地方政府融資管理與風(fēng)險(xiǎn)防控

王林熒

（中信銀行杭州分行湖州支行 浙江 湖州）

一、研究背景

融資平臺(tái)是地方政府通過劃撥土地、股權(quán)及其他資產(chǎn)而成立的受地方政府直接或間接控制的企業(yè)法人實(shí)體。融資平臺(tái)的主要特征是：①具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能；②擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格；③具有經(jīng)營(yíng)實(shí)體資格。政府通過利用平臺(tái)公司向銀行融資來解決公共產(chǎn)品供給不足問題，這也是成立政府融資平臺(tái)的主要目的。2008 年下半年以來，美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成了明顯沖擊，出口、消費(fèi)和投資都不同程度受到了影響。為應(yīng)對(duì)全球金融海嘯對(duì)中國(guó)的影響，在2008 年中央出臺(tái)了4 萬億投資政策保增長(zhǎng)、促經(jīng)濟(jì)，同時(shí)頒布了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)措施。為克服金融危機(jī)帶來的負(fù)面影響，進(jìn)入2009 年浙江省堅(jiān)決貫徹實(shí)施中央的擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目投資方針，適時(shí)推出政府主導(dǎo)項(xiàng)目投資計(jì)劃，在國(guó)有投資的主導(dǎo)與帶動(dòng)作用下，全省投資穩(wěn)中有增。2009 年，全省全社會(huì)投資比上年增長(zhǎng)15.2%，創(chuàng)近5 年來的最好水平，增幅比上年提高4.5 個(gè)百分點(diǎn)。

有關(guān)數(shù)據(jù)表明：浙江省2012 年12 月以前，固定資產(chǎn)總投資達(dá)到15399 億元（已接近浙江省2011 年GDP總量的一半），比上年同期增長(zhǎng)21.8 個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平的百分之1.1，該項(xiàng)數(shù)據(jù)是浙江省近9 年來首次增速高于全國(guó)平均水平。

浙江的固投數(shù)據(jù)顯示，項(xiàng)目投資10652 億元（同期增長(zhǎng)23.4%個(gè)百分點(diǎn)），占固投總量的百分之七十左右。同時(shí)據(jù)有關(guān)消息其他項(xiàng)目依舊在按計(jì)劃有序進(jìn)行中，其中包括浙江省領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的有35 個(gè)、省發(fā)改委直接聯(lián)系的有110 個(gè)、省市縣三級(jí)發(fā)改部門共重點(diǎn)聯(lián)系服務(wù)的有1100 余個(gè)項(xiàng)目。

截至2012 年11 月底，包括杭州地鐵1 號(hào)線等項(xiàng)目在內(nèi)的64 個(gè)省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)建成并投用、上海大眾汽車寧波乘用車等760 個(gè)項(xiàng)目正在推動(dòng)進(jìn)行中、甬臺(tái)溫天然氣管道工程等192 個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開始動(dòng)工建設(shè)、其余包括臺(tái)州第二電廠等24 個(gè)“國(guó)批”項(xiàng)目已經(jīng)獲批，投資項(xiàng)目為近年來最多的一年。

盡管以上項(xiàng)目在如火如荼的進(jìn)行中，然而，社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況卻表現(xiàn)出了較為相反的一面，社會(huì)資金參與4萬億計(jì)劃的熱情不高，地方債、銀行貸款及政策性貸款仍然是配套資金的主要來源。有關(guān)資料顯示，在以上經(jīng)濟(jì)刺激政策頒布情況下我國(guó)實(shí)現(xiàn)了固定資產(chǎn)投資的大躍進(jìn)，包括中央在內(nèi)的各個(gè)部門、各級(jí)地方政府固定資產(chǎn)總投資超過50 萬億元。地方政府配套資金不足問題一直存在，多數(shù)縣、市級(jí)城市都是“吃飯財(cái)政”，根本拿不出相匹配的資金，因此地方政府投入資金絕大部分來自于銀行貸款，包括地方政府融資平臺(tái)的貸款。當(dāng)貸款主體成為了非市場(chǎng)化、實(shí)體化的政府部門時(shí)，信貸資金的安全形勢(shì)就有待考量了。地方政府用貸款搞建設(shè)，業(yè)績(jī)體現(xiàn)在本屆，而還款責(zé)任在后屆。地方政府每屆5 年，而基本建設(shè)項(xiàng)目還款期短則3 到5 年，長(zhǎng)則15 到20 年。本屆政府官員很容易形成先搞好眼前建設(shè)、還款問題留給后界政府考慮的短期行為。

