論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

吳建偉

（開封市建設(shè)職工中等專業(yè)學校 河南 開封）

2008 年5 月22 日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，此后又制定了應(yīng)用指引、評價指引、審計指引等配套指引，基本規(guī)范和配套指引的實施不僅規(guī)范了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、提升了企業(yè)經(jīng)營管理水平，而且加強了企業(yè)風險防范能力、增強了企業(yè)競爭力。隨著企業(yè)內(nèi)部控制的有效實施，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題也越來越受到政府部門、理論界和實務(wù)界的關(guān)注和重視。

一、行政事業(yè)單位存在的問題

第一，部門及其職能方面。包括兩類，一類是部門應(yīng)設(shè)未設(shè)，如內(nèi)部控制評價部門或?qū)Ｈ?、?nèi)部審計部門或者崗位；另一類是部門設(shè)置不當，如內(nèi)部評價部門、內(nèi)部審計部門、財務(wù)部門等隸屬于相關(guān)部門，造成“小金庫”、“賬外賬”、內(nèi)部審計流于形式、內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)等問題。

第二，人員方面。人員意識尤其是風險意識差、業(yè)務(wù)能力低、執(zhí)行力不夠。如重大業(yè)務(wù)無風險分析、專業(yè)人員無相應(yīng)資格證書、人員有章不循等。

第三，業(yè)務(wù)方面。預(yù)算編制粗糙、預(yù)算執(zhí)行失控、預(yù)算調(diào)整隨意；收入管理不健全、支出控制不到位；資產(chǎn)管理有賬無物、有物無賬、賬物不符；投資決策程序不當、追蹤管理缺失、責任追究制度落實不到位；會計賬務(wù)處理不規(guī)范、會計信息不真實；建設(shè)項目立項缺乏可行性研究、項目變更審核不嚴格、價款支付缺少控制措施；合同訂立前準備工作不全面、合同履行中缺乏有效監(jiān)控、合同資料保存不完整等。

二、原因探析

分析以上問題，究其原因，從內(nèi)部控制角度來說有以下幾個方面：

第一，內(nèi)部控制意識淡薄。單位人員尤其是領(lǐng)導，對內(nèi)控知識了解掌握較少，對內(nèi)控體系的建立和健全的重要性認識不夠；忽視財務(wù)會計部門的作用，僅把其作為執(zhí)行部門，削弱了其在內(nèi)部控制過程中應(yīng)起到的關(guān)鍵作用；規(guī)章制度制訂不全面、執(zhí)行不嚴格、修訂不及時。

第二，內(nèi)部控制制度不完善。大部分單位雖然有各項規(guī)章制度，但缺少一套完整的、全面的、綜合的內(nèi)部控制體系制度，關(guān)鍵控制點的相關(guān)制度不健全或缺乏。如缺少決策議事機制、風險評估機制、重大事項集體決策和會簽制度；人員績效評價制度未落實到位；預(yù)算業(yè)務(wù)有編制、審批、決算等環(huán)節(jié)的相關(guān)制度，但缺少分解、執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)的相關(guān)制度；收支業(yè)務(wù)方面規(guī)定雖然較多，但大部分單位尤其是二級機構(gòu)，還是沿襲“一支筆”制度；未建立內(nèi)部評價制度。

第三，內(nèi)部控制操作不當。不遵守規(guī)章制度，不按照相關(guān)程序操作，講人情、走捷徑、“看面子、鉆空子、繞圈子”，導致制度形同虛設(shè)，內(nèi)部控制失效。

三、如何構(gòu)建內(nèi)部控制體系

財政部于2012 年11 月29 日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）并要求自2014 年1 月1 日起施行。該規(guī)范的發(fā)布，敦促了行政事業(yè)單位加快內(nèi)部控制體系建立和完善的步伐。各單位應(yīng)比照規(guī)范，全面梳理各項業(yè)務(wù)，以人為本，建立健全各項規(guī)章制度，重視單位文化建設(shè)和控制，營造出良好的內(nèi)部控制環(huán)境，建立起廉政風險防控機制，全面提高公共服務(wù)的效率和效果。

