”遁入私法的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，比如政府大樓被抵押、出租的情況屢屢見(jiàn)諸報(bào)端，公路收費(fèi)也永無(wú)盡頭，許多公園、圖書(shū)館、公共體育設(shè)施甚至許多旅游景點(diǎn)都完全以營(yíng)利為導(dǎo)向，被承包甚至賣(mài)出，私人在經(jīng)營(yíng)時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)價(jià)格高漲、維護(hù)不力、過(guò)度開(kāi)發(fā)等各種情況，所有這些都與公法上的管制不力有關(guān)。從憲法上的“公共財(cái)產(chǎn)”角度出發(fā)就可以推導(dǎo)出對(duì)這部分國(guó)家財(cái)產(chǎn)加以規(guī)制的憲法要求：

1）立法之要求

盡管我國(guó)的立法工作在三十多年來(lái)取得了豐碩成果，但仍存在一定的問(wèn)題，就“國(guó)家所有”而言，存在的立法問(wèn)題主要有三個(gè)方面：首先是立法缺失的問(wèn)題，許多國(guó)有財(cái)產(chǎn)仍未納入到立法規(guī)制層面，比如公共圖書(shū)館的經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等方面仍存在立法的缺失；其次是雖有立法但缺乏可操作性，目前立法層面對(duì)憲法中“國(guó)家所有”加以“具體化（Konkretisierung）”〔48〕K．Hesse，Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland，20．Aufl．，Verlag C．F．Müller，Heidelberg 1999，S．18ff．最為詳細(xì)的是物權(quán)法，但物權(quán)法中的規(guī)定畢竟屬于私法上的規(guī)定，而且缺乏具體的適用細(xì)則，導(dǎo)致的結(jié)果便是“國(guó)家財(cái)產(chǎn)”在多大程度上可進(jìn)入私法領(lǐng)域、多大程度上受公法限制仍不明確，事實(shí)上，物權(quán)法對(duì)“國(guó)家所有權(quán)”的規(guī)定強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”所主張的私法權(quán)利，使“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的公共義務(wù)反而弱化，雖然《公路法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律都有相關(guān)公法義務(wù)附著其上，〔49〕比如《公路法》第四章關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)的規(guī)定和第五章關(guān)于路政管理的規(guī)定。但對(duì)于如何履行公共義務(wù)、如何追責(zé)等相關(guān)問(wèn)題仍缺乏可操作性；〔50〕當(dāng)然也有一些法律規(guī)定得較為詳細(xì)，比如《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》。最后則是對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)仍未進(jìn)行清晰的類(lèi)型化處理，比如對(duì)于可進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公用物品和純粹的公共物品并未進(jìn)行明確區(qū)分，導(dǎo)致何種公共物品可進(jìn)入市場(chǎng)、在何種程度上具有排他性等問(wèn)題并未得到清晰的立法處理。

2）判例法的必要性

立法再完備也會(huì)遇到無(wú)法涵蓋的社會(huì)事實(shí)以及法律漏洞出現(xiàn)的情況，在這種情況下就需要通過(guò)判例加以填補(bǔ)，目前，“國(guó)家所有”領(lǐng)域的爭(zhēng)議主要集中在私法領(lǐng)域，但根據(jù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理、經(jīng)營(yíng)和處分無(wú)處不涉及公權(quán)力，因此其爭(zhēng)訟應(yīng)主要體現(xiàn)在行政法層面，這就需要在“國(guó)家所有”領(lǐng)域形成完善的行政訴訟制度，建立起個(gè)體對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的使用請(qǐng)求權(quán)（比如沿岸居民對(duì)水資源的利用）、私人對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域的行政許可、審批決定的訴訟以及國(guó)家對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)因承擔(dān)公共義務(wù)而給予的補(bǔ)貼制度等等。