由于地方政府直接或間接承擔(dān)著平臺(tái)公司的債務(wù)問題，因此政府的財(cái)政狀況及現(xiàn)金流以及信用情況對(duì)于信貸資金的安全性顯得尤為重要。更可怕的情況是由于我國(guó)行政體制、財(cái)政體制的缺陷，新官不理舊賬、借新錢還舊債已經(jīng)成為地方政府行政的慣常邏輯。根據(jù)2011、2012 年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示高速公路由于債務(wù)規(guī)模大、增長(zhǎng)較快，償債壓力較大，全國(guó)高速公路項(xiàng)目政府借新還舊率超過50%，這不僅僅會(huì)引發(fā)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，更會(huì)引爆地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最終形成地方倒逼中央，要中央為地方政府的爛攤子埋單。于是迫使中央通過開動(dòng)國(guó)家機(jī)器、超發(fā)貨幣，使用財(cái)政政策增加賦稅等方式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終受害人將是老百姓。一旦財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及信貸風(fēng)險(xiǎn)雙重爆發(fā)將直接威脅到我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全、影響社會(huì)穩(wěn)定和諧和民族團(tuán)結(jié)，因此研究地方政府融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、融資平臺(tái)亂象

1.利用財(cái)政存款撬動(dòng)平臺(tái)貸款

隨著銀行考核制度的變化，銀行存貸比考核制度成為衡量銀行實(shí)力的重要標(biāo)桿。因此各大型商業(yè)銀行紛紛為擴(kuò)大存款規(guī)模完成考核制度絞盡腦汁，最為有效的提升存款數(shù)額的辦法便是挖掘自身可利用資源加大財(cái)政存款的營(yíng)銷力度，將財(cái)政存款存入自己的銀行。一方面地方政府給予經(jīng)辦人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)支付存款獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)地方政府可利用巨額財(cái)政存款要求銀行發(fā)放平臺(tái)貸款，大型商業(yè)銀行是地方政府融資的主要來源。同時(shí)中小型銀行本身就缺乏自我獨(dú)立生存能力，其生存受制于地方政府的權(quán)力庇佑，實(shí)際上為地方政府所控制。

2.包裝項(xiàng)目進(jìn)行融資

為獲得銀行信貸資金，符合貸款準(zhǔn)入條件，通常由財(cái)政部門牽頭在發(fā)改委、環(huán)保局、建設(shè)局、國(guó)土局等多部門通力合作情況下虛構(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目融資。由于地方政府協(xié)調(diào)各部門配合包裝，天衣無縫地進(jìn)行粉飾造假，即使客戶經(jīng)理實(shí)地調(diào)查也難辨真假。

3.整合項(xiàng)目打捆貸款

地方政府通過與銀行簽訂“銀政合作”框架協(xié)議，將分散的建設(shè)項(xiàng)目整合，統(tǒng)一履行借款、還款責(zé)任。這就很容易將缺乏自有現(xiàn)金流或者無法達(dá)到資金測(cè)算平衡的公益性或半公益性質(zhì)的項(xiàng)目和有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目進(jìn)行打捆包裝，通過利用非公益性質(zhì)項(xiàng)目的現(xiàn)金流彌補(bǔ)公益性質(zhì)項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的手段來達(dá)到符合銀行信貸準(zhǔn)入條件的目的、從而貸款人成功稀釋了不良貸款，掩蓋了風(fēng)險(xiǎn)，解決了燃眉之急。

4.貸款充當(dāng)資本金

有時(shí)還存在平臺(tái)公司的注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金無法足額到位的情況，一些政府會(huì)通過調(diào)用關(guān)聯(lián)公司的銀行貸款充當(dāng)資本金來做大資產(chǎn)，同時(shí)利用銀行間激烈的競(jìng)爭(zhēng)及信息不對(duì)稱性套取銀行貸款