1.比照規(guī)范，全面梳理各項業(yè)務(wù)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已經(jīng)發(fā)布，各單位應(yīng)詳細解讀，并全面貫徹落實。同時，全面梳理本單位各項業(yè)務(wù)，比對檢查不足，加以修正。如本單位內(nèi)部控制目標是否明確，建立與實施內(nèi)部控制時是否真正遵循了全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性等原則，是否有完善的風險評估機制和適合本單位的有效控制方法，預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同等各項經(jīng)濟活動的內(nèi)部管理制度是否完善，內(nèi)部評價與監(jiān)督制度是否健全。筆者認為，行政事業(yè)單位在比對梳理各項業(yè)務(wù)時，不應(yīng)僅僅局限于該規(guī)范中提到的六個方面，而應(yīng)以此為重點，囊括單位所有的業(yè)務(wù)，如組織架構(gòu)的設(shè)計、發(fā)展規(guī)劃的制定、人力資源政策的確定、企業(yè)文化的建設(shè)、信息系統(tǒng)的利用等方面。

2.以人為本，加強內(nèi)部控制

內(nèi)部控制的實施與最終對象歸根結(jié)底是單位中的人。從管理的角度，按其在單位中的工作環(huán)境可以劃分為高層人員、中層人員和基層人員。因為對象的不同，加強內(nèi)部控制的著重點也不相同。在高層人員控制中主要防范“一把手”帶來的“一支筆”、“一言堂”決策過失風險。為此，單位應(yīng)充分重視單位負責人在內(nèi)部控制建立和健全過程中的領(lǐng)頭作用，增強其內(nèi)控意識，加強內(nèi)控知識的學習，并不斷建立和健全決策議事機制。如確定重大、重要、一般經(jīng)濟活動或事項劃分標準；采取重大決策需經(jīng)高層集體同意后，提交職工代表大會通過的機制；采取重大業(yè)務(wù)和事項聽取有關(guān)專家意見后，高層集體聯(lián)簽的制度等。在中層人員控制中主要防范其執(zhí)行風險，表現(xiàn)為決策理解不透徹、任務(wù)分解不詳盡、下情匯總不全面等，使執(zhí)行方向不正確、執(zhí)行力度不到位、執(zhí)行效果不理想。為此，單位應(yīng)充分重視中層人員素質(zhì)的提高，采取促進業(yè)務(wù)水平提高、加強管理知識學習、吸收參與決策、深入基層鍛煉等方法，督促其提高自身素質(zhì)，降低其執(zhí)行風險。在基層人員控制中主要防范其操作風險和協(xié)作風險，表現(xiàn)為無章可循、有章不循、缺少溝通、缺少協(xié)作。為此，單位應(yīng)逐步完善各項管理制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，增強業(yè)務(wù)的可操作性，提高執(zhí)行的準確性；同時，還應(yīng)通過培訓、自我學習、技術(shù)比武、文體活動等方式提高其職業(yè)素質(zhì)，加強相互間的交流、溝通和協(xié)作。單位應(yīng)全面提高包括高層人員、中層人員和基層人員在內(nèi)的全體人員的素質(zhì)，建立員工培訓學習長效機制，建立健全績效考核機制和相應(yīng)的薪酬制度，完善人才選用機制和激勵約束機制，鼓勵所有人員做出更好的業(yè)績，充分發(fā)揮其內(nèi)在潛能，降低相應(yīng)風險，創(chuàng)造出更多、更好的效益。