3）憲法的輻射效力

在很多情況下，當(dāng)立法存在多種解釋可能性時(shí)，就需要回到憲法，對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行合憲性解釋，此時(shí)就需要透過(guò)對(duì)憲法的解釋從而對(duì)立法加以解釋。另外，并非所有立法均符合憲法，雖然“國(guó)家所有”領(lǐng)域?qū)佟肮藏?cái)產(chǎn)”范疇，并不直接涉及個(gè)體的基本權(quán)利，此領(lǐng)域的立法主要以“形成性”的“具體化”立法為主，不會(huì)直接涉及“限制性”的立法，對(duì)于此種立法一般會(huì)交由政治民主過(guò)程來(lái)解決，而很少會(huì)對(duì)此進(jìn)行合憲性審查，但也有相關(guān)立法會(huì)間接涉及基本權(quán)利的情形，比如通過(guò)立法或者行政法規(guī)等方式對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的經(jīng)營(yíng)給予國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)以不同對(duì)待、在某些自然資源領(lǐng)域設(shè)置不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，所有這些都涉及《憲法》第33條所規(guī)定的平等權(quán)以及民營(yíng)企業(yè)的職業(yè)自由等基本權(quán)利，由此也會(huì)產(chǎn)生對(duì)基本權(quán)利的限制以及合憲性問(wèn)題。另外，對(duì)某些不具競(jìng)爭(zhēng)性的純粹公共物品通過(guò)立法而授權(quán)交由市場(chǎng)提供，從而在這些“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”上產(chǎn)生直接的贏利效果并導(dǎo)致其公共性的流失（如監(jiān)獄下屬工廠的問(wèn)題、由市場(chǎng)提供國(guó)防服務(wù)、旅游景點(diǎn)的過(guò)度市場(chǎng)化等），導(dǎo)致本應(yīng)由公法加以規(guī)制的“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”完全遁入到私法領(lǐng)域，也會(huì)由此產(chǎn)生合憲性的問(wèn)題。

四、國(guó)家所有類(lèi)型化詮釋的社會(huì)功能：以自然資源為例

憲法中明確規(guī)定了幾類(lèi)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”，其中就包含自然資源，這也表明自然資源在憲法層面較其他公共物品而言具有其特殊性。在自然資源“國(guó)家所有”的領(lǐng)域，經(jīng)常被提及的問(wèn)題是，為何自然資源需要“國(guó)家所有”？而時(shí)常令人感到困惑的是，國(guó)家對(duì)自然資源的所有是否排除個(gè)體的使用？國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)是否意味著國(guó)家可以無(wú)限度地利用自然資源參與到經(jīng)濟(jì)收益當(dāng)中？一般而言，將自然資源納入國(guó)家所有的目的在于防止私人對(duì)自然資源的非理性使用，防止“公地悲劇”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)自然資源的“合理利用”。盡管從法律實(shí)證主義和法教義學(xué)的角度來(lái)看，不需也不必追問(wèn)自然資源國(guó)家所有的原始政治意圖，但若要對(duì)“自然資源國(guó)家所有”的憲法意義加以詮釋，這種追問(wèn)就是必不可少的。在通過(guò)憲法解釋填補(bǔ)文本的意義內(nèi)涵時(shí)，對(duì)文本的歷史解讀以及當(dāng)下社會(huì)功能的分析就具有了重要意義。

（一）文本的變遷

新中國(guó)成立后，最早對(duì)自然資源加以規(guī)定的是1950年的《土地改革法》，該法第16條規(guī)定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田，和礦山及湖、沼、河港等，均歸國(guó)家所有，由人民政府管理經(jīng)營(yíng)之。其原由私人投資經(jīng)營(yíng)者，仍由原經(jīng)營(yíng)者按照人民政府頒布之法令繼續(xù)經(jīng)營(yíng)之?！?954年3月23日由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提交的1954年《憲法草案（初稿）》將“自然資源國(guó)家所有”規(guī)定在第6條的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)條款中，其中第6條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的礦藏、水流、大森林、大荒地和其他由法律規(guī)定為國(guó)有的資源都屬于全民所有，由國(guó)家經(jīng)營(yíng)，或者委托合作社經(jīng)營(yíng)，或者租給他人經(jīng)營(yíng)?！?954年6月14日由中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)的1954年《憲法草案》第6條第2款修改為：“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！?954年《憲法》的最終版本采納這一規(guī)定，并未做出修改?！鞍硕椃ā眲t將“自然資源”單獨(dú)規(guī)定在第9條，分為兩個(gè)條款：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?/p>