5.政府出面違規(guī)擔(dān)保

銀行對(duì)于平臺(tái)的融資常?；谪?cái)政兜底承諾或者人大決議。但是按照《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府和國(guó)家行政機(jī)關(guān)不得為他人提供擔(dān)保。實(shí)際上是以未來的財(cái)政收入作為擔(dān)保，屬于政府違規(guī)擔(dān)保。

當(dāng)然，相對(duì)地方政府而言銀行明顯處于劣勢(shì)，而且商業(yè)銀行的實(shí)質(zhì)為企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展需要地方政府的支持，地方政府通常利用巨額財(cái)政存款為誘餌逼迫銀行就范。

三、地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)成因

1.資金挪用風(fēng)險(xiǎn)

有些地方政府融資平臺(tái)同時(shí)運(yùn)作多個(gè)項(xiàng)目，融資渠道廣泛，賬戶資金進(jìn)出頻繁與地方政府及關(guān)聯(lián)公司往來密切。在資金使用上融資平臺(tái)使用資金受財(cái)政或劃歸項(xiàng)目建設(shè)主營(yíng)單位統(tǒng)一調(diào)配使用，信貸資金難以有效監(jiān)管容易形成風(fēng)險(xiǎn)。

2.總體債務(wù)規(guī)模失控風(fēng)險(xiǎn)

地方政府向銀行舉薦的項(xiàng)目多數(shù)為在本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)比較優(yōu)秀的項(xiàng)目，但從全國(guó)商業(yè)銀行角度分析卻未必最優(yōu)。銀行有限的信貸資金本不應(yīng)支持該類項(xiàng)目，而來自地方政府或行業(yè)主管部門的壓力會(huì)迫使銀行違反效益性原則相相關(guān)企業(yè)和項(xiàng)目發(fā)放貸款，從而形成信貸風(fēng)險(xiǎn)。

3.借款人資質(zhì)差風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)雖然都是注冊(cè)的企事業(yè)法人，但在組織上一般是以政府的資金管理部門為主體。公司治理結(jié)構(gòu)形式不規(guī)范、政企不分，不是按照企業(yè)模式運(yùn)行，存在管理缺陷。許多平臺(tái)單位是一套班子、兩塊牌子特別是公路、城建等單位，向銀行融資時(shí)是經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，貸款發(fā)放后即變成地方行政管理機(jī)構(gòu)。對(duì)于資金的運(yùn)用管理、回收沒有嚴(yán)密的管理體制，沒有績(jī)效獎(jiǎng)懲制度、很容易造成貸款項(xiàng)目出現(xiàn)問題。

4.后續(xù)資金不足風(fēng)險(xiǎn)

在國(guó)債投資項(xiàng)目的資金供應(yīng)問題上財(cái)政與銀行進(jìn)行著博弈。在項(xiàng)目的資金配置過程中，財(cái)政有時(shí)并不直接出面，而是把財(cái)政資金支付給自己的代理人――各個(gè)地方的實(shí)際用款人和行業(yè)主管部門。于是在資金使用過程中財(cái)政部門更具信息優(yōu)勢(shì)，他們認(rèn)為只要把銀行牽扯進(jìn)來，發(fā)放了第一筆貸款，以后即便形成了不良貸款，銀行為了不讓上級(jí)和社會(huì)知道不良貸款不斷上升，會(huì)通過借新還舊等形式幫助項(xiàng)目維持資金運(yùn)行或新增貸款。這樣的結(jié)構(gòu)式導(dǎo)致大部分項(xiàng)目由銀行貸款支付，而建設(shè)方、行業(yè)主管部門級(jí)地方財(cái)政獲益。政府建設(shè)項(xiàng)目常常由各方拼盤出資，在項(xiàng)目開工以后，但凡一方資金無法落實(shí)到位就會(huì)出現(xiàn)半拉子工程，對(duì)信貸資金造成威脅。