3.完善內(nèi)控制度，健全內(nèi)控體系

完善的內(nèi)部控制制度將有力地保障事前、事中、事后的有效控制，保證企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境良好，風險評估機制健全，業(yè)務(wù)活動、財務(wù)活動、管理活動等控制措施科學有效，信息溝通順暢，內(nèi)部監(jiān)督有力到位。內(nèi)部控制制度應(yīng)涵蓋一個單位所有活動或功能，包括內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等各個方面。內(nèi)部環(huán)境方面的制度包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源政策、企業(yè)文化等方面；風險評估方面的制度包括目標設(shè)定、風險識別、風險分析、風險應(yīng)對等方面；控制活動方面的制度包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同、財務(wù)、績效考核等方面；信息與溝通方面的制度包括信息獲得、收集、處理、傳遞、溝通、反舞弊等方面；內(nèi)部監(jiān)督方面的制度包括機構(gòu)的設(shè)置、人員的配備和監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的形式、監(jiān)督的方法等。除此之外，還應(yīng)當建立非常規(guī)性及特殊業(yè)務(wù)、突發(fā)事件等方面的控制制度。

4.重視文化建設(shè)，加強軟性控制

按照控制手段的不同，控制分為兩大類：一類為硬性控制，即通過制定規(guī)章制度等硬性的條文規(guī)定，約束人被動地去遵守或執(zhí)行以達到控制的目的，如制度控制；另一類為軟性控制，即通過影響人的意識，引導其行為，促使其主動地接受以達到控制的目的，如文化控制。內(nèi)部控制的目標是人的行為，在影響人的行為的要素中，最為重要的是意識。優(yōu)秀的企業(yè)文化可以培養(yǎng)員工的風險防范、團隊協(xié)作、開拓創(chuàng)新意識，引導和規(guī)范員工行為，從而達到內(nèi)部控制的目的。不同于企業(yè)單位，行政事業(yè)單位人員素質(zhì)較高、文化氛圍濃厚、團隊協(xié)作意識較強，因此其在加強制度控制等硬性控制的同時，更應(yīng)加強文化控制等軟性控制。

文化是行政事業(yè)單位的靈魂，是推動行政事業(yè)單位發(fā)展的不竭動力。在運用文化控制時應(yīng)注意以下幾個問題：第一，應(yīng)建設(shè)具有自身特色的文化。文化建設(shè)通過自發(fā)形成、有意塑造、重點培育、加強鞏固和不斷創(chuàng)新等階段，逐漸形成既具有時代氣息又彰顯自身歷史底蘊的特色文化，使之成為既是企業(yè)規(guī)范經(jīng)營管理、引領(lǐng)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的強大動力，又是企業(yè)管理者和全體員工共同依賴的精神家園。第二，文化中應(yīng)包含明晰的企業(yè)發(fā)展前景、積極向上的核心價值觀、誠實守信的理念、履行社會責任且愛崗敬業(yè)勇于開拓的企業(yè)精神、良好的道德風尚和團隊協(xié)作意識。第三，文化控制應(yīng)融入到日常工作中。文化建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合的同時，應(yīng)融入到日常工作中，不斷增強員工的責任感和使命感，規(guī)范員工行為方式，使員工自身價值在企業(yè)發(fā)展中得到充分體現(xiàn)。第四，文化建設(shè)與控制需要全員參與，尤其是高層人員。需要高層人員尤其是“一把手”的積極倡導、精心培育和身體力行，“一把手”既要做好文化建設(shè)的決策者，又要當好文化建設(shè)的倡導者；中層人員應(yīng)發(fā)揮主導和垂范作用，帶動和影響整個團隊，共同營造積極向上的文化氛圍；基層人員應(yīng)融入到企業(yè)文化中，并逐漸建立起歸屬感、榮譽感和自豪感。

1.高級會計實務(wù)科目應(yīng)試指南（2011 年）編寫組.高級會計實務(wù)科目應(yīng)試指南.經(jīng)濟科學出版社，2011.

2.財政部會計資格評價中心.高級會計實務(wù).經(jīng)濟科學出版社，2013.

3.郭代模，葛長銀.企業(yè)內(nèi)部控制與外部環(huán)境約束.財務(wù)與會計，2012(6).

4.李心合.企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)中的八大難題與對策.財務(wù)與會計（下），2012(5).

5.中華會計網(wǎng)校.最新行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實務(wù)操作指南.經(jīng)濟科學出版社，2013.

6.王鶴.內(nèi)部控制自我評價初探.內(nèi)蒙古會計，2009（2）.