（二）“自然資源”概念的憲法界定

從現(xiàn)有的憲法文本來(lái)看，屬于自然資源的包括“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”，并且“礦藏、水流”是絕對(duì)屬于“國(guó)家所有”，而只有在法律規(guī)定的情況下“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”才可以為集體所有。雖然憲法中出現(xiàn)了“等”的字眼，似乎預(yù)示自然資源不限于以上所列，但也表明并非所有的自然資源都是“國(guó)家所有”，立法中并未將“陽(yáng)光”“空氣”“風(fēng)”等自然資源都毫無(wú)遺漏地列舉在內(nèi)，其原因就在于憲法中的“自然資源”并非是廣義上的“自然資源”，而是僅限于能夠被人類(lèi)加以開(kāi)發(fā)、利用、具有經(jīng)營(yíng)價(jià)值且對(duì)于國(guó)計(jì)民生而言至關(guān)重要的自然資源，將這些自然資源規(guī)定為“國(guó)有”可以掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，結(jié)合1950年《土地改革法》第16條的規(guī)定也可以發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)。〔51〕如蔡定劍教授認(rèn)為憲法之所以將這些自然資源規(guī)定為“國(guó)有”，原因是“這些重要的自然資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的生產(chǎn)資料，是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)計(jì)民生的基本保障，所以，必須以法律保護(hù)它們不受到任何侵犯”。參見(jiàn)蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第193頁(yè)。憲法所列自然資源均具有稀缺性，如果過(guò)度開(kāi)發(fā)會(huì)導(dǎo)致各種自然災(zāi)難，但出于社會(huì)發(fā)展需要，又必須對(duì)之加以開(kāi)發(fā)、利用。另外，從文本的變遷中可以看出，雖然“五四憲法”和“八二憲法”最終都未明確國(guó)家對(duì)“自然資源”加以利用的具體形式，但從1950年的《土地改革法》、“五四憲法”的最初草案中卻可一窺端倪，即自然資源“由國(guó)家經(jīng)營(yíng)，或者委托合作社經(jīng)營(yíng)，或者租給他人經(jīng)營(yíng)”，這一條款最終從憲法文本中刪除，雖然表明當(dāng)時(shí)制憲者對(duì)自然資源“國(guó)家所有”的具體模式并未有定論，因此在這個(gè)問(wèn)題上保持了一種“開(kāi)放性”，但卻不能否認(rèn)自然資源本身所具有的經(jīng)營(yíng)性特征。重要性、稀缺性、規(guī)模經(jīng)營(yíng)性就成為界定憲法“自然資源”概念的標(biāo)準(zhǔn)。盡管技術(shù)的發(fā)展會(huì)出現(xiàn)立憲時(shí)沒(méi)有考慮在內(nèi)的自然資源也具有了開(kāi)發(fā)、利用的價(jià)值的情況，并且可以通過(guò)“等”將之解釋在內(nèi)，比如《物權(quán)法》第46條將“海域”列入“絕對(duì)國(guó)家所有”之列，這可以看作是立法對(duì)憲法的擴(kuò)充解釋，而稀土等自然資源也可通過(guò)解釋歸入此列，然而也并非所有可加以利用的自然資源都具有憲法規(guī)制的價(jià)值。