5.貸款期限集中風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到10.7 萬億。同時(shí)在未來幾年中地方債將進(jìn)入一輪新的還款高峰期――根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，43%的債務(wù)在2011 年至2012 年到期我們稱為第一輪集中到期高峰，第二階段是2016 年至2018 年，預(yù)計(jì)會(huì)有接近40%債務(wù)到期；此外其他14%―17%的地方債將在之后到期。由此可見，地方政府債務(wù)集中還款壓力已逐漸凸顯。由于地方政府融資平臺(tái)貸款基本上都是中長(zhǎng)期借款，據(jù)調(diào)查有百分五十以上的貸款期限都在5年以上。但是，地方政府班子任期為5 年一屆，部分地方往往存在著一屆政府一屆思路的狀況，因此超過本屆政府任職期限的貸款都存在不確定的還款風(fēng)險(xiǎn)。還有的政府短貸長(zhǎng)用情況明顯，存在資金鏈風(fēng)險(xiǎn)。

四、融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化

地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問題從實(shí)質(zhì)上來說就是地方政府的或有負(fù)債問題，因此融資平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)觸發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)大小與該類平臺(tái)債務(wù)的規(guī)模大小以及債務(wù)本身的風(fēng)險(xiǎn)狀況有著直接聯(lián)系。尤其是現(xiàn)如今在該類問題的承擔(dān)上存在著地方政府與融資平臺(tái)公司之間、中央政府與地方政府之間對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不清的窘境，一旦平臺(tái)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府就要全力承擔(dān)，從而加劇了融資平臺(tái)和地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，而中央政府作為最終支付人需要為地方政府債務(wù)埋單，這反過來又會(huì)使得政府?dāng)U張了進(jìn)一步擴(kuò)大融資的沖動(dòng)，由此該類激進(jìn)舉措也會(huì)讓或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債的概率提升。

融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大地方政府未來不確定支付的幾率。由于平臺(tái)主要代理政府提供公共產(chǎn)品，經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目主要為低收益或無收益項(xiàng)目，其經(jīng)營(yíng)狀況較差。因此在實(shí)際貸款操作層面，融資平臺(tái)的貸款歸還主要依靠地方政府是否出具財(cái)政兜底還款承諾，而平臺(tái)融資的增加也是基于政府土地出讓收入的提升和財(cái)政收入的增加。

融資平臺(tái)在一定程度上推進(jìn)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)繁榮又增加了地方政府財(cái)政收入，提升了地方政府償債水平。但就目前實(shí)際情況而言，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債過重，部分地方政府負(fù)債率已經(jīng)超過150%,又遇到宏觀經(jīng)濟(jì)下行因素的影響，土地出讓減少、財(cái)政收入下降，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也極易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

五、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范

1.認(rèn)真甄別借款人層級(jí)、資質(zhì)，嚴(yán)把授信準(zhǔn)入關(guān)

政府平臺(tái)項(xiàng)目借款人主要有三類：一、具有獨(dú)立法人資格、完善財(cái)務(wù)管理體系和還款能力的按照企業(yè)化管理的借款人，如水務(wù)、電力、煤氣、熱力等公司；二、具有行政管理和企事業(yè)雙重身份的單位，如電力局、交通廳、項(xiàng)目建設(shè)指揮部等；三、為某項(xiàng)目臨時(shí)開辦的項(xiàng)目公司、項(xiàng)目單位。作為商業(yè)銀行應(yīng)優(yōu)先選擇第一類借款人、謹(jǐn)慎選擇與第二類客戶合作，棄選第三類。對(duì)于成立時(shí)間短、人員不穩(wěn)定、管理不嚴(yán)、財(cái)務(wù)不健全的授信申請(qǐng)人不予受理。銀行對(duì)于按照國(guó)務(wù)院最新要求清理規(guī)范后的不再保留融資職能的平臺(tái)公司，不得繼續(xù)發(fā)放新增貸款。

2.嚴(yán)格按照授信審批制度，防止總體債務(wù)失控風(fēng)險(xiǎn)