盡管隨著環(huán)境破壞的加劇，“陽(yáng)光”和“空氣”也都可能招致破壞，但這種破壞卻并非基于人類(lèi)對(duì)這些資源的過(guò)度使用所造成，“陽(yáng)光”“空氣”和“風(fēng)”隨著技術(shù)的發(fā)展也具有了開(kāi)發(fā)、利用的價(jià)值，從而可以轉(zhuǎn)換成太陽(yáng)能、風(fēng)能、電能等等，但由于其并不具有稀缺性，因此國(guó)家對(duì)它們的開(kāi)發(fā)、利用也并無(wú)規(guī)制的必要，我們無(wú)法想象個(gè)人使用“太陽(yáng)能熱水器”還需要支付“太陽(yáng)能”費(fèi)用。由此觀之，所謂的“風(fēng)光立法”就顯得有些無(wú)厘頭，《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》第7條規(guī)定“氣候資源屬于國(guó)家所有”也凸顯出明顯的法律問(wèn)題。首先，該地方性法規(guī)于法無(wú)據(jù)，該條例第1條規(guī)定，其立法基礎(chǔ)是《氣象法》，而《氣象法》中并無(wú)“氣候所有權(quán)”的歸屬條款，《憲法》第9條所規(guī)定的自然資源中也并不包含“氣候”；《憲法》第9條通過(guò)“等”一詞而具有了面向未來(lái)的開(kāi)放性，但如何解釋《憲法》第9條，是否能將“氣候”解釋在內(nèi)，卻需由全國(guó)人大常委會(huì)決定，因?yàn)椤稇椃ā返?7條規(guī)定的“憲法解釋權(quán)”在全國(guó)人大常委會(huì)，雖然可將全國(guó)人大常委會(huì)的“憲法解釋權(quán)”解釋為終局解釋權(quán)而非排他解釋權(quán)，但憲法條文的具體化也須通過(guò)“立法”完成，而不能通過(guò)地方人大越過(guò)法律途徑直接加以解釋，因此該條例從形式而言也屬于越權(quán)，并與《氣象法》規(guī)定不符，而應(yīng)予以撤銷(xiāo)。至于“烏木案”，首先需要界定的同樣是“烏木”是否屬于憲法所界定的“自然資源”，從憲法文本來(lái)看，“森林”屬于國(guó)家所有，法律規(guī)定的情況下屬于集體所有，這里是排除個(gè)人所有權(quán)的，但問(wèn)題是，“烏木”屬于“森林”么？顯然，憲法中界定的“森林資源”是一種整體性的資源，烏木屬于廣義上的自然資源，卻不屬于憲法中的自然資源，這一點(diǎn)從《森林法》的規(guī)定中也可解讀出來(lái)，《森林法》第3條規(guī)定：“森林資源屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。”由此觀之，森林與林木是不同的資源，森林為國(guó)有，而林木則可以為個(gè)人所有，但必須由“縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書(shū)”。就此而言，“烏木”屬于林木而非憲法中的“森林”，至于“林木”尤其是珍稀林木所有權(quán)的獲取途徑以及確權(quán)的形式則應(yīng)由立法加以具體化，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，應(yīng)適用物權(quán)法有關(guān)無(wú)主物的規(guī)定，而不能一概“收歸國(guó)有”，因?yàn)樵诜蓻](méi)有明確規(guī)定的情況下或者說(shuō)出現(xiàn)所謂“法律漏洞”的情況下，表明法律本身對(duì)之并無(wú)規(guī)制的意圖?！肮奉^金”事件其理相同。2015年1月30日，一塊兒重8公斤的狗頭金，由一位哈薩克族牧民在新疆阿勒泰地區(qū)青河縣境內(nèi)發(fā)現(xiàn)，圍繞“狗頭金”的歸屬權(quán)也存在各種爭(zhēng)論。根據(jù)《憲法》第9條，“礦藏”屬于國(guó)家所有，但“狗頭金”是否屬于礦藏呢？根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定，“礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源”，從這一條中并無(wú)法看出“狗頭金”與礦藏的關(guān)系。但從《礦產(chǎn)資源法》的整體來(lái)看，規(guī)制的是對(duì)礦產(chǎn)資源的勘探、開(kāi)采，也就是探礦權(quán)和采礦權(quán)的問(wèn)題，因此可以推斷憲法中包含于自然資源中的“礦藏”應(yīng)是整體性的資源，具有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效應(yīng)，應(yīng)將礦石與礦藏區(qū)別開(kāi)來(lái)，就像金礦屬于國(guó)家，而金子可以屬于個(gè)人，森林屬于國(guó)家，烏木也可屬于個(gè)人一樣，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，“狗頭金”就不應(yīng)屬于國(guó)家所有的“礦藏”，而應(yīng)納入到私法體系的“無(wú)主物”加以討論（根據(jù)《民法通則》《物權(quán)法》相應(yīng)規(guī)定，同樣不能納入到“埋藏物”“隱藏物”的類(lèi)型中）?！?2〕參見(jiàn)《新疆牧民撿到8公斤狗頭金 律師：礦產(chǎn)歸國(guó)家所有》，載搜狐文化新聞2015年2月6日（http：∥cul．sohu．com／20150206／n408804150．shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間2015－03－11）。因此，“狗頭金”“烏木案”和“風(fēng)光立法案”所涉及的并非是“自然資源國(guó)家所有”的具體規(guī)制問(wèn)題，而是界定什么是憲法中的“自然資源”問(wèn)題，但這兩個(gè)案件甫一出現(xiàn)即引起學(xué)界的一片驚呼，并直接轉(zhuǎn)向?qū)Α白匀毁Y源國(guó)家所有權(quán)”的探討，而忽視了法條對(duì)“自然資源”概念的界定，不得不說(shuō)憲法教義學(xué)的積累工作仍任重而道遠(yuǎn)。

（三）“自然資源”的一般使用與特殊使用

僅僅通過(guò)“自然資源”概念的憲法界定雖然可以排除自由“曬太陽(yáng)”“喝西北風(fēng)”的憲法難題，但卻不能排除“河中取水”的問(wèn)題，因?yàn)楦鶕?jù)憲法，“水流”明確屬于憲法規(guī)制的自然資源，那么一般民眾和沿河民眾取河水飲用、自己挖掘井水、去河中洗衣等行為是否侵犯了國(guó)家的“所有權(quán)”呢？對(duì)此問(wèn)題，同樣需要從憲法文本和社會(huì)的歷史變遷中尋找答案。從上文分析可知，國(guó)家通過(guò)憲法對(duì)“自然資源”進(jìn)行規(guī)制，其原因在于這些自然資源對(duì)于國(guó)計(jì)民生的重要意義以及其本身所具有的經(jīng)營(yíng)價(jià)值。因此，在這個(gè)意義上，就可以從中解讀出，國(guó)家對(duì)于“水流”的所有權(quán)，不在于防止一般民眾對(duì)于“水流”的一般使用或者說(shuō)出于生活必需的使用，其防止的是出于經(jīng)營(yíng)目的的過(guò)度開(kāi)發(fā)、使用，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天表露得尤為明顯。在我看來(lái)，對(duì)自然資源的“國(guó)家所有”進(jìn)行一種“目的限縮”的憲法解釋符合《憲法》第9條的條文精神，尤其在今天社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，這種“目的限縮”更為必要。依據(jù)憲法制定的物權(quán)法自然也要受到憲法的輻射影響，因此對(duì)物權(quán)法中的自然資源國(guó)家所有就要進(jìn)行“合憲性解釋”，國(guó)家對(duì)水流等自然資源的民法“所有權(quán)”不能對(duì)抗普通民眾的一般使用。因此，在自然資源的使用尤其是水流的使用方面，就需要區(qū)分“一般使用”與“特別使用”，前者無(wú)須經(jīng)過(guò)許可即可使用，但使用目的受到嚴(yán)格限制，只能出于一般的生活需要，比如德國(guó)《水資源管理法》（Wasserhaushaltsgesetz）第25條就明確規(guī)定，“任何人都有權(quán)以一定方式、在一定范圍內(nèi)使用地表水，就如州法所規(guī)定為一般使用的情況一樣，除非法律有其他規(guī)定以及其他人的權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)所有人或沿岸居民的使用受到損害”。而“特別使用”則必須經(jīng)過(guò)行政許可，其使用目的在于經(jīng)營(yíng)，而非生活需要。如此一來(lái)，“我家住在小河邊”或者說(shuō)“靠山吃山、靠水吃水”的合法性困擾就不復(fù)存在了。