許多地方政府建設(shè)項(xiàng)目多，資金缺口大，為了籌集資金常常通過多個(gè)平臺(tái)進(jìn)行融資。由于銀行間信息不對(duì)稱，容易形成利用一個(gè)項(xiàng)目一套材料進(jìn)行多頭融資、多頭授信的亂象。同時(shí)由于銀行難以有效掌握地方政府總體債務(wù)水平以及納入財(cái)政資金預(yù)算的還款計(jì)劃方案，就算是項(xiàng)目的自有現(xiàn)金流足以覆蓋授信敞口足以還本付息，依舊存在著政府通過抽調(diào)項(xiàng)目資金、統(tǒng)籌使用的情況，從而存在項(xiàng)目還款資金來源不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。銀行應(yīng)當(dāng)從多種渠道了解政府實(shí)際負(fù)債情況，從工商部門了解平臺(tái)公司的注資情況、從銀監(jiān)會(huì)了解他行授信情況，從人民銀行了解貸款償還及資產(chǎn)質(zhì)量情況，從政府財(cái)政部門了解用款及還款資金安排等。對(duì)于債務(wù)管理規(guī)范、還款意識(shí)好、地方財(cái)力強(qiáng)的平臺(tái)優(yōu)先支持，嚴(yán)格按照銀行制度、流程、權(quán)限及其他條件辦理，同時(shí)應(yīng)考慮銀行貸款規(guī)模、存貸比、資本充足率、中長(zhǎng)期比例等管理規(guī)定。同時(shí)還應(yīng)控制融資平臺(tái)貸款在貸款總量中的占比。

3.嚴(yán)格審查項(xiàng)目資金籌措安排，嚴(yán)防后續(xù)項(xiàng)目資金不落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

按照4 萬億項(xiàng)目規(guī)劃，中央財(cái)政承擔(dān)1.18 萬億，地方政府承擔(dān)2.82 萬億，近年來，由于新建項(xiàng)目劇增，地方政府配套不足已經(jīng)顯現(xiàn)。作為商業(yè)銀行要事前認(rèn)真核實(shí)建設(shè)項(xiàng)目需要的資金總量，認(rèn)真甄別是否存在平臺(tái)公司為了符合銀行審批條件認(rèn)為調(diào)低工程預(yù)算的情況，認(rèn)真落實(shí)查找各方面資金拼盤的來源。對(duì)借款人已有的負(fù)債也應(yīng)該調(diào)查清楚。在建設(shè)進(jìn)程中后續(xù)跟蹤資金落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。

4.科學(xué)確定貸款期限，防止貸款期限過長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)

許多平臺(tái)存在短貸長(zhǎng)用情況，很容易為今后資金鏈斷裂埋下隱患。要根據(jù)貸款項(xiàng)目和用途合理確定期限，還可以采用分期還本，逐步壓縮貸款本金。

5.重視第一還款來源，優(yōu)化信貸擔(dān)保措施

許多政府平臺(tái)是政府為了籌集資金而發(fā)起建立的，有些資金用于公益性項(xiàng)目缺乏經(jīng)濟(jì)效益；也有一些雖然為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目但經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款本息。平臺(tái)貸款是否存在風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵看項(xiàng)目建成后是否有現(xiàn)金收入。因此銀行需要嚴(yán)格審查還款資金來源，除了建設(shè)項(xiàng)目自身收益和借款人綜合收益外，盡量要求地方政府安排預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金歸還貸款，并把各種收費(fèi)收益也納入還款資金來源。

平臺(tái)融資往往采用土地抵押進(jìn)行擔(dān)保，銀行應(yīng)防止抵押物估值過高，土地出讓手續(xù)辦理不全，抵押手續(xù)不落實(shí)或無法落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)使擔(dān)保形同虛設(shè)。

銀行應(yīng)當(dāng)防止財(cái)政部門的無效擔(dān)保，可要求省市政府授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)部門出資設(shè)立的全資或控股企業(yè)提供連帶責(zé)任擔(dān)保?？蓛?yōu)化擔(dān)保措施，要求借款人提供各種收費(fèi)權(quán)質(zhì)押優(yōu)化擔(dān)保措施，同時(shí)應(yīng)該認(rèn)真評(píng)估抵押物價(jià)值，務(wù)必辦妥有效抵押登記及相關(guān)核保手續(xù)。