（四）管制與市場(chǎng)：“自然資源”的營(yíng)利性與公共性

從1950年的《土地管理法》到1954年《憲法草案》再到1954年《憲法》的正式文本這一變遷中可看出從建國(guó)時(shí)的《共同綱領(lǐng)》到1954年制憲所經(jīng)歷的一種微妙的變遷，即從承認(rèn)并維持私人經(jīng)營(yíng)慢慢轉(zhuǎn)向國(guó)家自身的經(jīng)營(yíng)，其背后所隱含的是從“新民主主義”思維向“社會(huì)主義”思維的轉(zhuǎn)變?！?3〕參見(jiàn)李忠夏：《從制憲權(quán)角度透視新中國(guó)憲法的發(fā)展》，載《中外法學(xué)》2014年第3期。由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)自然資源的經(jīng)營(yíng)本身并無(wú)疑義，只是在經(jīng)營(yíng)方式方面保持開(kāi)放，1954年之后，隨著資本主義工商業(yè)的改造以及憲法的制定，自然資源由國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)也就順理成章了，而在社會(huì)主義建設(shè)的邏輯下，國(guó)家經(jīng)營(yíng)自然資源并不存在營(yíng)利性與公共性之間的矛盾，在1978年轉(zhuǎn)型之前的社會(huì)中，并不存在獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一切都在“計(jì)劃”的牢籠中，一切都需以政治標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。只有在1978年之后，這種“高度政治化”的社會(huì)建設(shè)模式才出現(xiàn)松動(dòng)，以“八二憲法”為標(biāo)志，國(guó)家對(duì)國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面反思，并開(kāi)始允許和鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的存在，國(guó)營(yíng)企業(yè)開(kāi)始探索所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在自然資源領(lǐng)域甚至開(kāi)始出現(xiàn)了交由個(gè)體經(jīng)營(yíng)的情況，國(guó)家對(duì)自然資源的經(jīng)營(yíng)也融入到社會(huì)大變遷的背景下，而轉(zhuǎn)向以效率和營(yíng)利為主要目標(biāo)，并因此而逐漸表現(xiàn)出營(yíng)利性與公共性之間的矛盾，比如在砍伐林木方面，一方面是私人（包括以私法人形式出現(xiàn)的國(guó)家，比如國(guó)有企業(yè)）通過(guò)承包方式獲得經(jīng)營(yíng)砍伐權(quán)，另一方面則是國(guó)家始終保留對(duì)林木砍伐的監(jiān)管權(quán)，但實(shí)踐中，私人經(jīng)營(yíng)往往過(guò)于逐利而導(dǎo)致砍伐過(guò)度，而國(guó)家監(jiān)管則因?yàn)榉梢?guī)范的漏洞而流于形式，從而造成生態(tài)環(huán)境等各方面的破壞。

“自然資源國(guó)家所有”是界于政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的。一方面，自然資源需要通過(guò)“國(guó)家所有”實(shí)現(xiàn)“合理利用”并實(shí)現(xiàn)其中所包含的公共利益，比如對(duì)水資源的維護(hù)義務(wù)（Unterhaltungspflicht）就需要特別加以規(guī)定；另一方面，自然資源只有通過(guò)“經(jīng)營(yíng)”才能轉(zhuǎn)換為收益，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的前提下，自然資源也需要通過(guò)“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)”來(lái)實(shí)現(xiàn)其利益的最大化，從而實(shí)現(xiàn)“合理利用”的最優(yōu)化。但在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，進(jìn)入市場(chǎng)的自然資源其經(jīng)濟(jì)利益井噴，在自然資源的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和公共利益之間就出現(xiàn)了矛盾。就此而言，“自然資源國(guó)家所有”是介于國(guó)家管制與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)之間的。對(duì)此所存在的最為樸素的疑問(wèn)是，既然“自然資源”屬于“國(guó)家所有”，也就是“全民所有”，為何全民不能無(wú)償使用“自然資源”，為何石油、天然氣甚至水電等資源其價(jià)格不斷上漲？要想理解這一點(diǎn)，就必須從中國(guó)自1978年之后的社會(huì)轉(zhuǎn)型談起，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的“全權(quán)國(guó)家”轉(zhuǎn)型為以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的“保障國(guó)家”，其中一個(gè)原因就在于在原來(lái)“全民所有制”和“國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的體制下，“國(guó)營(yíng)企業(yè)”的活力難以被激發(fā)，國(guó)家統(tǒng)得過(guò)多、體制僵化、承擔(dān)過(guò)多的計(jì)劃指令任務(wù)、無(wú)法從經(jīng)營(yíng)中獲益等都制約了“國(guó)營(yíng)企業(yè)”在經(jīng)營(yíng)方面的積極性和能動(dòng)性，在這種體制下，自然資源的開(kāi)發(fā)利用充滿了浪費(fèi)、效能低下等問(wèn)題。在這個(gè)背景下，要激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力，就需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)從政治系統(tǒng)的分出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變就不可避免，而實(shí)現(xiàn)自然資源開(kāi)發(fā)的“市場(chǎng)化”也不可避免。然而，一旦市場(chǎng)化之后，“自然資源”所承擔(dān)的公共任務(wù)不可避免會(huì)受到?jīng)_擊，如何協(xié)調(diào)營(yíng)利性與公共性之間的矛盾，是“自然資源國(guó)家所有”在今天所面臨的突出難題，過(guò)去三十幾年的做法是通過(guò)行政命令授權(quán)“國(guó)有企業(yè)”壟斷自然資源經(jīng)營(yíng)的方式解決，但“國(guó)有企業(yè)”從改革甫一開(kāi)始便面臨國(guó)家計(jì)劃管控與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)之間的緊張關(guān)系，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型并未消弭這一緊張關(guān)系，反而因?yàn)槭袌?chǎng)化而激發(fā)出另外一個(gè)矛盾，即國(guó)有企業(yè)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)的壟斷經(jīng)營(yíng)反而加深了國(guó)有企業(yè)自身固有的頑疾，即國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)本身容易出現(xiàn)的效率低下、權(quán)力尋租以及資源浪費(fèi)等，這因此衍生出另一個(gè)問(wèn)題，即“國(guó)有企業(yè)”是否可以通過(guò)自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整而解決上述頑疾？自然資源國(guó)家所有是否應(yīng)向民營(yíng)企業(yè)適度開(kāi)放？對(duì)此問(wèn)題，應(yīng)置于“國(guó)有企業(yè)”的框架下加以回答，而鑒于國(guó)有企業(yè)問(wèn)題的復(fù)雜性，對(duì)此問(wèn)題需另行撰文。

五、結(jié) 語(yǔ)

上文對(duì)“國(guó)家所有”的規(guī)范結(jié)構(gòu)和規(guī)范內(nèi)涵進(jìn)行了簡(jiǎn)單的勾勒，其目的在于防止今天中國(guó)眾多“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”進(jìn)入到私法領(lǐng)域而丟失其公共義務(wù)和公法上的規(guī)制，也在于防止今天學(xué)界越來(lái)越多的學(xué)者主張憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”而導(dǎo)致的邏輯混亂?！皣?guó)有財(cái)產(chǎn)”的公法規(guī)制是一個(gè)復(fù)合性的問(wèn)題：首先，對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的規(guī)制不僅是一個(gè)法學(xué)上的問(wèn)題，還是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的問(wèn)題，因?yàn)樵诮裉焐鐣?huì)變遷的情況下，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的利用效率是一個(gè)不容回避的問(wèn)題，如何更為有效地（而不是被動(dòng)地）提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共義務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所面臨的問(wèn)題，這就需要在規(guī)制與市場(chǎng)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，而法學(xué)的任務(wù)在于避免附著于國(guó)有財(cái)產(chǎn)之上的公共任務(wù)的流失，而在此框架內(nèi)如何更為有效地提供公共服務(wù)、履行公共任務(wù)，則需經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)；其次，對(duì)“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的規(guī)制不僅是一個(gè)憲法學(xué)上的問(wèn)題，更是行政法學(xué)上的問(wèn)題，憲法提供了一個(gè)規(guī)范的框架（如立法科學(xué)化、基本權(quán)利等方面的要求），但具體的細(xì)節(jié)則需行政法加以補(bǔ)充，比如水資源和公共道路的特許和利用、國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化的程序和范圍、自然資源開(kāi)發(fā)中的公共考量等問(wèn)題都需要存在一個(gè)完備的行政法教義學(xué)體系，而行政法的決定也需面向經(jīng)濟(jì)學(xué)保持開(kāi)放性。就此而言，“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”的憲法規(guī)范分析并不能一勞永逸地解決“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”利用與規(guī)制的所有問(wèn)題，毋寧說(shuō)，只是提供一個(gè)憲法的規(guī)范分析框架，具體則需要經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法等學(xué)科加以具體化，需要立法、司法等方面的相互配合。